KONSEKVENSUTREDNING
Sida Datum Vår referens
2011-11-21 Dnr: 10-9939 1(24 ) Nätsäkerhetsavdelningen
Peder Cristvall 08-678 55 29
peder.cristvall@pts.se
Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen
Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00
Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05
102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
Konsekvensutredning avseende förslag till Post- och telestyrelsens föreskrifter och allmänna råd om rapportering av
störningar eller avbrott av betydande omfattning
Post- och telestyrelsen (PTS) avser att med stöd av 30 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation utfärda föreskrifter om inrapportering av driftstörningar, nedan kallade ”föreskrifterna”.
PTS redovisar härmed sin utredning enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Förslag till föreskrifter bifogas, se bilaga 1.
Sida
2(25)
Innehåll
1 Bakgrund och syfte ... 4
1.1 Inledning ... 4
1.2 Beskrivning av problemet och vad som ska uppnås ... 4
1.3 Effekter om någon reglering inte kommer till stånd ... 5
2 Aktörer som berörs av regleringen ... 7
2.1 Berörd bransch och kategori av företag ... 7
2.2 Antalet företag som berörs och storleken på företagen ... 7
3 Konsekvensanalys ... 9
3.1 Övergripande bedömning av förslagets konsekvenser ... 9
3.1.1 Inledning ... 9
3.1.2 Regler om driftsäkerhet i LEK ... 9
3.1.3 Regler om underrättelser i samband med störningar vid förmedling av nödsamtal ... 10
3.1.4 Sammanfattande slutsatser ... 11
3.2 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av de förslagna ändringarna... 11
3.2.1 Nya rutiner och processer till följd av inrapporteringsskyldigheten 11 3.3 Påverkan på konkurrensförhållandena för företagen ... 18
4 Övrigt ... 20
4.1 Regleringens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU ... 20
4.2 Behovet av särskilda hänsyn till små företag ... 20
Sida
3(25) 4.3 Tidpunkten för ikraftträdande och behovet av speciella
informationsinsatser ... 20
5 Avslutning ... 22
5.1 Underrättelse för anmälan till Europeiska kommissionen ... 22
5.2 Kontaktpersoner ... 22
Beräkning av administrativa kostnader avseende föreskrifter om underrättelse av störningar eller avbrott av betydande omfattning (driftstörningar) ... 23
Sida
4(25)
1 Bakgrund och syfte
1.1 Inledning
I den här konsekvensutredningen beskrivs förslaget till PTS föreskrifter och allmänna råd om rapportering av störningar eller avbrott av betydande omfattning.
Skyldigheten att rapportera störningar och avbrott (fortsättningsvis benämnt störningar) finns i bestämmelsen i 5 kap. 6 c § i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) som i sin tur inför Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska
kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv). Skyldigheten gäller sedan den 1 juli 2011.
PTS har i samband med framtagandet av förslaget till föreskrifter bjudit in aktörer till enskilda möten där regleringen och PTS kommande föreskrifter diskuterats. Dessa möten har omfattat såväl större som mindre aktörer. PTS har dessutom genomfört ett gemensamt möte där särskilda frågeställningar med anledning av föreskrifterna redovisats och aktörerna getts tillfälle att
kommentera dessa frågeställningar samt ge sin syn på vilka effekter föreskrifterna kan tänkas få för dem.
1.2 Beskrivning av problemet och vad som ska uppnås Som framgår ovan har i LEK införts en skyldighet för tjänstetillhandahållare att rapportera in viss information i samband med betydande störningar vid
tillhandahållandet av nät- och tjänster.
I preambeln1
1 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, ingresspunkt (44).
till direktivet som inför skyldigheten att rapportera in störningar framhålls vikten av ett tillförlitligt och säkert utbyte av information över elektroniska kommunikationsnät och att detta blir alltmer centralt för hela ekonomin och samhället i allmänhet. Systemets komplexitet, tekniska fel eller mänskliga misstag, olyckor eller attacker kan få konsekvenser för funktion och tillgänglighet för den fysiska infrastruktur som levererar viktiga tjänster till EU:s medborgare, som t.ex. e-förvaltningstjänster. De nationella
regleringsmyndigheterna bör därför säkerställa att integritet och säkerhet bevaras i de offentliga kommunikationsnäten. Både Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet (Enisa)och de nationella regleringsmyndigheterna bör ha de nödvändiga resurserna för att kunna utföra sina uppgifter, inklusive befogenheter att inhämta tillräcklig information för att bedöma säkerhetsnivån
Sida
5(25) för nät eller tjänster, liksom omfattande och pålitliga uppgifter om faktiska
säkerhetsincidenter som betydligt påverkat funktionen för nät eller tjänster.
För att möjliggöra för regleringsmyndigheterna att få information om incidenter införs genom direktivet en skyldighet för tjänstetillhandahållare att meddela regleringsmyndigheterna om överträdelser av säkerheten eller integriteten som i betydande omfattning påverkat driften av nät eller tjänster. Direktivet anger även att information ska förmedlas till allmänheten under vissa
omständigheter2
Direktivet genomförs i Sverige genom en ny bestämmelse i 5 kap. 6 c § LEK av vilken följer att den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst utan onödigt dröjsmål ska rapportera störningar eller avbrott av betydande omfattning till PTS.
.
Av direktivet3
Bestämmelserna i LEK innehåller inte några mer detaljerade beskrivningar om när rapportering ska ske, vad rapporterna ska innehålla och under vilka
omständigheter rapportering inte behöver ske. Det finns därför ett behov att meddela föreskrifter som tydliggör detta för dem som omfattas av
inrapporteringsskyldigheten. PTS har bemyndigats att meddela föreskrifter om på vilket sätt skyldigheten ska fullgöras och om undantag från skyldigheten.
