Närmare om möjligheterna att hjälpa utsatta vilka förts utomlands vilka förts utomlands

Inledning

När personer med anknytning till Sverige ingår tvångsäktenskap sker det ofta i utlandet. Även könsstympning av personer med anknytning till riket förekommer utomlands. Mot denna bakgrund hanterar utrikesförvaltningen årligen ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bortgifta eller som har blivit det. Också ärenden om könsstympning förekommer, om än i mindre utsträckning. Nedan följer därför en redogörelse för hanteringen av sådana ärenden och det regelverk som är tillämpligt.

Siffror från utrikesförvaltningen

Under 2011 hanterade utrikesförvaltningen 14 ärenden i vilka den hjälpbehövande personen hade ingått ett äktenskap mot den egna viljan eller löpte risk för det. Av siffrorna, som togs fram inom ramen för Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, framgick att de flesta av ärendena var hänförliga till i Irak. Fem ärenden rörde andra länder i Mellanöstern.⁴⁸

Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD-KC) har även på denna utrednings begäran tagit fram uppgifter. Det rör sig om siffror över de s.k. familjekonfliktsärenden som handlagts under 2017 samt uppgifter om i vilka ärenden det förekommit uppgifter om äktenskap mot den egna viljan eller risk därför. Även uppgifter om ärenden i vilka det förekommit informa-tion om könsstympning eller risk därför har efterfrågats. Av redovis-ningen framgår att 53 familjekonfliktsärenden handlades under 2017.

Bland dessa fanns uppgifter om 14 personer som utsatts för eller riskerade tvångsäktenskap samt en person som varit föremål för

48 SOU 2012:35, s. 169 f. och 433 f.

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

könsstympningsproblematik. De ärenden som gällde äktenskap av-såg primärt Irak, Somalia, Libanon och Saudiarabien. Ärendet avseende könsstympning rörde Somalia.

Utrikesförvaltningens handlingsutrymme i utlandet i konsulära ärenden

Ramarna för utrikesförvaltningens agerande utomlands följer av folk-rätten och framgår av Wienkonventionen om konsulära förbindelser.

I artikel 5 i konventionen beskrivs de konsulära uppgifterna. Där nämns bl.a. uppgiften att ge hjälp och bistånd åt den sändande statens medborgare. Av artikel 55 i konventionen följer att en ut-landsmyndighet har att rätta sig efter gällande lagar och förordningar i verksamhetslandet och att inte blanda sig i den statens inre ange-lägenheter. Det innebär att svenska myndigheter inte kan agera i strid mot regelverket i en utländsk stat varför möjligheterna att hjälpa en person som är nödställd i utlandet inte sällan kan vara små, fram-för allt när det gäller personer som är medborgare i det andra landet.

Konsulärt bistånd i familjekonfliktsärenden

Ärenden rörande personer som befinner sig i utlandet och är utsatta för tvångsäktenskap eller könsstympning hanteras av utrikesdeparte-mentet under beteckningen familjekonfliktsärenden. Handläggningen sker med stöd av 12 § tredje stycket förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR) samt, när det gäller ekonomiskt bistånd till nödställda, enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd.⁴⁹ Enligt gällande regelverk erbjuds nödställda i utlandet hjälp av utrikesförvaltningen i första hand genom hjälp till självhjälp, med sikte på att den nödställde på egen hand ska kunna lösa sina problem. I andra hand prövas hjälpbehovet mot nämnda lag om konsulärt ekonomiskt bistånd.

Enligt 12 § tredje stycket IFUR har en utlandsmyndighet en allmän skyldighet att i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen.

49 Bestämmelserna om konsulärt bistånd kompletteras av Regeringskansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10). I föreskrifterna regleras bl.a. vissa hand-läggningsfrågor angående ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

I det konsulära uppdraget innefattas även personer som inte är svenska medborgare men som är bosatta i Sverige med permanent uppehålls-tillstånd.

Enligt 6 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd har den som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd läm-nas. Bistånd lämnas med ett skäligt belopp för nödvändiga kost-nader. Den som har fått sådant bistånd ska betala tillbaka det till staten. Om mottagaren är under 18 år är även vårdnadshavaren återbetalningsskyldig (9 § samma lag).

Det kan inträffa att en svensk medborgare blir nödställd i ett land där Sverige saknar utrikesrepresentation. Sådana situationer regleras, såvitt gäller förhållandet till andra medlemsstater i Europeiska unionen, av EU-direktivet om konsulärt skydd.⁵⁰

Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd har funnits i 15 år. Per-soner som i en hederspräglad eller patriarkal kontext avsiktligen nödställs i utlandet av sina närstående beaktades inte särskilt vid lagens tillkomst. Denna kategori av nödställda skiljer sig också i många avseende från övriga kategorier av nödställda i utlandet.

