Minskade CO 2 -utsläpp och trafiköverflyttningar

Något som var inräknat i båda kalkylerna var de utsläppsminskningar av luftföroreningar som beräknades följa av en överflyttning av trafik från bilar, lastbilar, flyg och buss till Botniabanan.

Totalt uppgick nyttan av utsläppsminskningar till 2 749 miljoner kronor i 2004-års kalkyl, varav 2 295 miljoner kronor tack vare minskade CO2-utsläpp. (Banverket, 2004) I kalkylen från 1996 uppgick nyttan av utsläppsminskningarna till 1 311 miljoner kronor (Banverket, 1996). Jag kommer att fokusera på kostnaden för koldioxid då det är det utsläpp som har absolut störst påverkan på kalkylerna, ungefär 80 % av nyttan av utsläppsminskningarna (Banverket, 2004).

32

I kalkylen från 1996 beräknades kostnaden för CO2-utsläpp till 0,25 kr/kg, vilket baserades på den dåvarande koldioxidskatten (SIKA, 2008). Den uppskattade minskningen till följd av trafiköverflyttning var 35 400 ton/år (Banverket 1996). I kalkylen från 2004 beräknades värdet av CO₂ istället till 1,5 kr/kg vilket motsvarade den nivå som genom skatt var nödvändig för att uppnå målet att transportsektorns utsläpp av CO2 år 2010 skulle ligga på samma nivå som år 1990 (SIKA, 2009). Den uppskattade minskningen var 75 000 ton/år (Banverket, 2004). Både värdet av koldioxid och den beräknade minskningen förändrades alltså kraftigt mellan de två kalkylerna och bör därmed också ha haft en stor inverkan på resultatet; om man behållit värdena och kvantiteterna från 1996 hade kalkylen från 2004 (UA jämfört med JA) fått en negativ nettonuvärdeskvot. Jag kommer först att diskutera värderingen av utsläpp, för att därefter återkomma till prognoserna för trafiköverföring.

Att använda sig av skuggprisansatsen, vilket var fallet i båda kalkylerna, är problematiskt då det inte är säkert att de politiska målen är samhällsekonomiskt effektiva. Till exempel uppdagades att värdet 1,5 kr/kg som användes i kalkylen från 2004 var för lågt satt för att kunna nå det politiska målet. Senare beräkningar visade på att ett värde mellan 1,9 kr/kg och 2,7 kr/kg hade behövts. (SIKA, 2009) Man skulle därför kunna argumentera för att skadekostnadsansatsen är bättre att använda då den är mer direkt. Då den innebär så många osäkra antaganden är det dock inte säkert att det uppskattade värdet blir optimalt. Angelov m.fl. (2010) argumenterar för att skuggprisansatsen bör användas då det inte finns möjlighet att uppskatta det ”korrekta” värdet, och att den demokratiska lösningen därmed bör vara att låta politikerna bestämma. Politikernas värderingar bör ju representera folkets värderingar. Beroende av vad de politiska målen säger kan värdet av luftföroreningar variera stort. Det trafikpolitiska mål vi har idag säger exempelvis att fordonsflottan ska vara fri från fossila bränslen 2030 (Regeringen, 2008), vilket skulle motivera en hög kostnad av CO₂ då det kommer att kräva att en stor del av trafiken drivs på ”grön” el. Koldioxid- och energiskatten på bensin ligger idag på ca 2,7 kr/kg CO2, varav koldioxidskatten ligger på ca 1,09 kr/kg CO₂²². Drivmedelsskatterna är dessutom inte de enda ekonomiska styrmedlen inom transportsektorn, fordonsskatten, vägavgifter och trängselavgifter är andra exempel. Att endast använda sig av koldioxidskatten som värdering vore inte optimalt då alla de olika ekonomiska styrmedlen påverkar mängden utsläpp (SIKA, 2009). Om målet när

22

Skatten ligger på ungefär 6 kr/litern beroende på vilken miljöklass bensinen har (Skatteverket, 2011), förbränning av en liter bensin ger upphov till ca 2,24 kg CO₂ (Konsumentverket, 2011).