Genom tydliga föreskrifter kan också antalet rapporter begränsas till att omfatta de verkligt betydelsefulla störningarna. På så vis kan onödigt arbete hos såväl operatörerna som hos PTS undvikas.
framgår vidare att de nationella regleringsmyndigheterna en gång om året ska lämna en sammanfattande rapport till kommissionen och Enisa om de anmälningar som kommit in och de tekniska åtgärder som vidtagits för att säkerställa kontinuerlig leverans av tillhandahållna tjänster. De nationella regleringsmyndigheterna ska dessutom vid behov informera nationella regleringsmyndigheter i övriga medlemsstater och Enisa i samband med händelser enligt ovan.
1.3 Effekter om någon reglering inte kommer till stånd Om inga föreskrifter tas fram riskerar tillämpningen att variera mellan olika tjänstetillhandahållare. Det finns då en risk att till exempel tiden som förflyter mellan en störning och underrättelsen till PTS varierar och att den information som lämnas också varierar. I en sådan situation skulle PTS i efterhand genom tillsyn och beslut i enskilda ärenden få försöka tillse en enhetlig tillämpning.
2 Se ramdirektivet Artikel 13a.
3 Se ramdirektivet Artikel 13a p3 sista st.
Sida
6(25) Eftersom det förfarandet skulle ske över tid finns det en betydande risk att
flertalet tjänstetillhandahållare då anpassat sina rutiner m.m. efter den situation och de störningsnivåer de bedömde förelåg när lagen trädde i kraft. Det skulle kunna innebära att större förändringar i rutiner m.m. skulle behöva utföras när väl bestämmelsens tillämpning tydliggörs genom tillsyn. Detta skulle kunna leda till större kostnader än om reglerna kring inrapportering tydliggörs genom föreskrifter.
Genom regleringen i föreskrifterna kan PTS också direkt säkerställa att PTS får tillgång till de uppgifter som behövs för den årliga sammanställningen av störningsrapporter som ska skickas till Enisa och Europeiska kommissionen.
PTS kan också så långt möjligt säkerställa att myndigheten får ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om information ska lämnas till andra nationella regleringsmyndigheter i samband med pågående störningar. Att etablera dessa nivåer i efterhand genom tillsynsinsatser kan vara ett omständligt och
långdraget arbete och riskerar att medföra att inte alla störningar som borde rapporteras till Enisa och andra nationella regleringsmyndigheter
uppmärksammas.
Mot denna bakgrund anser PTS att det är nödvändigt att meddela föreskrifter. I efterföljande avsnitt framkommer även varför mindre detaljerade föreskrifter inte heller skulle uppfylla syftet med föreskrifterna.
Sida
7(25)
2 Aktörer som berörs av regleringen
2.1 Berörd bransch och kategori av företag
1 § Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om på vilket sätt skyldigheten att rapportera störningar eller avbrott av betydande omfattning enligt 5 kap. 6 c § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska fullgöras och om undantag från skyldigheten.
De aktuella föreskrifterna gäller för den som enligt LEK tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk
kommunikationstjänst.
Marknaden för elektronisk kommunikation tillgodoser i stort sett samtliga hushåll och enskilda individer i Sverige med olika typer av
kommunikationstjänster. Av PTS rapport, Svensk telemarknad 20104
I rapporten har sammanlagt 437 aktörer besvarat PTS enkät. Med en utgångspunkt från totala slutkundsintäkter för alla elektroniska
kommunikationstjänster framgår att 5 aktörer innehar över 3 %, 23 aktörer innehar 0,1 % och resterande andel innehar mindre än 0,1 % av den totala marknaden. Som utgångspunkt för bedömningen om administrativa kostnader som uppstår som en följd av dessa föreskrifter används dessa grupper som stora (större än 3 %), medelstora (mindre än 3 % men större än 0,1% ) och små aktörer (mindre än 0,1 %).
, framgår att de totala slutkundsintäkterna 2010 uppgick till 53 miljarder kronor och att intäkten per månad från ett genomsnittshushåll var 580 kronor.
2.2 Antalet företag som berörs och storleken på företagen
Allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster får endast tillhandahållas, enligt 2 kap. 1 § LEK, efter anmälan till PTS.
Av PTS förteckning över anmälda enligt 2 kap. 1 § LEK framgår att 521 olika organisationer var anmälda i april 2011.
4 PTS-ER-2011:15, Svensk Telemarknad 2010, daterad den 2011-05-19.
Sida
8(25) Marknaden för elektronisk kommunikation består av tjänstetillhandahållare som bedriver en stor mängd olikartade verksamheter. Det finns en stor variation när det gäller utbudet av olika typer av tjänster. En del tjänsteleverantörer
tillhandahåller telefoni i form av traditionell fast telefoni, IP-telefoni eller mobiltelefoni, eller Internettjänster via fiber eller via radiobaserade accessnät.
Andra tillhandahåller infrastruktur i form av kanalisation och hanterar
överhuvudtaget inte överföring av signaler. Ytterligare andra har som affärsidé att tillhandahålla drift och överföring av signaler men äger inte infrastrukturen och tillhandahåller inte heller kommunikationstjänster till slutkunderna (s.k.
kommunikationsoperatörer).
Detta innebär att förutsättningarna för att detektera och rapportera
driftstörningar varierar stort beroende på vilken typ av verksamhet den berörda tjänstetillhandahållaren bedriver. Ytterligare en faktor av betydelse när det gäller möjligheterna att rapportera in störningar är storleken på den berörda
tjänstetillhandahållarens verksamhet. Det finns företag som har miljontals kunder och tusentals anställda med en verksamhet inte bara i Sverige utan även i andra länder. Samtidigt kan det finnas stadsnät med endast ett fåtal anställda som har något hundratal abonnenter och som endast verkar på lokal nivå.