I det följande redovisas från UD-KC inhämtade uppgifter om hanteringen av familjekonfliktsärenden, vilka alltså innefattar ärenden rörande tvångsäktenskap och könsstympning men även en bredare krets av kvinnor och barn.⁵¹ Även andra ärendetyper ingår i detta begrepp.

50 Direktiv (EU) 2015/637 av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Direktivet syftar till att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget. Av artikel 20.2 c i EUF-fördraget framgår att unions-medborgare ska ha rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Skyddet ska ges på samma villkor som gäller för medborgarna i den egna medlemsstaten och ska kunna ges av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter. I syfte att genomföra direktivet förskriver lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd numera bl.a. att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ges rätt till konsulärt skydd i tredjeland på samma villkor som svenska medborgare och att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med det konsulära direktivet (4 a och 12 a §§ lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd).

51 Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden har även försett utred-ningen med sin vägledning gällande nödställda som av hedersskäl eller familjekonflikt kvar-hålls utomlands av nära anhörig (hedersvägledningen). Hedersvägledningen avser frågor om bistånd åt personer med hemvist i Sverige som under en utlandsresa utsatts för familjerelaterat våld och hot förbundet med hinder att återvända till Sverige. Enligt vägledningen finns bland

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

Ärendena har som regel sin grund i en hederspräglad eller patriarkal normkultur i förening med en icke-jämställd lagstiftning och rättstillämpning i vistelselandet. Nödställdheten i familjekon-fliktsärenden är vanligtvis framkallad av den närmaste familjekretsen och möjligheterna till självhjälp är därmed begränsade. Förebygg-ande skydd genom reseförsäkring och rimliga försiktighetsåtgärder är sällan tillämpliga. Dessa nödställda har som regel stark anknytning till vistelselandet, som ofta är den nödställdas ursprungsland och likaså medborgarskapsland. Den omständigheten att ärendena oftast inbegriper minderåriga, försvårar ytterligare användandet av konsu-lärt ekonomiskt bistånd. En bilateral problematik kan riskeras i för-hållande till vistelselandet ifall utrikesförvaltningen – om än enligt svenskt regelverk och med konventionsstöd – finansierar en utresa som av det andra landet betraktas som regelstridig. Kravet på en underskriven ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd (och där-med förutsättning för återkrav) äventyras slutligen i fall där fysisk kontakt mellan den nödställda och utlandsmyndigheten etableras först när personen befinner sig på flykt inför en redan arrangerad och finansierad avresa och/eller i fall där den nödställda är minder-årig och inte rättskapabel.

Med utgångspunkt i IFUR, och enligt etablerad praxis, innebär utrikesförvaltningens stöd normalt sett sambandsfunktioner mellan den nödställda och inhemska svenska myndigheter respektive erforder-liga instanser i vistelselandet. Det konsulära uppdraget innefattar däremot inga utredande eller verkställande funktioner, vare sig inom eller utom Sverige. Handläggningsrutinen förutsätter såväl en ut-trycklig viljeyttring från den nödställda personen, som en fungerande kommunikationskanal mellan denna och ambassaden.

Förutsatt att den nödställda personen gett sitt medgivande, kontaktar UD-KC i dessa ärenden de lokala myndigheterna på per-sonens hemort i Sverige, i första hand socialtjänsten. Erfarenheten visar att socialtjänsten, i fall där den hjälpsökande konstateras fort-satt ha hemvist i kommunen, ofta kan bevilja försörjningsstöd för

dessa nödställda personer som utsatts för eller hotas av tvångsgifte, Könsstympning nämns emellertid inte. I fall då den nödställda är ett barn kompletteras hedersvägledningen av en vägledning om hjälp till barn som har strandsatts i utlandet. Den tar sikte på barn som har eller har haft hemvist i Sverige och som av sin vårdnadshavare har lämnats kvar i utlandet. Det kan handla om att barnen söker hjälp att få en resehandling, med att återvända till Sverige och eventuellt med uppehälle.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

repatrieringskostnaderna för provisoriskt pass och biljetter till hem-resa. I fall av nödställda minderåriga, där vårdnadshavares medgiv-ande krävs för att utfärda pass, ankommer det vidare på hemorts-kommunen att yttra sig om förutsättningar finns för utfärdande av pass utan båda vårdnadshavarnas medgivande (11 § Passlagen). Undan-tagsvis förekommer i dessa ärenden också beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU, även om detta inte alltid är verkställ-bart i utlandet. I fall där socialtjänsten har beslutat att ge stöd lämnas en betalningsgaranti till Utrikesdepartementet. Utlandsmyndigheten ordnar sedan den nödställdes hemresa och redovisar kostnaderna med fakturaunderlag till Utrikesdepartementet.

Utöver socialtjänsten aktualiseras relativt ofta kontakter med polis och/eller åklagare. När förundersökning inleds, tvingas åklag-are emellertid ofta konstatera att det underlag man kan få fram inte räcker för anhållan och begäran om häktning.

