Ny bestämmelse om överföring av

5.5.4 Ny bestämmelse om överföring av sekretess vid direktåtkomst

Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) införs en ny bestämmelse av innebörd att om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och om uppgifter i den upptagningen omfattas av sekretess hos den andra myndigheten, så överförs sekretessen till den mottagande myn-digheten. Bestämmelsen kompletteras av en befintlig bestämmelse i sekretesslagen av innebörd att bestämmelser om överföring av sekretess inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten, och det oavsett om den senare sekretessen är starkare eller svagare än den överförda sekretessen.

Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag om en ny sekretessbestämmelse.

Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag.

Prop. 2007/08:160

73 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar

förslaget utan erinran. Justitiekanslern anser att en konsekvens av att sammanställningar i vissa fall kan komma att utgöra allmänna handlingar bl.a. är att en sekretessregel av det slag som föreslås i promemorian bör införas i sekretesslagen. Socialstyrelsen uppger att man saknar en analys av vad bestämmelsen kan få för effekter på andra områden där liknande tillgång till uppgifter finns. Socialstyrelsen skulle också önska en mer omfattande problematisering kring frågan om den primära och sekundära sekretessen vid den mottagande myndigheten. Verket för förvaltningsutveckling anser att en generell bestämmelse om överföring av sekretess är lämplig, men att en sådan bestämmelse kan komma att komplicera sekretessprövningen hos den mottagande myndigheten, som inte bara har att förhålla sig till de sekretessbestämmelser som gäller den egna verksamheten, utan även sådana bestämmelser som gäller för andra myndigheters verksamhet. Det kan enligt verket finnas behov av förvaltningsgemensamma vägledningar för såväl denna som andra närliggande frågor vid den fortsatta utvecklingen av e-förvaltningen.

Svenska journalistförbundet avstyrker förslaget och anser att det är en viktig grundprincip att göra avvägningen mellan offentlighet och sekretess hos varje myndighet. Med den reglering som föreslås kommer gradvis den avvägning som gjorts för varje myndighet mellan behovet av sekretess och behovet av offentlighet att bli irrelevant. Av demokratiska skäl är detta oacceptabelt.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund

Möjligheterna att utnyttja direktåtkomst vid informationsutbyte mellan två myndigheter kan begränsas av sekretesslagens bestämmelser. När uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst kan det av tekniska skäl inte göras en sekretessprövning av uppgifter i ett enskilt ärende innan dessa lämnas ut. En myndighet kan därför inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till uppgifter i en databas om uppgifterna omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. De uppgifter som mottagande myndighet har direktåtkomst till är således i normalfallet att anse utlämnade i sekretesslagens mening i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte.

En förutsättning för direktåtkomst bör därför vara att åtkomsten endast avser uppgifter för vilka det inte gäller sekretess i förhållande till den mottagande myndigheten, dvs. offentliga uppgifter, uppgifter som visserligen omfattas av sekretess, men som också omfattas av en uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning till förmån för den myndighet som får ha direktåtkomst till de aktuella uppgifterna eller – vilket enbart kan komma i fråga i undantagsfall – att uppgifterna, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 §

Prop. 2007/08:160

74 sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst.

Som närmare behandlats i avsnitt 5.3 föreslås samtliga de utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte som nu är aktuella bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för utlämnande myndighet.

I nämnda avseende finns därför förutsättningar för att medge direktåtkomst.

Genom att vart och ett av de nu aktuella informationsutbytena bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet blir någon sekretess-prövning i de enskilda fallen inte aktuell. Uppgifterna ska således lämnas ut utan hinder av sekretess. Därigenom saknar det betydelse att uppgifter i några fall omfattas av ett starkare sekretesskydd hos utlämnande myndighet än hos mottagande myndighet. Redan vid införandet av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för en myndighet, i vars verksamhet en stark sekretess gäller, gör riksdagen eller regeringen bedömningen att vissa uppgifter ska få lämnas ut till en verksamhet där en svagare sekretess gäller och att denna svagare sekretess utgör ett tillräckligt skydd för de utlämnade uppgifterna. I de fall där regeringen föreslår författningsreglerad uppgiftsskyldighet för vissa myndigheter görs den bedömningen att aktuella uppgifter har, eller genom ändringar i sekretesslagen kommer att få, ett tillräckligt skydd i den mottagande myndighetens verksamhet.

Behov av ändringar i sekretesslagen

Som framgått tidigare är sammanställningar av uppgifter, vilka i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten, som huvudregel allmänna handlingar hos den myndigheten. Därutöver tillkommer att färdiga elektroniska handlingar som i samband med direktåtkomst gjorts tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten alltid utgör allmänna handlingar hos den myndigheten. I de flesta fall där utredningen har föreslagit direktåtkomst kommer de uppgifter, som den mottagande myndigheten kommer att ha teknisk tillgång till hos den utlämnande myndigheten, att omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten. Exempelvis är den sekretess som gäller för uppgifter i skattedatabasen enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen också tillämplig hos en direktansluten myndighet, så länge uppgifterna är kvar i databasen. Görs ett utdrag ur databasen eller används uppgifterna på annat sätt hos den mottagande myndighetens verksamhet blir de sekretessbestämmelser som gäller för den verksamheten i stället tillämpliga. Hos KFM kommer emellertid sekretesskyddet för de uppgifter som myndigheten får teknisk tillgång till samband med föreslagen direktåtkomst att vara otillräckligt.