Förutsättningarna att övervaka och rapportera störningar kan därför variera inom vida ramar.
När det gäller marknadsandelar kan man dock konstatera att när det gäller fasta samtalstjänster så har de fyra största tjänstetillhandahållarna ungefär 90 procent av det totala antalet abonnenter. När det gäller mobiltelefoni har de fyra största tjänstetillhandahållarna 97,5 procent av det totala antalet abonnenter. När det gäller bredbandsabonnemang har de fem största tjänstetillhandahållarna omkring 90 procent av abonnenterna. Huvuddelen av abonnenterna återfinns således hos ett relativt litet antal tjänstetillhandahållare.
Sida
9(25)
3 Konsekvensanalys
3.1 Övergripande bedömning av förslagets konsekvenser
3.1.1 Inledning
De föreslagna föreskrifterna förtydligar på vilket sätt inrapportering av störningar ska ske och vad sådana rapporter ska innehålla. Ett betydande arbetsmoment för de som berörs av inrapporteringsskyldigheten är att sammanställa den efterfrågade informationen. I detta sammanhang bör dock noteras att den stora merparten av de åtgärder som behöver vidtas för att kunna rapportera in störningar uppstår till följd av lagen och inte på grund av PTS föreskrifter.
Redan i dagsläget finns det författningar och allmänna råd som ställer krav på viss informationsinsamling. I den mån samma information kan användas även i samband med inrapportering av störningar innebär detta ett mindre merarbete att samla in informationen än vad som annars skulle vara fallet. Nedan följer en redogörelse för två av de viktigaste regelverken som innebär krav på insamling och sammanställning av information i samband med störningar.
3.1.2 Regler om driftsäkerhet i LEK
Den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster ska se till att verksamheten uppfyller vissa krav på driftsäkerhet. Dessa krav har förtydligats från den 1 juli 2011 genom vissa ändringar i LEK. Lagen anger i sin nya lydelse5
PTS har utfärdat allmänna råd
att den som omfattas av skyldigheterna i lagen ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att verksamheten uppfyller rimliga krav på driftsäkerhet. De åtgärder som vidtas ska vara ägnade att skapa en säkerhetsnivå som, med beaktande av tillgänglig teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärderna, är anpassad till risken för störningar och avbrott.
6
5 Se LEK 5 kap. 6b§.
som innebär att berörda tjänstetillhandahållare inom ramen för sitt arbete med driftsäkerhet bör genomföra regelbundna riskanalyser och därefter hantera de särskilda risker som bedöms kunna medföra en betydande påverkan på verksamheten om de inträffar. Planering
6 Se Post- och telestyrelsens allmänna råd om god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid (PTSFS 2007:2). De allmänna råden refererar till den tidigare bestämmelsen i 5 kap. 6 a § LEK som sedan 1 juli 2011 benämns 5 kap. 6 b §. Bestämmelsen har även moderniserats och språkbruket ändrats för att undvika misstolkningar.
Sida
10(25) bör ske för att kunna hantera avbrott och störningar genom upprättandet av
rutiner och handlingsplaner. Ett viktigt moment för att förhindra att framtida avbrott och störningar ska inträffa är att tjänstetillhandahållarna regelbundet följer upp inträffade avbrott och störningar i verksamheten och beaktar deras orsaker vid planering och utbyggnad av infrastruktur. Enligt PTS allmänna råd bör därför tjänstetillhandahållaren införa rutiner som innefattar bland annat:
• tillvägagångssätt för identifiering av avbrottets eller störningens orsak,
• planering och införande av åtgärder för att förhindra att samma avbrott eller störning upprepas, samt
• former för vidarerapportering inom verksamheten.
Redan i dagsläget finns således krav på viss insamling av information, analys av informationen och vidarerapportering inom den egna verksamheten i samband med driftstörningar.
3.1.3 Regler om underrättelser i samband med störningar vid förmedling av nödsamtal
Andra viktiga bestämmelser att beakta i samband med störningar återfinns i 5 kap. 7 § första stycket 1-2 LEK. Bestämmelserna innebär en skyldighet att medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt och att lokaliseringsuppgifter lämnas till den som tar emot nödsamtal. PTS har meddelat föreskrifter7
Kraven berör endast de tjänstetillhandahållare som tillhandahåller
telefonitjänster. Av PTS föreskrifter framgår att, om nödsamtal på grund av störningar, avbrott eller liknande inte kan förmedlas, ska tjänstetillhandahållaren omedelbart underrätta samhällets alarmeringstjänst. En sådan underrättelse ska innehålla:
om på vilket sätt dessa krav ska uppfyllas.
• Uppgift om orsaken till att nödsamtal inte kan förmedlas.
• Avbrottets omfattning.
• Berörda kommuner och antal berörda abonnenter.
• Beräknad tid för avbrottet i den mån sådana uppgifter är tillgängliga.
Detta krav på återrapportering berör som nämnts ovan de som tillhandahåller telefonitjänster och innebär att dessa ska ställa samman viss information och återrapportera denna till samhällets alarmeringstjänst.
7 Se Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst, PTSFS 2008:2.
Sida
11(25)
3.1.4 Sammanfattande slutsatser
Som framgått ovan finns det redan i dagsläget bestämmelser som innebär att berörda tjänstetillhandahållare samlar in, sammanställer och vidarebefordrar information inom sina egna organisationer och till utomstående i samband med driftstörningar och avbrott.
