3.2 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av de förslagna
3.2.1 Nya rutiner och processer till följd av inrapporteringsskyldigheten
3.2 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av de förslagna ändringarna
3.2.1 Nya rutiner och processer till följd av inrapporteringsskyldigheten
De konsekvenser lagstiftningen och PTS föreskrifter medför hänför sig i första hand till följande moment:
• Behov av övervakning av nät- och tjänster för att kunna rapportera in störningar.
• Typ av störningar som ska rapporteras (vilka störningar som kan anses vara betydande).
• Administration i samband med inrapportering - särskilt med avseende på antal rapporter och de uppgifter som ska rapporteras.
När det gäller övervakning av nät och tjänster torde de flesta tjänstetillhandahållare redan ha någon form av nätövervakning som innebär att de relativt omgående får indikationer på grund av störningar. Detta kan ske såväl genom teknisk övervakning som genom att kunder kontaktar tjänstetillhandahållarens kundtjänst eller driftsövervakning. PTS har inom ramen för den tillsyn myndigheten utövat mot bakgrund av vissa krav på driftsäkerhet i LEK konstaterat att operatörer med en mer omfattande verksamhet bör ha en dygnetruntbemannad driftsledning för att på så sätt relativt omgående kunna åtgärda störningar m.m. Den aktuella föreskriften ställer inget krav på att inrapportering ska kunna ske dygnet runt. Av föreskriften framgår att inrapportering ska ske senast vardagen efter den dag då störningen eller avbrottet har avhjälpts. Innehållet i en första rapport avser huvudsakligen
Sida
12(25) samma uppgifter som tjänstetillhandahållaren normalt tar fram inom ramen för
sitt eget arbete med information om den aktuella störningen. Delar av denna information tillhandahålls dessutom i de flesta fall via tjänstetillhandahållarens egen webbplats och meddelas berörda abonnenter i enlighet med avtalade servicenivåer. Av propositionen framgår också att begreppet ”utan onödigt dröjsmål” ska tolkas som att den berörda operatören ska lämna underrättelsen så snart de uppgifter som ska lämnas finns tillgängliga. Samtidigt betonas att det inte är rimligt att operatören för att fullgöra sin underrättelseskyldighet tvingas prioritera ned arbetet med att avhjälpa inträffade störningar och avbrott eller med att lämna information till allmänheten eller berörda abonnenter8
Sammantaget innebär detta, enligt PTS bedömning, att sammanställningen av informationen och inrapporteringen till PTS innebär ett visst merarbete för tjänstetillhandahållaren men att detta trots allt är relativt marginellt eftersom denna information delvis i de flesta fall redan sammanställts och
vidarerapporterats till allmänheten och berörda abonnenter. Nedanstående tabell anger de störningar som ska rapporteras enligt föreskriften.
.
8§ Tillhandahållare ska rapportera nedanstående störningar eller avbrott till Post- och telestyrelsen.
Tid som störningen eller avbrottet
beräknas pågå Störningens eller avbrottets uppskattade omfattning
≥ 1 timme ≥ 150 000 abonnenter eller
≥ 15 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 50 % kapacitetsbortfall
≥ 2 timmar ≥ 30 000 abonnenter eller
≥ 5 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 30 % kapacitetsbortfall
≥ 6 timmar ≥ 5 000 abonnenter eller
≥ 2 500 km² sammanhängande berört område eller
≥ 20 % kapacitetsbortfall
≥ 24 timmar ≥ 2000 abonnenter eller
≥ 1 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 10 % kapacitetsbortfall
8 Se Prop. 2010/11:115, Bättre regler för elektroniska kommunikationer, sid 170.
Sida
13(25)
Avgörande för vilka störningar som ska rapporteras enligt föreskrifterna är en kombination av störningens konsekvens och varaktighet. Detta innebär att även mer kortvariga störningar ska rapporteras om konsekvenserna är mycket
omfattande. Störningar som varar en längre tid ska också rapporteras - även om konsekvenserna inte är lika omfattande.