33

det gäller klimatet är en stabiliserad global temperatur kommer det att kräva att de människoskapade CO2-utsläppen i princip upphör helt, då utsläppen fortsätter att leda till uppvärmning under kommande århundraden. Det vill säga, en stabil nivå av CO2 i atmosfären är inte tillräckligt för att stabilisera klimatet, utan en reduktion behövs. (Matthews & Caldeira, 2008) För att helt få stopp på utsläppen av CO₂ skulle kostnaderna för CO₂ behöva vara mycket höga då priselasticiteten för fossila bränslen har uppskattats vara relativt låg, åtminstone på kort sikt (Konjunkturinstitutet, 2004).

Det har gjorts ett flertal försök att uppskatta värdet av effekterna av utsläpp av koldioxid genom skadekostnadsansatsen. Majoriteten av uppskattningarna är låga; mellan 0 och 0,4 kr/kg CO₂ (Angelov m.fl., 2010). Det mest kända försöket är dock utan tvekan Stern-rapporten som kom 2006. Den ger en betydligt högre uppskattning av kostnaderna, mycket på grund av en låg diskonteringsränta, vilket han också har kritiserats för – jag återkommer till det i nästa avsnitt. Stern (2006) uppskattade kostnaden av CO2-utsläpp till $85/ton CO2, vilket motsvarar ca 0,55 kr/kg CO2²³. Enligt SIKA (2009) är det här den lägre gränsen i ett intervall där den högre gränsen som Stern uppskattade är ca $340/ton CO2, motsvarande ca 2,21 kr/kg CO2. Det högre värdet inkluderar fler icke-marknadsprissatta miljö- och hälsoeffekter, att klimatet är känsligare än tidigare trott och hänsyn till att utvecklingsländer drabbas hårdast. Bortsett från diskonteringskritiken har Stern kritiserats för att ta med för få aspekter i kalkylen. Förändrade relativpriser är en viktig aspekt som jag kommer att återkomma till i nästa avsnitt. En annan viktig aspekt som Stern inte tog hänsyn till i kalkylen är att det finns en risk (om än liten) att klimatförändringarna leder till katastrofscenarier. Det här motiverar en reducering av utsläppen, som en slags försäkringsåtgärd, och rättfärdigar resultaten även om man är skeptisk till den låga diskonteringsräntan (Weitzman, 2007). Ackerman m.fl. (2008) instämmer med Weitzmans kritik, och är dessutom kritiska till att Stern-rapporten förutsätter att stora anpassningsåtgärder kommer att äga rum till en mycket liten kostnad, vilket minskar de uppskattade skadorna av klimatförändringarna. Stern tar inte heller med ”social påverkan” som konflikter/krig till följd av politiska oenigheter och resursknapphet eller klimatflyktingar, vilket Sterner & Persson (2007) tror är faktorer som kan få stor påverkan på framtida välbefinnande och därför skulle behöva inkluderas. Även om en del av Sterns metoder och antaganden fortfarande kritiseras, råder det idag relativ konsensus om att slutsatserna är rimliga (Angelov m.fl, 2010), vissa menar till och med att kostnaderna av utsläppen mycket väl kan vara underskattade (se till exempel Ackerman

34

m.fl., 2008 och Sterner & Persson, 2007). Även Stern själv (Hepburn & Stern, 2008) skriver att riskerna var undervärderade och att det är troligt att framtida utsläpp blir större, att kolcykeln blir svagare²⁴, att klimatet är känsligare och att skadorna för varje temperaturökning blir större än man antog i rapporten. Många av de skattningar som rapporten baseras på är ca 15 år gamla, och idag bedömer IPCC²⁵ att de ”värre” prognoserna är troligare än de som man ansåg mest sannolika 2007 och som Stern utgick från (Angelov m.fl., 2010).

