Som framkommit, har anställda inom den offentliga sektorn en vidsträckt åsikts- och yttrandefrihet som skyddas i såväl grundlagarna som i EU-rätten. Dessa regelverk har en överhöghet i förhållande till annan lagstiftning men det är därmed inte sagt att
yttrandefriheten för offentliganställda är gränslös. I detta kapitel presenteras några biförpliktelser som arbetstagare bör beakta under anställningen.
6.1 Lojalitetsplikt
När en arbetstagare ingår anställning binds denne omedelbart av en lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, som kan beskrivas som en plikt att iaktta motpartens intressen.76 Denna förpliktelse är främst en skyldighet för arbetstagaren men gäller i viss mån även
arbetsgivaren. Lojalitetsplikten är en s.k. dold klausul vilket innebär att den inte behöver formaliserats i avtal utan gäller inom alla anställningsförhållanden. Om en anställd kritiserar sin arbetsgivare på sociala medier är det dock viktigt att skilja på om den anställde arbetar inom privat- eller offentlig sektor.77 Huvudregeln är att arbetsgivare på den offentliga sektorn inte kan ingripa mot sina anställda om dessa utnyttjar sina grundlagsfästa fri- och rättigheter, tex uttrycker sig negativt på sociala medier. Detta eftersom lojalitetsplikten för
offentliganställda främst gäller skyldigheten att utföra arbetsuppgifterna på ett korrekt sätt samt rätta sig efter arbetsgivarens beslut om hur verksamheten ska bedrivas.78 Dock har praxis utkristalliserat att det, även för anställda inom offentliga sektorn, finns en lojalitetsplikt som begränsar möjligheten att kritisera arbetsgivaren och dess verksamhet gentemot tredjeman.
Detta innebär att anställda inte får förmedla kritik till t.ex. allmänheten som kan komma skada förtroendet för arbetsgivarens inriktning, produktion eller dess kunder och brukare.79 I JO:s ärende 3407–2018 ansåg myndigheten att medarbetarens uttalanden kolliderat med
lojalitetskravet. Men vad fallet tydligt illustrerar är att lojalitetsplikten sällan går att åberopa inom den offentliga anställningen.
6.1.1 JO 3407–2018
2018 anmälde A.A. sin arbetsplats, Bildningsstyrelsen i Avesta kommun, som genom påtryckningar begränsat hennes yttrandefrihet. Tvisten hade sin grund i A.As. uttalande på
76Munukka, Jori, Kontraktuell lojalitetsplikt, Jure, Diss. Stockholm: Stockholms universitet, 2007, Stockholm, 2007, 12.
77 Edmar, Internetpublicering och sociala medier: en juridisk vägledning, 166.
78 JO:s beslut drn 245–2018.
79 JO:s beslut drn 3407–2018.
Facebook där hon uttryckt personliga åsikter om hur de styrande politikerna i kommunen fördelat skattemedlen och kritiserat deras ekonomiska prioriteringar. Några dagar senare blev hon inkallad till ett samtal med arbetsgivaren. Arbetsgivaren upplyste henne om att hennes publiceringar var olämpliga och hon uppmanades att upphöra med de personliga åsikterna på sociala medier. Arbetsgivaren överlämnade även ett dokument till kvinnan innehållande föreskrifter om ”hantering vid misskötselärenden”. Föreskrifterna framhöll bl.a. vilka krav på lojalitet som kan ställas på A.A., framförallt med hänsyn till hennes förtroendeställning i organisationen och att hennes arbetsuppgift är att bereda och utvärdera olika ekonomiska effekter åt myndighetens politiker.
JO anförde att en myndighet inte får ingripa mot en anställd när denne använt sig utav sin grundlagsskyddade rättighet att ge uttryck för sina åsikter. Det innebär att A.As. uttalanden inte kolliderat med lojalitetskravet som myndigheten ansåg, då en anställd har rätt att
offentligt ge sina synpunkter på verksamheten. JO anförde vidare att det är en annan sak att en anställd måste vara lojal mot sin arbetsgivare och rätta sig efter de beslut arbetsgivaren
meddelar. Således har Bildningsstyrelsens åtgärder stått i strid med repressalieförbudet, vilket innefattar varje form av begränsade åtgärder mot den enskilde. En offentligt anställd kan alltså helt fritt uttrycka sina åsikter, även om den anställdes arbetsplats är en myndighet, såvida det inte föreligger tystnadsplikt. Bildningsstyrelsen kritiserades för det inträffade.80 6.2 Sekretess och tystnadsplikt
I 2 kap. 20 § RF framkommer att yttrandefriheten kan begränsas endast genom lag och under vissa särskilda förutsättningar. Det innebär att ett avtal om tystnadsplikt mellan arbetstagare och arbetsgivare i den offentliga sektorn är utan verkan. Avtalet kan dock ha betydelse om en överträdelse av tystnadsplikten skett uppsåtligen eller oaktsamt.81 Lagstadgade bestämmelser om tystnadsplikt finns framförallt i Offentlighets- och sekretesslag (2009:400; OSL). Lagen gäller i princip bara för offentliganställda och begränsar den offentliganställdes rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst. I 15 kap. 2 § OSL stadgas den s.k.
försvarssekretessen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess bl.a. för uppgifter som kan antas skada landets försvar eller vålla fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.82 Detta innebär att
80 JO:s beslut drn 3407–2018.
81 Källström & Malmberg, Anställningsförhållandet: inledning till den individuella arbetsrätten, 258.
82 15 kap. 2 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).
den yttrandefrihet som följer av YGL, att fritt meddela och offentliggöra uppgifter, i hög grad är inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av försvarssekretessen.