Ovanstående tabell gäller den som tillhandahåller elektroniska
kommunikationstjänster. Den som endast innehar ett kommunikationsnät utan att förmedla elektroniska kommunikationstjänster i samma nät, (t.ex. genom att tillhandahålla s.k. svartfiber), omfattas inte av ovanstående tabell. Denna aktör får självständigt bedöma om ett visst avbrott är av en omfattning som kan anses vara betydande. Den som endast innehar ett kommunikationsnät och saknar närmare kännedom om trafikbelastning och antalet slutabonnenter kan ha svårigheter att närmare bedöma hur omfattande effekterna av ett visst avbrott är. Om delar av infrastrukturen med stora trafikflöden där kunderna tecknat driftsavtal med krav på hög tillgänglighet drabbats av avbrott så kan detta t.ex.
vara att betrakta som ett betydande avbrott.
I de fall där kunden i sin tur är en operatör som har slutkunder så kommer denne dessutom att rapportera in den aktuella störningen om den är av betydande omfattning i dennes verksamhet.
När det gäller konsekvenser till följd av skyldigheten att rapportera störningar kan konstateras att ovanstående tabell kommer att vara styrande för antalet störningar som kommer att inrapporteras. Ju fler störningar som ska rapporteras in desto större konsekvenser för de som berörs av inrapporteringsskyldigheten. Såsom angetts ovan berör den införda
skyldigheten i princip samtliga aktörer som är anmälningspliktiga enligt LEK.
PTS har i sitt arbete träffat flera aktörer för att diskutera frågeställningar och efterhöra hur aktörerna i dag hanterar driftstörningar av det slag som avses i föreskriften. Det är PTS uppfattning att det stora flertalet aktörer har en väl utvecklad förmåga att upptäcka och informera om driftstörningar. Merparten av tjänstetillhandahållarna har utvecklade system för att informera såväl kunder som allmänhet i samband med störningar.
I de fall där PTS krav på återrapportering avser fler störningar än vad som normalt föranleder information till allmänhet och abonnenter torde det innebära ett visst merarbete. Initialt kommer det också att krävas att rutiner m.m. anpassas för att återrapportering ska kunna ske även till PTS.
Sida
14(25) 9 § Andra störningar eller avbrott avseende kommunikationstjänster än de som nämns i
8 § behöver inte rapporteras till Post- och telestyrelsen.
Detta undantag innebär att samtliga störningar som varar kortare tid än en timme, liksom samtliga störningar som berör färre än 2000 abonnenter och innebär ett kapacitetsbortfall som är mindre än 10 % och som berör en yta som är mindre än 1000 km2 undantas från skyldigheten att rapportera in störningar och avbrott.
Genom undantaget och ovan nämnda tabell blir det tydligt för tillhandahållare av kommunikationstjänster vilka störningar som ska rapporteras.
3 § Vid rapportering av störningar eller avbrott till Post- och telestyrelsen ska tillhandahållaren lämna en inledande rapport och en kompletterande rapport.
När det gäller den administration som blir nödvändig i samband med inrapportering kan till en början konstateras att PTS i föreskriften angett att en inrapportering ska ske i två olika faser med en inledande rapport och en kompletterande rapport.
PTS bedömning är att det lämpligaste sättet att uppfylla
inrapporteringsskyldigheten är i form av två rapporter. Av förarbetena9
PTS delar regeringens bedömning och anser det ändamålsenligt med en tvådelad inrapportering.
framgår att en underrättelse ska lämnas utan onödigt dröjsmål när störningar eller avbrott av betydande omfattning inträffar - vilket innebär att den berörda operatören som regel ska lämna underrättelsen så snart de uppgifter som ska lämnas finns tillgängliga. Samtidigt är det inte rimligt att operatören för att fullgöra sin underrättelseskyldighet ska tvingas prioritera ned arbetet med att avhjälpa inträffade störningar och avbrott eller med att lämna information om händelsen till allmänheten eller berörda abonnenter. Tillsynsmyndigheten bör därför underrättas så snart detta kan ske utan att störa sådant prioriterat arbete.
