Nya regler om utfärdande, återkallelse och spärr av pass av pass

Utredningens förslag: Ett sådant utreseförbud som framgår av avsnitt 6.5.4 ska medföra hinder för utfärdande av pass och skäl för passåterkallelse för barnet enligt passlagen. Samma ordning bör gälla för sådana främlingspass och resedokument som ut-färdas av Migrationsverket. I övrigt föreslås en mindre ändring som avser brottsmisstänkta i 8 § passlagen.

Ändring av passreglerna för barn som riskerar att föras utomlands för att ingå äktenskap eller utsättas för könsstympning

Ett utreseförbud ska medföra passhinder samt passåterkallelse och spärrmarkering

För att ytterligare motverka att barn förs utomlands för att köns-stympas eller ingå äktenskap bör det av utredningen föreslagna utreseförbudet medföra att rätten för barnet att inneha ett svenskt pass inskränks. En sådan åtgärd skiljer sig från passlagens nuvarande ordning vars regler om passhinder och passtillstånd syftar till att bl.a.

SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

brottsmisstänkta, dömda och konkursgäldenärer inte ska kunna lämna landet. De förändringar av passlagen som vi föreslår syftar i stället till att skydda den som de berör, vilket är en nyordning.

I möjligaste mån bör dock passlagens befintliga systematik följas.

Enligt gällande rätt medför ett reseförbud enligt 25 kap. rättegångs-balken passhinder enligt 7 § 3 passlagen. Som en ny grund för passhinder bör det i 7 § tillföras en punkt med innebörden att passansökan ska avslås om den som ansöker om pass är föremål för ett sådant utreseförbud för barn som vi har föreslagit. På så sätt uppstår ett passhinder för det berörda barnet i och med att ett ut-reseförbud meddelas. För att reglerna ska ha avsedd verkan även i brådskande fall bör passhinder uppstå redan om socialnämnden meddelat ett tillfälligt utreseförbud. Enligt utredningen framstår en ordning med passhinder som enklare och effektivare än en lösning med passtillstånd (jfr 10, 19 och 20 §§ passlagen). Sistnämnda modell skulle även kräva att någon myndighet görs ansvarig för frågan om prövning av passtillstånd och därmed tillförs nya arbetsuppgifter. En sådan lösning skulle vidare innebära att det skulle kunna uppstå situationer när pass kan utfärdas trots att ett utreseförbud har med-delats, vilket vore inkonsekvent. Övervägande skäl talar därför för förstnämnda lösning, dvs. att ett meddelat utreseförbud ska medföra passhinder. I detta sammanhang ska det nämnas att passmyndig-heten, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, i stället för att avslå passansökan p.g.a. passhinder, kan utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde (9 § passlagen).

Enligt utredningens bedömning kan denna bestämmelse svårligen komma att tillämpas vid utreseförbud. Vi föreslår dock inte någon ändring av bestämmelsen.

Det räcker emellertid inte att endast införa nya skäl för att avslå en passansökan. Även ett barns befintliga pass bör kunna återkallas för att effektivt motverka att barnet förs utomlands för att ingå äktenskap eller könsstympas. I samband med att reseförbud enligt 25 kap. rättegångsbalken meddelas kan en misstänkt förpliktas över-lämna sitt pass. En sådan lösning är av flera skäl inte lämplig för de barn som omfattas av vårt föreslagna utreseförbud. Om inte annat eftersom dessa inte alltid själva förfogar över sitt pass. Om ett rese-förbud enligt rättegångsbalken överträds eller ett därmed förenat villkor inte följs (såsom en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass) kan en misstänkt omedelbart anhållas eller häktas. Av uppenbara skäl

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

kan inte heller en sådan ordning gälla för de barn som nu är i fråga.