Sammanfattningsvis gör dock PTS bedömningen att merparten av de företag som omfattas av regelverket, till följd av den införda regleringen i LEK och i föreliggande förlag till föreskrifter, kommer att behöva utveckla och anpassa sin organisation och vissa av sina tekniska stödsystem för att kunna hantera den tillkommande inrapporteringen av störningar. Mot bakgrund av redan gällande skyldigheter bedöms dock dessa anpassningar vara av mindre omfattning.
3.2 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av de förslagna ändringarna
3.2.1 Nya rutiner och processer till följd av inrapporteringsskyldigheten
De konsekvenser lagstiftningen och PTS föreskrifter medför hänför sig i första hand till följande moment:
• Behov av övervakning av nät- och tjänster för att kunna rapportera in störningar.
• Typ av störningar som ska rapporteras (vilka störningar som kan anses vara betydande).
• Administration i samband med inrapportering - särskilt med avseende på antal rapporter och de uppgifter som ska rapporteras.
När det gäller övervakning av nät och tjänster torde de flesta tjänstetillhandahållare redan ha någon form av nätövervakning som innebär att de relativt omgående får indikationer på grund av störningar. Detta kan ske såväl genom teknisk övervakning som genom att kunder kontaktar tjänstetillhandahållarens kundtjänst eller driftsövervakning. PTS har inom ramen för den tillsyn myndigheten utövat mot bakgrund av vissa krav på driftsäkerhet i LEK konstaterat att operatörer med en mer omfattande verksamhet bör ha en dygnetruntbemannad driftsledning för att på så sätt relativt omgående kunna åtgärda störningar m.m. Den aktuella föreskriften ställer inget krav på att inrapportering ska kunna ske dygnet runt. Av föreskriften framgår att inrapportering ska ske senast vardagen efter den dag då störningen eller avbrottet har avhjälpts. Innehållet i en första rapport avser huvudsakligen
Sida
12(25) samma uppgifter som tjänstetillhandahållaren normalt tar fram inom ramen för
sitt eget arbete med information om den aktuella störningen. Delar av denna information tillhandahålls dessutom i de flesta fall via tjänstetillhandahållarens egen webbplats och meddelas berörda abonnenter i enlighet med avtalade servicenivåer. Av propositionen framgår också att begreppet ”utan onödigt dröjsmål” ska tolkas som att den berörda operatören ska lämna underrättelsen så snart de uppgifter som ska lämnas finns tillgängliga. Samtidigt betonas att det inte är rimligt att operatören för att fullgöra sin underrättelseskyldighet tvingas prioritera ned arbetet med att avhjälpa inträffade störningar och avbrott eller med att lämna information till allmänheten eller berörda abonnenter8
Sammantaget innebär detta, enligt PTS bedömning, att sammanställningen av informationen och inrapporteringen till PTS innebär ett visst merarbete för tjänstetillhandahållaren men att detta trots allt är relativt marginellt eftersom denna information delvis i de flesta fall redan sammanställts och
vidarerapporterats till allmänheten och berörda abonnenter. Nedanstående tabell anger de störningar som ska rapporteras enligt föreskriften.
.
8§ Tillhandahållare ska rapportera nedanstående störningar eller avbrott till Post- och telestyrelsen.
Tid som störningen eller avbrottet
beräknas pågå Störningens eller avbrottets uppskattade omfattning
≥ 1 timme ≥ 150 000 abonnenter eller
≥ 15 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 50 % kapacitetsbortfall
≥ 2 timmar ≥ 30 000 abonnenter eller
≥ 5 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 30 % kapacitetsbortfall
≥ 6 timmar ≥ 5 000 abonnenter eller
≥ 2 500 km² sammanhängande berört område eller
≥ 20 % kapacitetsbortfall
≥ 24 timmar ≥ 2000 abonnenter eller
≥ 1 000 km² sammanhängande berört område eller
≥ 10 % kapacitetsbortfall
8 Se Prop. 2010/11:115, Bättre regler för elektroniska kommunikationer, sid 170.
Sida
13(25)
Avgörande för vilka störningar som ska rapporteras enligt föreskrifterna är en kombination av störningens konsekvens och varaktighet. Detta innebär att även mer kortvariga störningar ska rapporteras om konsekvenserna är mycket
omfattande. Störningar som varar en längre tid ska också rapporteras - även om konsekvenserna inte är lika omfattande.
Ovanstående tabell gäller den som tillhandahåller elektroniska
kommunikationstjänster. Den som endast innehar ett kommunikationsnät utan att förmedla elektroniska kommunikationstjänster i samma nät, (t.ex. genom att tillhandahålla s.k. svartfiber), omfattas inte av ovanstående tabell. Denna aktör får självständigt bedöma om ett visst avbrott är av en omfattning som kan anses vara betydande. Den som endast innehar ett kommunikationsnät och saknar närmare kännedom om trafikbelastning och antalet slutabonnenter kan ha svårigheter att närmare bedöma hur omfattande effekterna av ett visst avbrott är. Om delar av infrastrukturen med stora trafikflöden där kunderna tecknat driftsavtal med krav på hög tillgänglighet drabbats av avbrott så kan detta t.ex.
vara att betrakta som ett betydande avbrott.
I de fall där kunden i sin tur är en operatör som har slutkunder så kommer denne dessutom att rapportera in den aktuella störningen om den är av betydande omfattning i dennes verksamhet.
När det gäller konsekvenser till följd av skyldigheten att rapportera störningar kan konstateras att ovanstående tabell kommer att vara styrande för antalet störningar som kommer att inrapporteras. Ju fler störningar som ska rapporteras in desto större konsekvenser för de som berörs av inrapporteringsskyldigheten. Såsom angetts ovan berör den införda
skyldigheten i princip samtliga aktörer som är anmälningspliktiga enligt LEK.