Eftersom ett visst internt utredningsarbete ofta kan fordras för att operatören ska kunna sammanställa samtliga uppgifter som ska lämnas till
tillsynsmyndigheten är regeringens bedömning att det torde vara lämpligt att tillsynsmyndigheten dels underrättas i direkt anslutning till inträffade störningar och avbrott om det som då är känt, dels erhåller fullständig information om händelsen vid ett senare tillfälle, när samtliga uppgifter har sammanställts.
9 Se, prop. 2010/11:115, sid 170.
Sida
15(25) 5 § Den inledande rapporten ska innehålla följande uppgifter.
1. När störningen eller avbrottet inträffade och hur länge störningen eller avbrottet varade,
2. vilka kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster som berörts av störningen eller avbrottet,
3. störningens eller avbrottets omfattning,
4. hur störningen eller avbrottet påverkade berörda abonnenter,
5. huruvida störningen eller avbrottet medfört begränsningar i abonnenters möjlighet att, med den tjänst som berörs av störningen eller avbrottet, nå samhällets alarmeringstjänst via nödnummer 112 och
6. tillhandahållarens kontaktuppgifter och referensnummer för ärendet.
Den inledande rapporten ska innehålla en beskrivning av avbrottet eller störningen och dess omfattning i tid, rum och vad gäller berörda nät och tjänster. Vidare ska anges hur abonnenterna påverkats och huruvida det funnits begränsningar i möjligheten att nå 112 samt tillhandahållarens kontaktuppgifter och referensnummer för ärendet.
PTS bedömning är att de uppgifter som ska lämnas i den inledande rapporten huvudsakligen är samma uppgifter som tjänstetillhandahållarna normalt lämnar till sina abonnenter och till allmänheten samt till samhällets alarmeringstjänst vid störningar.
6 § Tillhandahållaren ska lämna en kompletterande rapport till Post- och telestyrelsen inom två veckor från den dag då störningen eller avbrottet har avhjälpts.
7 § Den kompletterande rapporten ska innehålla följande uppgifter.
1. orsakerna till störningen eller avbrottet,
2. vilken information som lämnats till allmänheten och berörda abonnenter samt när och hur denna information lämnades,
3. de åtgärder som vidtagits för att minimera effekterna av störningen eller avbrottet i avvaktan på att de slutligt skulle avhjälpas,
4. de åtgärder som vidtagits för att avhjälpa de fel och brister som orsakat störningen eller avbrottet med angivande av när åtgärderna vidtogs,
5. de åtgärder som har vidtagits eller som planeras vidtas för att undvika att liknande störningar eller avbrott inträffar igen med angivande av när dessa åtgärder har vidtagits eller kommer att vidtas och
6. referensnummer för ärendet.
Sida
16(25) Den kompletterande rapporten torde vara den mest omfattande av de två
rapporter som ska lämnas in enligt föreskriften. En kompletterande rapport ska lämnas in senast två veckor efter störningen avhjälpts. Med två veckor avses två kalenderveckor, d.v.s. en kompletterande rapport ska lämnas in inom fjorton dagar från det att störningen avhjälpts. Som en jämförelse kan nämnas att i de tillsynsärenden som hittills förekommit med anledning av driftsavbrott har PTS i normalfallet begärt svar inom tre veckor. De frågor som ska besvaras i den aktuella rapporten är normalt av enklare art än vad som efterfrågas i samband med tillsyn och en rimlig bedömning är att utredning och sammanställning av information bör kunna slutföras inom två veckor. Syftet med den
kompletterande rapporten är dels att PTS ska kunna ta ställning till om det finns grund för myndigheten att initiera ett tillsynsärende med anledning av inträffade störningar, dels att möjliggöra insamling av de uppgifter som årligen ska sammanställas och lämnas in till kommissionen och ENISA10
Den kompletterande rapporten innebär också att tjänstetillhandahållaren lämnar en enhetlig och slutligt avstämd och kvalitetssäkrad återrapportering av aktuella stöningar.