KFM föreslås få direktåtkomst till sådana uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingen som KFM behöver i sin verksamhet som underlag för bedömning i ett mål om utmätning. Hos Arbetsförmedlingen gäller sekretess i bl.a. ärende om arbetsförmedling för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men (7 kap.

10 § sekretesslagen). Enligt 8 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om bl.a. arbetsförmedling för uppgift om enskilds affärs- och

Prop. 2007/08:160

75 driftförhållande, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde lider skada. Hos KFM gäller som huvudregel sekretess i bl.a.

mål eller ärende angående utsökning och indrivning för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Motsvarande sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i KFM:s verksamhet för uppgift som har tillförts databasen (9 kap. 19 § sekretesslagen).

Som framgått av avsnitt 5.5.3 måste en sekretessbrytande bestämmelse, som införs för att direktåtkomst ska kunna komma till stånd, utformas så att den omfattar alla uppgifter som den mottagande myndigheten, i detta fall KFM, rent tekniskt får tillgång till hos den utlämnande myndigheten, i detta fall Arbetsförmedlingen. Det innebär att den sekretessbrytande bestämmelsen kommer att omfatta även sådana uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingen som KFM visserligen har teknisk tillgång till, men som myndigheten inte behöver i ett enskilt mål angående utsökning.

Så som sekretessbestämmelsen i 9 kap. 19 § är konstruerad innebär detta att sådana uppgifter inte kommer att omfattas av sekretessen enligt den bestämmelsen.

Om ingen ändring görs i sekretesslagen kommer således sådana uppgifter som omfattas av sekretess hos Arbetsförmedlingen att vara offentliga hos KFM. Det kan övervägas att åtgärda detta genom att komplettera sekretessbestämmelsen i 9 kap. 19 § sekretesslagen.

Eftersom bestämmelser om direktåtkomst ofta ger upphov till denna typ av dilemma bör det emellertid i stället övervägas att införa en generell bestämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på situationer när en myndighet har direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet.

Sekretess som gäller hos en utlämnande myndighet överförs normalt inte till en mottagande myndighet. I 13 kap. sekretesslagen finns dock bestämmelser om överföring av sekretess i vissa fall. Mot bakgrund av att en myndighet vid direktåtkomst regelmässigt får teknisk tillgång till fler uppgifter än de uppgifter som omfattas av myndighetens rätt till direktåtkomst finns det skäl som talar för att i kap. 13 införa en bestämmelse som innebär att om en myndighet har tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och om uppgifter i den upptagningen omfattas av sekretess hos den utlämnande myndigheten, så överförs sekretessen till den mottagande myndigheten.

Av en redan befintlig bestämmelse i 13 kap. följer att detta inte gäller om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse redan är tillämplig på uppgifterna hos den mottagande myndigheten (6 § första stycket). Om det finns en sekretessbestämmelse som är primärt tillämplig hos den mottagande myndigheten är det således den bestämmelsen som ska tillämpas i stället för den överförda sekretessen, och det oavsett om den primära sekretessen är starkare eller svagare än den sekundära sekretessen (prop. 1979/80:2 Del A s. 319 f). Den överförda sekretessen gäller inte heller för uppgift som tas i in beslut hos den mottagande myndigheten (13 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen).

När det gäller den avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset som alltid måste göras när en ny bestämmelse om

Prop. 2007/08:160

76 sekretess övervägs görs följande bedömning. En avvägning mellan

intresset av sekretess för de uppgifter som är aktuella att behandla i den mottagande myndighetens verksamhet och intresset av insyn i samma verksamhet har redan kommit till uttryck i de sekretessbestämmelser som är primärt tillämpliga hos den mottagande myndigheten. Regleringen i 13 kap. 6 § medför att den primära sekretessregleringen, oavsett om denna ger ett starkare eller svagare skydd än den överförda sekretessen, har företräde beträffande sådana uppgifter som en myndighet har direktåtkomst till och som myndigheten för in i den verksamhet som omfattas av de primära sekretessbestämmelsernas tillämpningsområde.

Det kan i detta sammanhang nämnas att även uttryckliga undantag från den primära sekretessbestämmelsens tillämpningsområde har företräde framför den överförda sekretessen. Den överförda sekretessen blir således bara tillämplig på sådana uppgifter som den mottagande myndigheten visserligen har tekniskt tillgång till, men som den mottagande myndigheten inte för in i den verksamhet som omfattas av den primära sekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Sådana uppgifter skulle annars bli offentliga hos den mottagande myndigheten trots att uppgifterna inte används i den mottagande myndighetens verksamhet och trots att de är sekretessbelagda hos den utlämnande myndigheten. Mot bakgrund av att direktåtkomst regelmässigt medför att den mottagande myndigheten får teknisk tillgång till fler uppgifter än myndigheten har rätt att ha direktåtkomst till bedöms den föreslagna lösningen utgöra en lämplig avvägning mellan intresset av sekretess för de uppgifter som den mottagande myndigheten har teknisk tillgång till och intresset av insyn i den mottagande myndighetens verksamhet.

Regeringen anser att regleringen i 13 kap. 6 § medför att den grundprincip som gäller för sekretesslagen, dvs. att den avvägning som ska göras mellan sekretessintresset och intresset av insyn i en myndighets verksamhet ska göras myndighet för myndighet (jfr avsnitt 4.3.2), kommer att upprätthållas även om den föreslagna bestämmelsen om överföring av sekretess införs.