I stället bör ett sådant utreseförbud som nu föreslås tillföras som en grund för passåterkallelse i 12 § passlagen. Även i detta fall bör redan ett tillfälligt utreseförbud meddelat av socialnämnd ges verkan, på så sätt att ett utfärdat pass ska återkallas. Det skyndsamhetskrav som gäller för passmyndigheten enligt 25 § passförordningen i samband med återkallelse av pass kommer bli tillämpligt även när ärendet uppstått p.g.a. av ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud. Det ska även nämnas att återkallelse av pass, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, kan begränsas att gälla tills vidare eller för viss tid (provisorisk återkallelse). En sådan återkallelse gäller högst sex månader (13 § passlagen). Enligt utredningens bedömning är det svårt att tänka sig att bestämmelsen kan komma att tillämpas vid utreseförbud. Möjligen kan en provisorisk återkallelse för viss tid komma till användning när barnet snart ska fylla 18 år. Vi föreslår därför inte någon ändring av bestämmelsen.

Enligt 18 § passlagen får passmyndigheten besluta att pass ska omhändertas, bl.a. om fråga om återkallelse av passet enligt 12 § första stycket 2 eller 4 har uppkommit och fara föreligger att pass-innehavaren reser ut ur landet innan beslut om återkallelse hinner meddelas. Detta bör även gälla vid återkallelse av pass p.g.a. att ett utreseförbud har meddelats ett barn. Bestämmelsen i 18 § passlagen bör således ändras i enlighet härmed. När det kommer till passlagens bestämmelser om återlämnande av återkallade pass samt omhänder-tagande av pass i andra fall än enligt 18 § (17 § passlagen) kommer dessa bestämmelser även att vara tillämpliga vid återkallelse p.g.a. ett utreseförbud.

De föreslagna tilläggen i passlagen föranleder enligt utredningens mening inte några ändringar av möjligheterna att överklaga pass-myndighetens beslut (27 § passlagen).

När en domstol eller en åklagare meddelar beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § rättegångsbalken eller upphäver ett sådant beslut, ska en kopia av beslutet genast skickas till Polismyndigheten enligt 23 a § passförordningen. Samma ordning bör gälla för en socialnämnds eller förvaltningsdomstols beslut i fråga om ett utreseförbud, så att passmyndigheten blir varse om att passhinder och skäl för passåterkallelse har uppstått. Även ningskungörelsen bör ändras. Enligt 13 a § kungörelsen får

efterlys-SOU 2018:69 Effektivare verktyg...

ningsregistret (vilket bl.a. passmyndigheten har tillgång till i sam-band med handläggningen av passärenden) för passhinderundersök-ningsändamål nämligen innehålla uppgifter om bl.a. personer som är underkastade reseförbud enligt 25 kap. rättegångsbalken. En sådan ordning bör gälla även för det utreseförbud som vi föreslår. Efter-som det är fråga om ändringar Efter-som kan göras direkt på förordnings- respektive kungörelsenivå lägger vi inte fram något författningsför-slag i dessa delar. Om regeringen delar utredningens bedömning bör dock ändringar genomföras i passförordningen och efterlysnings-kungörelsen.

Sådana ändringar i passförordningen och efterlysningskungörel-sen leder också till att t.ex. gränspoliefterlysningskungörel-sen ges möjlighet att kontrollera om ett barn är belagt med ett utreseförbud. När ett pass väl återkallas leder detta vidare till att en spärrmarkering läggs in det inhemska resehandlingssystemet (RES) samt i gränsöverskridande databaser (SIS/Interpol). Kontroll i SIS sker vid såväl inresa till som utresa ur Schengenområdet. Därutöver kan kontroll i SIS ske i Sverige även i samband med polisingripande. En återkallelse av pass p.g.a. ett med-delat utreseförbud i kombination med en registrering i SIS och Interpols databas medför således vissa möjligheter att upptäcka och hindra personer som använder sig av ett återkallat pass från att lämna Sverige.