.
Som framgått ovan, se kap. 3, finns det regler och allmänna råd som torde innebär att berörda tillhandahållare redan i dagsläget sammanställer information och återrapporterar denna i samband med driftstörningar.
Samtliga tillhandahållare omfattas av PTS allmänna råd som utfärdats mot bakgrund av bestämmelsen i 5 kap. 6 b § och som förtydligar LEK:s krav på driftsäkerhet. Av dessa framgår att tjänstetillhandahållare bör ha möjlighet att identifiera avbrott och störningars orsaker och att man ska ha en planering för och införa åtgärder för att förhindra ett upprepande av samma typ av avbrott och störningar, vilket huvudsakligen innefattar den information som ska anges under punkten 5 i det aktuella förslaget till föreskrifter.
Beträffande punkterna 2-4 kan noteras att den information som ska anges här huvudsakligen förutsätter att den berörda tjänstetillhandahållaren ska se till att de åtgärder som vidtagits för att minimera effekter (punkt 3), avhjälpa fel (punkt 4) samt informera allmänheten och berörda abonnenter (punkt 2) i samband med störningar och avbrott dokumenteras på ett lämpligt sätt. Detta innebär dock endast ett krav på att dokumentation sker av vilka åtgärder som
10 PTS deltar i ett arbete som drivs av ENISA och som syftar till att ta fram vilka uppgifter som ska ingå i den årliga rapporteringen från medlemsstaterna. Det nuvarande förslaget på de uppgifter som ska rapporteras till PTS stämmer väl överens med föreliggande utkast på vägledning om årlig rapportering till ENISA.
Sida
17(25) vidtagits eller inte vidtagits. Det innebär inte i sig några krav på vilka åtgärder
som ska vidtas.
Sammanfattningsvis kan konstateras att störningar som omfattas av
inrapporteringsskyldigheten i normalfallet innebär att två olika rapporter ska sammanställas och vidarebefordras till PTS. Dessa rapporter bedöms
huvudsakligen innehålla sådana uppgifter som normalt tas fram inom ramen för tjänstetillhandahållarnas ordinarie arbete i samband med störningar.
Den exakta arbetsinsatsen för varje störning kan vara svår att uppskatta men i normalfallet handlar det om att sammanställa informationen i enlighet med PTS föreskift och att underrätta PTS på lämpligt sätt. Dessa åtgärder kan
genomsnittligt beräknas uppgå till omkring nio timmar för en normal störning innefattande två rapporteringstillfällen med en manuell hantering. När det gäller antalet störningar som ska rapporteras in beror dessa på
tjänstetillhandahållarens verksamhet och storlek. PTS har i samband med framtagandet av de aktuella föreskrifterna träffat olika operatörer och diskuterat hur många störningar de själva bedömer som betydande under ett normalår. De uppgifter PTS fått varierar mellan 100 - 150 störningar per år från en större operatör och en viss verksamhet ner till 3-4 störningar per år för en mindre operatör. Antalet rapporter varierar således inom ganska vida ramar. I bilaga 1 har PTS uppskattat ett genomsnittligt värde på antalet störningar som bedöms föranleda en inrapportering fördelat på tre olika typer av operatörer (små, medelstora och stora operatörer).
Det tillkommande arbete som de aktuella föreskrifterna medför, utöver de två rapporter som ska sammanställas, är att inledningsvis upprätta rutiner och processer för att underrätta PTS på lämpligt sätt. Vidare behöver berörd personal informeras och utbildas. Utbildningsinsatser och revidering av rutiner bör härefter ske regelbundet när ny personal anställs och rutiner ändras. I bilaga 1 till denna utredning återfinnes en generell bedömning av de administrativa kostnader som kan uppstå för aktörerna.