PTS har i sitt arbete träffat flera aktörer för att diskutera frågeställningar och efterhöra hur aktörerna i dag hanterar driftstörningar av det slag som avses i föreskriften. Det är PTS uppfattning att det stora flertalet aktörer har en väl utvecklad förmåga att upptäcka och informera om driftstörningar. Merparten av tjänstetillhandahållarna har utvecklade system för att informera såväl kunder som allmänhet i samband med störningar.
I de fall där PTS krav på återrapportering avser fler störningar än vad som normalt föranleder information till allmänhet och abonnenter torde det innebära ett visst merarbete. Initialt kommer det också att krävas att rutiner m.m. anpassas för att återrapportering ska kunna ske även till PTS.
Sida
14(25) 9 § Andra störningar eller avbrott avseende kommunikationstjänster än de som nämns i
8 § behöver inte rapporteras till Post- och telestyrelsen.
Detta undantag innebär att samtliga störningar som varar kortare tid än en timme, liksom samtliga störningar som berör färre än 2000 abonnenter och innebär ett kapacitetsbortfall som är mindre än 10 % och som berör en yta som är mindre än 1000 km2 undantas från skyldigheten att rapportera in störningar och avbrott.
Genom undantaget och ovan nämnda tabell blir det tydligt för tillhandahållare av kommunikationstjänster vilka störningar som ska rapporteras.
3 § Vid rapportering av störningar eller avbrott till Post- och telestyrelsen ska tillhandahållaren lämna en inledande rapport och en kompletterande rapport.
När det gäller den administration som blir nödvändig i samband med inrapportering kan till en början konstateras att PTS i föreskriften angett att en inrapportering ska ske i två olika faser med en inledande rapport och en kompletterande rapport.
PTS bedömning är att det lämpligaste sättet att uppfylla
inrapporteringsskyldigheten är i form av två rapporter. Av förarbetena9
PTS delar regeringens bedömning och anser det ändamålsenligt med en tvådelad inrapportering.
framgår att en underrättelse ska lämnas utan onödigt dröjsmål när störningar eller avbrott av betydande omfattning inträffar - vilket innebär att den berörda operatören som regel ska lämna underrättelsen så snart de uppgifter som ska lämnas finns tillgängliga. Samtidigt är det inte rimligt att operatören för att fullgöra sin underrättelseskyldighet ska tvingas prioritera ned arbetet med att avhjälpa inträffade störningar och avbrott eller med att lämna information om händelsen till allmänheten eller berörda abonnenter. Tillsynsmyndigheten bör därför underrättas så snart detta kan ske utan att störa sådant prioriterat arbete.
Eftersom ett visst internt utredningsarbete ofta kan fordras för att operatören ska kunna sammanställa samtliga uppgifter som ska lämnas till
tillsynsmyndigheten är regeringens bedömning att det torde vara lämpligt att tillsynsmyndigheten dels underrättas i direkt anslutning till inträffade störningar och avbrott om det som då är känt, dels erhåller fullständig information om händelsen vid ett senare tillfälle, när samtliga uppgifter har sammanställts.
9 Se, prop. 2010/11:115, sid 170.
Sida
15(25) 5 § Den inledande rapporten ska innehålla följande uppgifter.
1. När störningen eller avbrottet inträffade och hur länge störningen eller avbrottet varade,
2. vilka kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster som berörts av störningen eller avbrottet,
3. störningens eller avbrottets omfattning,
4. hur störningen eller avbrottet påverkade berörda abonnenter,
5. huruvida störningen eller avbrottet medfört begränsningar i abonnenters möjlighet att, med den tjänst som berörs av störningen eller avbrottet, nå samhällets alarmeringstjänst via nödnummer 112 och
6. tillhandahållarens kontaktuppgifter och referensnummer för ärendet.
Den inledande rapporten ska innehålla en beskrivning av avbrottet eller störningen och dess omfattning i tid, rum och vad gäller berörda nät och tjänster. Vidare ska anges hur abonnenterna påverkats och huruvida det funnits begränsningar i möjligheten att nå 112 samt tillhandahållarens kontaktuppgifter och referensnummer för ärendet.
PTS bedömning är att de uppgifter som ska lämnas i den inledande rapporten huvudsakligen är samma uppgifter som tjänstetillhandahållarna normalt lämnar till sina abonnenter och till allmänheten samt till samhällets alarmeringstjänst vid störningar.
6 § Tillhandahållaren ska lämna en kompletterande rapport till Post- och telestyrelsen inom två veckor från den dag då störningen eller avbrottet har avhjälpts.
7 § Den kompletterande rapporten ska innehålla följande uppgifter.
1. orsakerna till störningen eller avbrottet,
2. vilken information som lämnats till allmänheten och berörda abonnenter samt när och hur denna information lämnades,
3. de åtgärder som vidtagits för att minimera effekterna av störningen eller avbrottet i avvaktan på att de slutligt skulle avhjälpas,
4. de åtgärder som vidtagits för att avhjälpa de fel och brister som orsakat störningen eller avbrottet med angivande av när åtgärderna vidtogs,
5. de åtgärder som har vidtagits eller som planeras vidtas för att undvika att liknande störningar eller avbrott inträffar igen med angivande av när dessa åtgärder har vidtagits eller kommer att vidtas och
6. referensnummer för ärendet.