Oavsett om man utgår från skadekostnadsansatsen eller skuggprisansatsen är det möjligt att koldioxidkostnaderna som användes i de samhällsekonomiska kalkylerna för Botniabanan var något för låga. Utifrån de svenska transportpolitiska målen och skatterna på biltrafiken kan man argumentera för att kostnaden för koldioxid borde sättas till åtminstone 2,7 kr/kg. Utifrån de uppskattningar som gjorts genom skadekostnadsansatsen är de flesta överens om att Sterns uppskattningar är rimliga (trots kritik mot diskonteringsräntan med mera). I och med att Stern kritiserades för att ta med för få aspekter kanske den högre kostnaden på 2,21 kr/kg är rimligare än den lägre, och även den kanske till och med är lite underskattad. Värderingen av luftföroreningar, framför allt av CO2, är komplicerade, varför det hade varit bra att göra åtminstone ett par känslighetsanalyser i de samhällsekonomiska kalkylerna för Botniabanan. Idag används fortfarande värdet 1,5 kr/kg, trots att SIKA (2009) skriver att det är ett värde som bör ses över då det baseras på ett politiskt mål som inte längre är aktuell. SIKA (2009) föreslår vidare att känslighetsanalyser kan genomföras för ett högre värde på CO2 (3,5 kr/kg rekommenderas). Som exempel kan nämnas att den samhällsekonomiska kalkylen för Götalandsbanan (en planerad höghastighetsjärnväg mellan Göteborg och Stockholm) som gjordes 2009 inkluderade känslighetsanalyser för CO2-värden på både 2,21 kr/kg (baserad på Stern-rapporten) och 3,5 kr/kg (WSP, 2009).

Något annat som ger stor effekt på nyttan av minskade utsläpp är naturligtvis beräkningen av hur mycket utsläppen kommer att minska. Det som ligger till grund för den här uppskattningen är prognoser för trafiköverflyttningar. Det är därför intressant att undersöka om de kan anses vara rimliga. Den första samhällsekonomiska kalkylen för Botniabanan uppskattade de minskade CO₂-utsläppen till 35 400 ton, medan den andra kalkylen uppskattade dem till 75 000

24

Klimatförändringar kan påverka kolcykeln (kolets kretslopp) vilket i sin tur förstärker växthuseffekten (se till exempel Rummukainen, 2005).

35

ton, vilket är mer än en fördubbling. Kalkylen från 1996 verkar inte inkludera de minskade utsläppen från sjöfart vilket kalkylen från 2004 gör, men samtidigt inkluderar kalkylen från 2004, tillskillnad från kalkylen från 1996, också en ökning av utsläpp från tågtrafiken motsvarande ganska precis minskningen av utsläppen från sjöfarten. Kalkylen från 1996 skriver att prognosen för överflyttning av godstransport antagligen är något undervärderad om man jämför prognosen med den marknadsandel järnvägen har i de områden där det finns järnväg. Prognosen för överflyttning av persontrafik anges i kalkylen som rimlig utifrån jämförelser av marknadsandelar på andra sträckor. (Banverket, 1996) Kalkylen från 2004 beskriver också sina prognoser som rimliga men skriver inget om förändringen från tidigare prognoser (Banverket, 2004). I kalkylen från 2004 nämns dock att en tidigare beräkning av SIKA (utan närmare specificering) uppskattat endast vägtrafikens CO₂-utsläppsminskningar till 35 400 ton/år, vilket alltså är samma summa som nämns i kalkylen från 1996 där dock siffran verkar inkludera utsläpp från både vägtrafik och flyg (Banverket, 1996). Jag har inte hittat några empiriska undersökningar av hur väl prognoser för trafiköverflyttningar stämmer. Det här är antagligen för att det är svårt att följa upp prognoser av överflyttningar då man inte bara behöver titta på trafikeringen av järnvägen utan även måste undersöka minskningar i övrig trafik och utesluta för eventuella andra faktorer. När det gäller trafikprognoser för järnvägar har det dock visats empiriskt att de ofta är överskattade. Flyvbjerg (2009) visar att passagerartrafiken i genomsnitt är 51,4 % lägre än vad som prognostiserats, och att 90 % av järnvägsprojekten överskattar sina trafikprognoser. Det här skulle kunna tyda på att överflyttningsprognoser också överskattas. Något som dock kan nämnas är att Järnvägsgruppen på KTH tycker att trafiköverflyttningar till tåg underskattas. De har därför utvecklat en prognosmodell med högre överflyttningar (Nelldal m.fl., 2009). DN rapporterade i april 2011 (Örstadius, 2011-04-04) att flera godsföretag meddelat att de tycker att det är för dyrt att köra på Botniabanan och att det har varit färre resenärer än väntat. Det har dock inte ens gått ett år sedan invigningen, och anpassningen till den nya trafikinfrastrukturen kan ta längre tid än så. Ådalsbanan har heller inte slutförts än vilket kan påverka trafikeringen. Om prognoserna som gjordes för Botniabanan var rimliga är därför svårt att säga. Man skulle ha kunnat göra känslighetsanalyser för mindre (och kanske även större) överflyttningar då prognoser alltid är osäkra. Som exempel kan nämnas att den samhällsekonomiska kalkylen för Götalandsbanan inkluderade en känslighetsanalys för noll överflyttningar från flyg.