En rad faktorer rapporteras begränsa utrikesförvaltningens möj-lighet att bistå en nödställd inom ramen för en familjekonflikt. Bland dessa kan nämnas säkerhetshot som p.g.a. lokala förhållanden eller den nödställdas familjekontext kan omöjliggöra nödvändigt stöd från enskilda på plats, eller medföra att ambassadens handlings-utrymme inskränks eller elimineras. Den nödställde har oftast blivit fråntagen sina resehandlingar och kan ha en begränsad fysisk rörelse-frihet, dvs. vara bevakad eller till och med inlåst. De facto saknar utrikesförvaltningen förutsättningar för konsulärt stöd i flera områ-den och länder där familjekonfliktsärenområ-den förekommer. Säkerhets-läget i dessa länder kan ofta vara sådant att Utrikesdepartementet avråder från resor dit, eller att det saknas en utlandsmyndighet på plats. De nödställda är vidare som regel underkastade vistelselandets lagstiftning avseende familjerätt och utresebestämmelser, t.ex. när den nödställde betraktas som medborgare endast i vistelselandet.

Möjligheten att i vistelselandet ordna en spärr för utresa kan före-komma i olika former, t.ex. när vårdnaden om barnet tillkommer endast den ene föräldern enligt lokal lag och dennes uttryckliga med-givande behövs vid utresan.

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

Internationella regelverk på civilrättens område

På familjerättens område finns i huvudsak två internationella instru-ment som kan ha relevans på familjekonfliktsärendenas område, nämligen den s.k. Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonven-tion.

Svenska myndigheter saknar verkställande befogenheter utanför Sverige. Detta innebär bl.a. att t.ex. ett beslut om vård enligt LVU kan fattas avseende ett barn i utlandet men inte verkställas så länge barnet är utomlands. Om det aktuella landet omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention kan ett beslut om tvångs-omhändertagande dock erkännas och verkställas i detta.

Både konventionen och förordningen rör frågor om föräldra-ansvar och åtgärder till skydd för barn. Syftet med bestämmelserna är att förbättra skyddet för barn i internationella situationer.⁵² Båda rättsakterna innehåller bestämmelser om vilket lands myndigheter som är behöriga att vidta åtgärder. I konventionen finns även bestäm-melser om vilket lands lag som ska tillämpas. Dessutom regleras i båda rättsakterna frågan om erkännande av beslut som meddelats i ett annat land liksom förutsättningarna för att kunna verkställa ett utländskt beslut. Konventionen gäller alla avgöranden om föräldra-ansvar, t.ex. avgöranden om vårdnad, boende, umgänge eller en tillfällig placering av ett barn utanför det egna hemmet. Även tvångs-omhändertagande av barn är en sådan åtgärd som tillhör konven-tionens tillämpningsområde. Förordningen tillämpas också på alla avgöranden om föräldraansvar och anses omfatta offentligrättsliga åtgärder, som t.ex. LVU-beslut.⁵³ Med stöd av konventionen och förordningen kan således ett beslut angående t.ex. vårdnad, umgänge eller tvångsvård erkännas och verkställas i en annan stat. Hur verk-ställighet utomlands av ett svenskt LVU-beslut närmare kan gå till är emellertid svårt att uttala sig om generellt. Detta eftersom det ska ske i enlighet med lagen i den verkställande staten och således beror på hur det aktuella landets lagstiftning är utformad. Vad gäller

52 För de fall ett barn olovligen har förts utomlands kan även Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortförande av barn var aktuell.

1980 års Haagkonvention har i huvudsak två syften, nämligen att säkerställa ett snabbt åter-förande av ett olovligt bortfört eller ett kvarhållet barn till det land där barnet är bosatt och att skydda rätten till vårdnad och umgänge.

53 EU-domstolens dom den 27 november 2007 i mål C-435/06 ”C” och prop. 2007/08:98, s. 17.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

verkställighet i Sverige av utländska beslut motsvarande tvångs-omhändertagande enligt LVU har det i förarbetena uttalats att det i sådana fall kan antas handla om att flytta barnet till det land där beslutet om placering har fattats.⁵⁴ En liknande ordning bör kunna vara aktuell i de fall det är fråga om att verkställa ett svenskt beslut utomlands.

UD-KC är centralmyndighet i förhållande till Bryssel II-förord-ningen och 1996 års Haagkonvention och kan bistå aktuella svenska myndigheter i ärenden som faller inom dessa rättsakter. Det är dock sökanden själv, t.ex. en förälder eller socialnämnd, som i förekom-mande fall måste ansöka om erkännande och verkställighet hos ut-ländska myndigheter.

Bestämmelserna i Bryssel II-förordningen och 1996 års Haag-konvention behandlas dock inte närmare än så här. Bl.a. eftersom många av de länder som i första hand berörs av problematiken av-seende tvångsäktenskap och könsstympning inte är anslutna till kon-ventionen eller omfattas av förordningen.⁵⁵

6.4 I vissa länder finns större möjligheter att agera