En möjlighet att lägga in en sådan spärr redan innan en ett till-fälligt utreseförbud har meddelats framstår däremot inte som lika självklar. Det kan ifrågasättas om så vore lämpligt av rättssäkerhets-skäl eftersom en sådan spärrmarkering i praktiken inskränker den grundlagsskyddade rätten att lämna landet. Akuta situationer får förslagsvis lösas på annat sätt, genom t.ex. ingripande av sociala myn-digheter eller polisen om det är påkallat.

När det gäller passlagens bestämmelser ska det avslutningsvis nämnas att särskilda bestämmelser gäller för sådana tjänstepass och diplomatpass som utfärdas av Utrikesdepartementet. Sådana pass får utfärdas för bl.a. tjänstemän inom utrikesförvaltningen och deras barn (Regeringskansliets föreskrifter om diplomat- och tjänstepass, UF 2018:1). Passlagens bestämmelser om passhinder och passåter-kallelse gäller inte för dessa pass (31 § första stycket passlagen).

Enligt utredningens bedömning bör de föreslagna ändringarna i passlagen i motsvarande mån gälla även för diplomat- och tjänstepass som utfärdas för barn. Om regeringen delar denna bedömning bör

Effektivare verktyg... SOU 2018:69

de aktuella föreskrifterna därför justeras. I ärenden om tjänstepass och diplomatpass får en kontroll göras av om det finns något sådant hinder som avses i 7 § 3–11 passlagen mot att utfärda pass. Polis-myndigheten ska utföra en sådan kontroll på begäran av Utrikes-departementet (17 § andra stycket passförordningen). Även denna bestämmelse bör ändras så att den omfattar passhinder p.g.a. ett utreseförbud, dvs. den av oss förslagna nya punkten 12 i 7 § passlagen.

Eftersom vårt uppdrag inte bara omfattar svenska medborgare utan även barn med annan anknytning till Sverige bör de föreslagna ändringarna av passlagen i motsvarande mån gälla även för resedoku-ment och främlingspass. På så sätt kan också barn vilka inte är svenska medborgare men som har rätt till sådana resehandlingar omfattas av det skydd mot att föras utomlands som passhinder och passåter-kallelse medför. Av Migrationsverkets föreskrifter (9 § MIGRFS 03/2017) framgår att bestämmelserna om passhinder ska tillämpas vid handläggningen av ärenden om främlingspass och resedokument.

I och med denna ordning kommer de föreslagna ändringarna av passlagen, såvitt avser passhinder, även att gälla för sådana resehand-lingar. Som konstaterats i avsnitt 6.3.1 finns det emellertid i dags-läget inte några möjligheter att återkalla främlingspass eller rese-dokument. UtlF förskriver endast en skyldighet att återlämna sådana resehandlingar. Om den som har ett av Migrationsverket utfärdat resedokument upphör att vara flykting eller statslös, ska resedoku-mentet återlämnas till Migrationsverket (2 kap. 10 § UtlF). Vidare ska ett främlingspass återlämnas till Migrationsverket om den som har passet 1) har blivit svensk medborgare, 2) har fått en annan handling som gäller som pass, 3) ska resa till sitt hemland, 4) enligt särskilt beslut om avvisning eller utvisning inte längre har rätt att vistas i landet, eller 5) har avlidit (2 kap. 16 § UtlF). I Klarlagd iden-titet, Återvändandeutredningens betänkande, har man dock före-slagit att resehandlingarna i dessa fall i stället ska återkallas och att UtlF bör ändras i enlighet därmed.⁶⁷

Mot denna bakgrund anser vår utredning att övervägande skäl talar för att återkallelse av främlingspass och resedokument även ska ske om ett utreseförbud som avser barn, eller tillfälligt sådant, har meddelats. En sådan ändring bör därför komma till stånd. Av syste-matiska skäl föreslår vi att även denna ändring ska göras direkt i förordningen, varför något författningsförslag inte presenteras i den

67 SOU 2017:93, s. 140 f. och 144 f.