Sida
16(25) Den kompletterande rapporten torde vara den mest omfattande av de två
rapporter som ska lämnas in enligt föreskriften. En kompletterande rapport ska lämnas in senast två veckor efter störningen avhjälpts. Med två veckor avses två kalenderveckor, d.v.s. en kompletterande rapport ska lämnas in inom fjorton dagar från det att störningen avhjälpts. Som en jämförelse kan nämnas att i de tillsynsärenden som hittills förekommit med anledning av driftsavbrott har PTS i normalfallet begärt svar inom tre veckor. De frågor som ska besvaras i den aktuella rapporten är normalt av enklare art än vad som efterfrågas i samband med tillsyn och en rimlig bedömning är att utredning och sammanställning av information bör kunna slutföras inom två veckor. Syftet med den
kompletterande rapporten är dels att PTS ska kunna ta ställning till om det finns grund för myndigheten att initiera ett tillsynsärende med anledning av inträffade störningar, dels att möjliggöra insamling av de uppgifter som årligen ska sammanställas och lämnas in till kommissionen och ENISA10
Den kompletterande rapporten innebär också att tjänstetillhandahållaren lämnar en enhetlig och slutligt avstämd och kvalitetssäkrad återrapportering av aktuella stöningar.
.
Som framgått ovan, se kap. 3, finns det regler och allmänna råd som torde innebär att berörda tillhandahållare redan i dagsläget sammanställer information och återrapporterar denna i samband med driftstörningar.
Samtliga tillhandahållare omfattas av PTS allmänna råd som utfärdats mot bakgrund av bestämmelsen i 5 kap. 6 b § och som förtydligar LEK:s krav på driftsäkerhet. Av dessa framgår att tjänstetillhandahållare bör ha möjlighet att identifiera avbrott och störningars orsaker och att man ska ha en planering för och införa åtgärder för att förhindra ett upprepande av samma typ av avbrott och störningar, vilket huvudsakligen innefattar den information som ska anges under punkten 5 i det aktuella förslaget till föreskrifter.
Beträffande punkterna 2-4 kan noteras att den information som ska anges här huvudsakligen förutsätter att den berörda tjänstetillhandahållaren ska se till att de åtgärder som vidtagits för att minimera effekter (punkt 3), avhjälpa fel (punkt 4) samt informera allmänheten och berörda abonnenter (punkt 2) i samband med störningar och avbrott dokumenteras på ett lämpligt sätt. Detta innebär dock endast ett krav på att dokumentation sker av vilka åtgärder som
10 PTS deltar i ett arbete som drivs av ENISA och som syftar till att ta fram vilka uppgifter som ska ingå i den årliga rapporteringen från medlemsstaterna. Det nuvarande förslaget på de uppgifter som ska rapporteras till PTS stämmer väl överens med föreliggande utkast på vägledning om årlig rapportering till ENISA.
Sida
17(25) vidtagits eller inte vidtagits. Det innebär inte i sig några krav på vilka åtgärder
som ska vidtas.
Sammanfattningsvis kan konstateras att störningar som omfattas av
inrapporteringsskyldigheten i normalfallet innebär att två olika rapporter ska sammanställas och vidarebefordras till PTS. Dessa rapporter bedöms
huvudsakligen innehålla sådana uppgifter som normalt tas fram inom ramen för tjänstetillhandahållarnas ordinarie arbete i samband med störningar.
Den exakta arbetsinsatsen för varje störning kan vara svår att uppskatta men i normalfallet handlar det om att sammanställa informationen i enlighet med PTS föreskift och att underrätta PTS på lämpligt sätt. Dessa åtgärder kan
genomsnittligt beräknas uppgå till omkring nio timmar för en normal störning innefattande två rapporteringstillfällen med en manuell hantering. När det gäller antalet störningar som ska rapporteras in beror dessa på
tjänstetillhandahållarens verksamhet och storlek. PTS har i samband med framtagandet av de aktuella föreskrifterna träffat olika operatörer och diskuterat hur många störningar de själva bedömer som betydande under ett normalår. De uppgifter PTS fått varierar mellan 100 - 150 störningar per år från en större operatör och en viss verksamhet ner till 3-4 störningar per år för en mindre operatör. Antalet rapporter varierar således inom ganska vida ramar. I bilaga 1 har PTS uppskattat ett genomsnittligt värde på antalet störningar som bedöms föranleda en inrapportering fördelat på tre olika typer av operatörer (små, medelstora och stora operatörer).
Det tillkommande arbete som de aktuella föreskrifterna medför, utöver de två rapporter som ska sammanställas, är att inledningsvis upprätta rutiner och processer för att underrätta PTS på lämpligt sätt. Vidare behöver berörd personal informeras och utbildas. Utbildningsinsatser och revidering av rutiner bör härefter ske regelbundet när ny personal anställs och rutiner ändras. I bilaga 1 till denna utredning återfinnes en generell bedömning av de administrativa kostnader som kan uppstå för aktörerna.
PTS kommer också att utreda förutsättningarna för att på ett säkert sätt lämna in rapporter med stöd av ett webbformulär som innehåller fördefinierade fält för de uppgifter som ska lämnas in. Därmed kommer inrapporteringen att underlättas.
Sida
18(25) Post- och telestyrelsens allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna
om rapportering av störningar eller avbrott av betydande omfattning Den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga
elektroniska kommunikationstjänster bör lämna rapporter enligt föreskrifterna till Post- och telestyrelsen elektroniskt.
För att underlätta inrapporteringen av störningar bör finnas möjlighet att göra detta elektroniskt. En elektronisk inlämning av uppgifter underlättar
tjänstetillhandahållarens överföring av uppgifter från de egna tekniska systemen till myndigheten och för PTS att överföra uppgifter från inkomna underrättelser till myndighetens ärendehanteringssystem.
PTS har för avsikt att ta fram en webbaserad tjänst för inrapportering av störningar. Som alternativ till denna tjänst finns även möjlighet att lämna in rapporter via en särskild e-postadress. Överföringen av information ska skyddas genom kryptering och underrättelse om inkomna rapporter kan överföras direkt till de handläggare som har ansvar att hantera denna typ av ärenden på PTS.