36

6.3 Diskontering

SIKA använder sig av en diskonteringsränta, eller kalkylränta, på 4 % i båda kalkylerna. Samma kalkylränta används fortfarande idag. I den samhällsekonomiska kalkylen för Götalandsbanan fanns dock känslighetsanalyser för en kalkylränta på 3 %, för en på 1,6 %, och för 0 % för diskontering av koldioxidutsläpp (WSP, 2009). Generellt sett brukar utvecklade länder ha en något lägre ränta (3-7 %) än utvecklingsländer (8-15 %) (Zhuang m.fl., 2007).

Stern (2006) använde sig av den okonventionellt låga diskonteringsräntan 1,4 %. Han argumenterade för att ”otålighetsdelen” av den rena tidspreferensen bör vara lika med 0 av rättviseskäl, då det vore oetiskt att värdera de nuvarande generationernas välfärd högre än framtida generationers. Det enda motiv Stern (2006) ser för att ha en positiv ren tidspreferens är risken för att samhället utplånas, vilket gör att han sätter den rena tidspreferensen till 0,1 %. Det innebär ett antagande att det finns en nästan 10 procentig risk att samhället utplånas inom 100 år, vilket kanske inte är alltför sannolikt. Stern (2006) motiverar valet med att det finns en större risk för delvis utplåning samt att ett visst individuellt projekt misslyckas. När det gäller den andra delen i Ramsey-ekvationen uppskattar Stern (2006) den avtagande marginalnyttan av konsumtion till ca 1 %, och den framtida tillväxten till ca 1,3 %.

Stern har blivit mycket kritiserad för sin låga diskonteringsränta, framför allt ”otålighetsdelen” av den rena tidspreferensen, då det inte reflekterar individers verkliga sparande-beteende (se till exempel Nordhaus, 2007). Stern är dock inte ensam om att argumentera för rättviseaspekten och att den rena tidspreferensen därmed bör vara låg. Sterner & Persson (2007) skriver till exempel att man inte kan utgå från individers verkliga sparandebeteende när det gäller offentliga projekt med långsiktiga effekter då komplexa kollektiva varor är inblandade.

Risken för att samhället utplånas har i många studier uppskattats till ca 1 % (Zhuang m.fl., 2007), vilket är ganska mycket högre än det värde Stern använde. Enligt Stern (2006) innebär en risk att utplånas på 1 % att sannolikheten att samhället utplånas inom 100 år är 63 %, vilket är väldigt högt. När det gäller marginalnyttan av inkomst har den empiriskt uppskattats till mellan 1 och 2 % (Zhuang m.fl., 2007). Även för den ekonomiska tillväxten finns det olika uppskattningar, men då vi har begränsade resurser (naturkapital) skriver bland andra Azar & Sterner (1996) att det är ytterst osannolikt att tillväxten fortsätter i oändlighet, de anser därför att tillväxten bör antas vara låg eller avtagande.

37

Förknippat med tillväxt är frågan om relativpriser, vilket Stern inte räknade in i sin kalkyl. Då vi har begränsade resurser bör det leda till att naturkapital blir dyrare i framtiden, vilket kommer att förändra relativpriserna. Förändrade relativpriser skulle mycket väl kunna uppväga en högre diskonteringsränta (Hoel & Sterner, 2006; Sterner & Persson, 2007). Den totala räntan (inklusive relativprisförändringar) skulle därför kunna vara så låg som Stern uppskattar även om man anser att diskonteringsräntan bör vara högre. Om man dessutom behåller den låga diskonteringsräntan, vilket Sterner & Persson (2007) inte tycker är helt orimligt, blir den totala räntan ännu lägre, kanske till och med negativ (Hoel & Sterner, 2006).