PTS kommer också att utreda förutsättningarna för att på ett säkert sätt lämna in rapporter med stöd av ett webbformulär som innehåller fördefinierade fält för de uppgifter som ska lämnas in. Därmed kommer inrapporteringen att underlättas.
Sida
18(25) Post- och telestyrelsens allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna
om rapportering av störningar eller avbrott av betydande omfattning Den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga
elektroniska kommunikationstjänster bör lämna rapporter enligt föreskrifterna till Post- och telestyrelsen elektroniskt.
För att underlätta inrapporteringen av störningar bör finnas möjlighet att göra detta elektroniskt. En elektronisk inlämning av uppgifter underlättar
tjänstetillhandahållarens överföring av uppgifter från de egna tekniska systemen till myndigheten och för PTS att överföra uppgifter från inkomna underrättelser till myndighetens ärendehanteringssystem.
PTS har för avsikt att ta fram en webbaserad tjänst för inrapportering av störningar. Som alternativ till denna tjänst finns även möjlighet att lämna in rapporter via en särskild e-postadress. Överföringen av information ska skyddas genom kryptering och underrättelse om inkomna rapporter kan överföras direkt till de handläggare som har ansvar att hantera denna typ av ärenden på PTS.
Det allmänna rådet om elektronisk inlämning av rapporter bedöms således i normalfallet inte leda till några direkta kostnader för tjänstetillhandahållarna utan möjliggör snarare en effektivisering av processen för att underrätta PTS om inträffade störningar.
PTS har valt att föreslå allmänna råd och inte föreskrifter i denna del för att möjliggöra rapportering i ett annat format i det enskilda fallet.
3.3 Påverkan på konkurrensförhållandena för företagen De företag som berörs av regleringen verkar på en konkurrensutsatt marknad.
Konsumenternas möjligheter att välja mellan olika tjänstetillhandahållare varierar, dels mellan olika typer av kommunikationstjänster och dels mellan olika platser i landet.
De förändringar som föreslås kan antas påverka de företag som verkar på marknaden i varierande utsträckning beroende på hur utvecklade rutiner man har i dag för driftsövervakning och information till allmänhet och abonnenter avseende störningar. Reglerna om inrapportering till PTS är nya men de allra flesta tjänstetillhandahållare informerar redan i dagsläget i vart fall sina egna abonnenter i samband med störningar. Dessutom finns krav på inrapportering till samhällets räddningstjänst i samband med förmedling av nödsamtal och dokumentation, analys och intern återrapportering enligt PTS allmänna råd avseende driftsäkerhet. Det finns dock anledning att tro att mindre aktörer har
Sida
19(25) mindre utvecklade rutiner och processer och att de därför också har ett mer
betydande arbete att genomföra för att kunna efterleva bestämmelsen. Å andra sidan har dessa aktörer också mindre kundstockar och ofta en mer begränsad geografisk täckning vilket torde innebär att potentialen för driftsavbrott är mindre och att inträffade incidenter drabbar färre användare över en mindre yta.
Sammanfattningsvis gör PTS bedömningen att den totala kostnaden som ett företag har för att kunna bedriva en verksamhet som berörs av regleringen endast i mindre utsträckning påverkas av de föreslagna bestämmelserna. I bilaga 1 återfinnes en bedömning av de administrativa kostnader som uppstår för aktörerna. Förslaget till föreskrifter innebär tvärtom att utrymmet för undantag specificeras vilket innebär att det tydligare framgår när tjänstetillhandahållarna kan underlåta inrapportering till PTS. Således innebär föreskrifterna ett underlättande för tjänstetillhandahållarna och torde därmed också medföra att effekten för enskilda aktörer blir mindre än om föreskrifterna inte tas fram.
PTS gör sammantaget bedömningen att konkurrensförhållandena på
marknaden inte i någon högre utsträckning torde påverkas av den föreslagna regleringen.
Sida
20(25)