Det allmänna rådet om elektronisk inlämning av rapporter bedöms således i normalfallet inte leda till några direkta kostnader för tjänstetillhandahållarna utan möjliggör snarare en effektivisering av processen för att underrätta PTS om inträffade störningar.
PTS har valt att föreslå allmänna råd och inte föreskrifter i denna del för att möjliggöra rapportering i ett annat format i det enskilda fallet.
3.3 Påverkan på konkurrensförhållandena för företagen De företag som berörs av regleringen verkar på en konkurrensutsatt marknad.
Konsumenternas möjligheter att välja mellan olika tjänstetillhandahållare varierar, dels mellan olika typer av kommunikationstjänster och dels mellan olika platser i landet.
De förändringar som föreslås kan antas påverka de företag som verkar på marknaden i varierande utsträckning beroende på hur utvecklade rutiner man har i dag för driftsövervakning och information till allmänhet och abonnenter avseende störningar. Reglerna om inrapportering till PTS är nya men de allra flesta tjänstetillhandahållare informerar redan i dagsläget i vart fall sina egna abonnenter i samband med störningar. Dessutom finns krav på inrapportering till samhällets räddningstjänst i samband med förmedling av nödsamtal och dokumentation, analys och intern återrapportering enligt PTS allmänna råd avseende driftsäkerhet. Det finns dock anledning att tro att mindre aktörer har
Sida
19(25) mindre utvecklade rutiner och processer och att de därför också har ett mer
betydande arbete att genomföra för att kunna efterleva bestämmelsen. Å andra sidan har dessa aktörer också mindre kundstockar och ofta en mer begränsad geografisk täckning vilket torde innebär att potentialen för driftsavbrott är mindre och att inträffade incidenter drabbar färre användare över en mindre yta.
Sammanfattningsvis gör PTS bedömningen att den totala kostnaden som ett företag har för att kunna bedriva en verksamhet som berörs av regleringen endast i mindre utsträckning påverkas av de föreslagna bestämmelserna. I bilaga 1 återfinnes en bedömning av de administrativa kostnader som uppstår för aktörerna. Förslaget till föreskrifter innebär tvärtom att utrymmet för undantag specificeras vilket innebär att det tydligare framgår när tjänstetillhandahållarna kan underlåta inrapportering till PTS. Således innebär föreskrifterna ett underlättande för tjänstetillhandahållarna och torde därmed också medföra att effekten för enskilda aktörer blir mindre än om föreskrifterna inte tas fram.
PTS gör sammantaget bedömningen att konkurrensförhållandena på
marknaden inte i någon högre utsträckning torde påverkas av den föreslagna regleringen.
Sida
20(25)
4 Övrigt
4.1 Regleringens överensstämmelse med de
skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU
PTS gör bedömningen att förslaget till nya föreskrifter och allmänna råd överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU.
En inrapportering till PTS får också anses vara en grundläggande förutsättning för att Sverige i sin tur ska kunna uppfylla skyldigheten att rapportera in omfattande störningar till övriga medlemsstaters nationella
regleringsmyndigheter och Enisa samt för att kunna göra en årlig sammanfattande rapport till kommissionen och Enisa.
4.2 Behovet av särskilda hänsyn till små företag PTS har beaktat frågan om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Bland de som berörs av föreskrifterna uppskattar PTS att det finns allt från företag med en årsomsättning på mindre än en miljon kronor till företag med en årlig omsättning på trettio miljarder kronor.
PTS gör sammanfattningsvis bedömningen att kostnaderna för att uppfylla bestämmelserna i föreskrifterna är rimliga i förhållande till behovet och nyttan av att störningar rapporteras in till PTS samt att några ytterligare särskilda hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning. PTS hänvisar även till vad som sägs om mindre företag i avsnitt 3.3.
4.3 Tidpunkten för ikraftträdande och behovet av speciella informationsinsatser
De förändrade reglerna i LEK trädde i kraft den 1 juli 2011. Med hänsyn till att de föreskrifter som nu föreslås har sin grund i förändringen i LEK är det angeläget att den föreslagna regleringen kan träda i kraft så snart som möjligt.
PTS kommer att inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet kontrollera efterlevnaden av föreskrifterna. I tillsynsarbetet kan viss hänsyn tas till
tjänstetillhandahållarnas behov av tid för att genomföra de tekniska anpassningar som krävs till följd av de föreslagna ändringarna.
PTS gör vidare bedömningen att det inte finns något behov av att ta fram information om den förändrade regleringen i direkt samband med reglernas ikraftträdande. Utgångspunkten för denna bedömning är bl.a. att samtliga berörda företag kommer att erhålla information om förändringen i samband
Sida
21(25) med att föreskriftsförslaget nu remitteras. PTS har dessutom informerat om de
kommande föreskrifterna i samband med de möten som hållits med
marknadens aktörer inom ramen för utformandet av föreskrifterna. Det kan dock finnas behov av att uppdatera eller komplettera den information om reglerna som finns på PTS webbplats liksom sådan information som lämnas till nyanmälda aktörer på marknaden.
Sida
22(25)
5 Avslutning
5.1 Underrättelse för anmälan till Europeiska kommissionen
6 § förordningen (1994:2029) om tekniska regler föreskriver att en myndighet som avser fatta beslut om en teknisk regel i god tid ska underrätta
Kommerskollegium om det förslag som den har utarbetat. Bestämmelserna i förordningen ansluter till Sveriges internationella förpliktelser enligt bl.a.
Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG, om ett
informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
Enligt PTS bedömning är ifrågavarande föreskrifter och allmänna råd inte att se som sådana tekniska regler som ska underrättas enligt nämnda förordning.