Det vanliga är att använda en konstant diskonteringsränta, men många har på senare tid börjat argumentera för att en avtagande diskonteringsränta vore bättre. Gollier & Weitzman (2010) argumenterar till exempel för en avtagande diskonteringsränta när det gäller långsiktiga projekt eftersom framtiden är osäker och riskerna ökar med tiden. Den optimala diskonteringsräntan bör därför avta med tiden och gå mot sitt minsta möjliga värde. Azar & Sterner (1996) argumenterar för en avtagande diskonteringsränta utifrån antagandet att tillväxttakten kommer att avta. Empiriska studier har dessutom visat att människor ofta använder sig av en avtagande diskonteringsränta (Zhuang m.fl., 2007). Vissa (se till exempel Zhuang m.fl., 2007) kritiserar idén om avtagande diskonteringsräntor då det leder till tidsinkonsekvens; det vill säga att individer skulle vilja revidera det investeringsbeslut som tas idag när de har tagit del av ny information i framtiden, vilket inte är möjligt. Sáez & Requena (2005) skriver att de inte anser kritiken om tidsinkonsekvens tillräckligt allvarlig för att avfärda idén om avtagande diskonteringsräntor. Dessutom skulle avtagande diskonteringsräntor vara en lösning för politiker då man kan se det som en kompromiss mellan de som vill fortsätta att diskontera framtiden och de som argumenterar för rättvisa mellan generationer. Man skulle också kunna tänka sig att använda två olika diskonteringsräntor, en lägre ränta för kostnader och nyttor som kopplas till miljön, och en högre för övriga kostnader och nyttor (Sáez & Requena, 2005).

Hur hög diskonteringsräntan bör vara är till stor del ett normativt beslut, och det rimliga i ett demokratiskt samhälle är att utgå från de folkvalda politikernas åsikt. För en välfärdsstat som Sverige är rättvisa en viktig aspekt. Om det gäller även mellan generationer skulle det motivera en låg ren tidspreferens, där endast risken att samhället utplånas är positiv, när det gäller långsiktiga projekt som Botniabanan. Azar & Sterners (1996) argument för att tillväxten

38

troligtvis kommer att avta på grund av våra begränsade resurser verkar också rimligt, vilket tillsammans med osäkerheten om framtiden skulle motivera en avtagande diskonteringsränta. Att inkludera relativprisförändringar i kalkylen verkar också intressant för den här typen av projekt, men mer forskning verkar behövas på området. Det är därmed möjligt att argumentera för att diskonteringsräntan på 4 % var för hög. En lägre och/eller avtagande diskonteringsränta hade varit rimligare, och hade lett till en större nettonuvärdeskvot för Botniabanan då de framtida miljövinsterna i form av minskade CO₂-utsläpp skulle få större effekt i kalkylen. Att göra känslighetsanalyser för olika diskonteringsräntor vore att rekommendera då det handlar om ett normativt beslut. På det sättet blir utfallet av de olika räntorna tydligt, och valet av ränta blir mer transparent.

7. Slutsatser

Jag har i den här uppsatsen tittat på teorier om miljöaspekter i samhällsekonomiska kalkyler och utifrån det analyserat de två samhällsekonomiska kalkylerna som gjordes för Botniabanan. Jag har framför allt tittat på tre aspekter; intrång i natur, minskade utsläpp av koldioxid till följd av förväntade trafiköverföringar samt diskonteringsräntan.