Någon underrättelse till Kommerskollegium behöver således inte göras.
5.2 Kontaktpersoner
Peder Cristvall, 08-678 55 29 (sakfrågor)
Katarina Holmqvist, 08-678 57 66 (rättsliga frågor)
Sida
23(25)
Bilaga 1
Beräkning av administrativa kostnader avseende föreskrifter om underrättelse av störningar eller avbrott av betydande omfattning (driftstörningar)
Små Medel Stora
Antal incidenter/år 1,00 9,00 45,00
som innebär rapport1 1,00 9,00 45,00
som innebär rapport 2 1,00 9,00 45,00
Sammanställning rapport 1 (t) 1,50 2,00 2,00
Sammanställning rapport 2 (t) 6,00 9,00 12,00
Timkostnad 350 350 350
Antal företag 409 23 5
Kostnad rapport 1 214 725 144 900 157 500
Kostnad rapport 2 858 900 652 050 945 000
Summa (administrativ kostnad) 1 073 625 796 950 1 102 500
Små företag: under 0,1 % av den totala marknaden (eller under 50 Mkr)
--> (437 är det totala antalet aktörer som besvarat svensk telemarknad 2010. Det innebär att (437 – 23 (mellanstora) – 5 (stora)) = 409 små aktörer)
Medelstora företag : mer än 0,1 % av totala marknadsandelar (eller 50 – 1 000 Mkr) (23 st)
Stora företag: över 3 % av totala marknadsandelar (eller över 1 000 Mkr) (5 st)
(baserat på totala slutkundsintäkter alla elektroniska kommunikationer) Länk till tabell från Svensk telemarknad
Antal incidenter/år: Bedömningen bygger på de uppgifter aktörerna lämnat vid arbetsmöten. Uppgifter från några av de större aktörerna anger att de bedömer att incidenter av en sådan omfattning att rapportering ska ske med en
genomsnittsberäkning uppgår till omkring 45 fall per år. Mot bakgrund av att mindre aktörer har betydligt färre antal abonnenter kan det antas antalet
driftstörningar och avbrott också är färre. De uppgifter PTS fått i samband med arbetsmöten visar också detta.
Sida
24(25) Sammanställning av rapport 1: Tidsuppskattningen avse den genomsnittliga tid
som sammanställningen av uppgifter i samband med driftstörningar och avbrott tar. Tidsuppskattningen är en grov förenkling där det får antas ingå både större och mindre incidenter. Notera att detta arbete är en del av aktörernas normala säkerhetsarbete och anses behöva utföras av operatören oavsett skyldigheten om inrapportering. Skyldigheten innebär dock en viss insamling och sammanställning av data som sedan används som underlag för underrättelse till PTS. Den arbetstid som tas upp här är således den arbetstid som bedöms gå utöver det normala arbetet i samband med driftstörningar och avbrott. Tidsåtgången bedöms vara något högre hos större operatörer då avbrotten typiskt sett kan vara större och beröra fler användare samt kräva mer omfattande analys på grund av mer komplicerad infrastruktur. Å andra sidan kan det även antas att dessa aktörer är mer effektiva/vana vid arbetet.
Sammanställning av rapport 2 (den kompletterande rapporten): Denna rapport torde vara den mest omfattande. Den ska bland annat innehålla uppgifter om orsakerna till störningen eller avbrottet, vilken information som lämnats till allmänheten och berörda abonnenter samt när och hur denna lämnades, vilka tillfälliga åtgärder som vidtagits för att minimera effekterna i avvaktan på ett slutligt avhjälpande, vilka åtgärder i övrigt som vidtagits för avhjälpande samt de åtgärder som planeras för att undvika att liknande avbrott eller störningar inträffar igen med angivande av tidpunkt.
Rapport 2 är den mest omfattande av de rapporterna. Flertalet av de uppgifter som ska ingå i rapporten torde redan vara sammanställda som en följd av andra bestämmelser i LEK - bland annat avseende krav på driftsäkerhet. PTS
bedömning är att denna rapport trots detta kommer att kräva en del arbete i form av analyser, återkoppling i den egna organisationen och kvalitetssäkring av uppgifterna innan de lämnas in till PTS. I en större organisation kan antas att detta arbete blir mer omfattande än i en mindre organisation med kortare beslutsvägar och ett mer nära samarbete mellan driftspersonal och den personal som ställer samman rapporten.
Timkostnad: Nivån på timkostnaden är baserad på tillväxtverkets Tillväxtverkets beräknade genomsnittliga kostnad för personal enligt
”standardkostnadsmodellen”. När det gäller kostnader för personalen, ska den genomsnittliga lönen för respektive personalkategori användas. I samtliga mätningar används SCB: s statistiska årsbok från år 2004 (där siffrorna avser år
Sida
25(25) 2002 och bygger på statistik från Medlingsinstitutet). Alla antas arbeta 165
h/månad. I beräkningen av timkostnaden för företagets egen personal ska semestertillägg inkluderas (12 % av en månadslön på årsbasis) samt 32,7 % arbetsgivaravgift. Därefter läggs en 25-procentig overheadkostnad på.
Timkostnaderna bygger på uppgifter från 2004 för att bedömda kostnader ska vara jämförbara över tid. Då måste lönekostnaden ligga konstant, annars skulle nominella löneökningar göra att kostnaderna ökar över tiden. Enligt
Tillväxtverket ska dessa timkostnader användas vid beräkning av administrativa kostnader. Kostnaden PTS valt för tabellen är en blandning av kostnad för
”ingenjörer och tekniker” (287 kr/h) och ”Drift- och verksamhetschef” (376 kr/h).
Länk till standardkostnad
Länk till manual för administrativ kostnadsberäkning