När det gäller värdering av intrång i natur var inkluderingen av kostnaderna för skuggprojekt i den andra samhällsekonomiska kalkylen ett steg i rätt riktning, då det är förenligt med tanken om en hållbar utveckling. Att endast inkludera kostnaderna för kompensationsåtgärder kanske dock inte motsvarar medborgarnas värderingar vilket kan motivera en kombination av skuggprojekt med primära värderingsstudier eller värdeöverföringar från liknande områden. Om resultaten från metaanalysen av våtmarksvärderingar från 2008 (Ghermandis m.fl.) stämmer och människoskapade våtmarker värderas minst lika högt som naturliga våtmarker kanske man dock kan anta att kompensationsåtgärdskostnaderna (givet att de var lyckade) ger en rimlig uppskattning av värdet av intrånget. Då det behövs mer forskning av olika värderingsmetoder, kanske framför allt deliberative valuation, skulle det dock kunna motivera en parallell användning av någon typ av värderingsmetod. På det sättet skulle man dessutom samtidigt kunna undersöka om kompensationsåtgärdskostnader kan antas vara rimliga uppskattningar av värderingen av intrång i natur, till exempel genom att uppskatta värderingar både före och efter kompensationsåtgärderna. Det här vore naturligtvis kostsamt, men det kunde vara intressant om det leder forskningen på området framåt. Värdeöverföringar verkar i nuläget vara för osäkert.

39

När det gäller värdering av CO2 är det mycket komplicerat då det finns så många grader av osäkerhet i värderingarna – allt från hur utsläppen påverkar växthuseffekten, vad en ökad växthuseffekt får för konsekvenser och hur man ska värdera konsekvenserna. De värden, 0,25 kr/kg respektive 1,5 kr/kg, som användes i kalkylerna för Botniabanan kan dock ha varit något för låga. Stern uppskattade, utifrån skadekostnadsansatsen, att kostnaden för CO2 är mellan 0,55 kr/kg och 2,21 kr/kg, där det högre värdet inkluderar fler aspekter varför det kan antas vara rimligare. Om man istället utgår från svensk politik och skuggprisansatsen skulle man kunna uppskatta kostnaden till 2,7 kr/kg, eller något högre, utifrån de olika styrmedel som påverkar utsläppen av CO₂ i trafiken. En högre värdering av CO₂ hade ökat lönsamheten i kalkylerna för Botniabanan. Det bygger dock på att prognoserna för trafiköverflyttningar inte var allt för överskattade. Enligt kalkylerna var prognoserna rimliga vid jämförelse med järnvägens marknadsandelar i andra delar av Sverige. Det verkar inte ha gjorts speciellt mycket empirisk forskning på hur bra trafiköverflyttningsprognoser är. Något som kan tyda på att prognoserna kanske överskattas är att empirisk forskning visar att trafikprognoser ofta överskattas. En lägre trafiköverflyttningsprognos skulle minska lönsamheten i kalkylerna för Botniabanan. Nettoeffekten skulle alltså antingen kunna bli ökad eller minskad lönsamhet för Botniabanan beroende på hur mycket högre man värderar CO2-utsläppen och hur mycket lägre man prognostiserar trafiköverflyttningen.

När det gäller den tredje, och sista, aspekten – diskonteringsräntan – är valet till stor del ett normativt beslut. Utifrån att rättvisa är ett viktigt mål i Sverige skulle man kunna argumentera för en låg ren tidspreferens för långsiktiga projekt som Botniabanan. Man skulle också kunna argumentera för en avtagande diskonteringsränta då det är troligt att tillväxten kommer att avta med tiden. En avtagande diskonteringsränta kan dessutom ses som en kompromiss mellan de som vill ha en hög och de som vill ha en låg ränta. Att använda sig av en lägre, och/eller avtagande, diskonteringsränta skulle leda till en större nettonuvärdeskvot för Botniabanan då de framtida miljövinsterna i form av minskade CO₂-utsläpp skulle få större effekt i kalkylen.

Sammanfattningsvis kan sägas att miljöaspekter är komplicerade att inkludera i samhällsekonomiska kalkyler då det finns så stora osäkerheter förknippade med dem. Då god och hållbar miljö är ett viktigt politisk mål bör man dock ändå göra sitt bästa för att inkludera de kostnader och nyttor som förknippas med miljöaspekter, även om man behöver vara medveten

40

om de svårigheter som finns. I och med att de olika värdena för miljöaspekterna är osäkra hade