Som nämnts, får yttrandefriheten endast begränsas om inskränkningen är godtagbar i ett demokratiskt samhälle och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet.
Det är med andra ord mycket svårt att begränsa någons rätt till yttrandefrihet, men i JO:s beslut 245–2018, som presenteras nedan, åskådliggörs när denna begränsning skulle kunna aktualiseras.
6.2.1 JO 245–2018
Under 2018 inkom en anmälan mot Försvarsmakten från en officier. Kaptenen ansågs sig blivit utsatt för otillåtna repressalier efter att ha publicerat vissa inlägg på sociala medier om myndighetens verksamhet. Uttalandena, som kaptenen skrivit på Twitter och på sin blogg, var kritiska till vissa förhållanden på Försvarsmakten samt till myndighetens beredskap. Till följd av publiceringarna blev kaptenen kallad till ett möte med två avdelningschefer. De ansåg att publiceringarna kunnat innebära en risk ur en säkerhetssynpunkt och uttryckte en minskad tillit till kaptenen. Vid detta tillfälle skulle kaptenen precis tillträda en ny befattning men på grund av inläggen ville cheferna inte längre ”släppa in” honom och i samband med detta drog de in hans behörighet till ett IT-system som behandlade hemlig information. Genom att dra in kaptenens behörighet omöjliggjordes hans fortsatta inskolning på hans nya befattning och istället tilldelades han arbetsuppgifter långt under hans kompetensnivå. Vidare menade cheferna att hans agerande skulle kunna resultera i ett bristande förtroende hos myndighetens samarbetspartners, vilket i sin tur skulle kunna bidra till negativa konsekvenser för
Försvarsmakten.
I detta fall bedömde JO att ingen kritik skulle riktas mot myndighetens agerande. Detta till följd av att Försvarsmaktens verksamhet är speciell i sammanhanget eftersom myndigheten hanterar uppgifter som rör rikets säkerhet. Kännedom om sådana uppgifter, som Kaptenen hade kunnat åskådliggöra på sociala medier, hade kunnat vara av intresse för främmande makter. Trots att kaptenens uttalanden inte röjde några hemliga uppgifter, kan en uppvisad brist på omdöme påverka bedömningen av hans lämplighet att hantera sådana uppgifter som kan komma skada landets försvar. Sammanfattningsvis menar JO att Försvarsmakten inte
vidtagit otillåtna repressalier enligt YGL och TF men att de bör se över verksamhetens riktlinjer gällande sociala medier.83
6.3 Myndighetsföreträdare
Ovan har ett par förpliktelser redovisats, som offentliganställda bör beakta vid sidan av sin anställning. Men även en myndighetsledning har vissa grundläggande uppgifter och skyldigheter. Ledningen ska bl.a. se till att myndigheten bedrivs på ett effektivt sätt, att organisationen följer gällande rätt och beaktar de förpliktelser som följer av Sveriges
medlemskap i EU.84 Hur omfattande dessa åtaganden är varierar, beroende på tjänsteställning, uppdrag och befogenheter i arbetet. Således har en chef en mer omfattande förpliktelse att vara plikttrogen och följa gällande rättsregler än gemeneman.85
Arbetsdomstolen har tidigare uttalat att särskilt höga krav måste kunna ställas på att den som är överordnad andra följer de regler som gäller på arbetsplatsen och utgör ett föredöme för andra.86 På liknande sätt har JO betonat att myndighetsföreträdare inte får agera på ett sätt som står i strid med den grundlagsskyddade rätten att yttra sig. I JO:s utlåtande nedan illustreras detta tydligt.
6.3.1 JO 4420–2013
I juli 2013 framkommer att en professor på Lunds universitet på sin fritid förolämpat en namngiven person på sitt Twitterkonto. I de publicerade inläggen beskriver professorn personen som ”vidrig”, ”avskyvärd” och att hen är en ”plåga”. Dekanen, för fakulteten som professorn verkar inom, blev efter de uppmärksammande Twitter-inläggen intervjuad av en dagstidning. I intervjun uttryckte dekanen oro för den skada som professorn kan förorsaka, donationer som kan utebli och forskningsanslag som kan återkallas. Dekanen uttryckte också att inläggen är ”mycket olyckliga” och att de inte är i linje med universitetets värdegrund.
Efter detta kallades professorn till ett möte med dekanen, då ledningen ansåg att professorn agerat i tjänsten. I en anmälan till JO, ifrågasattes universitets agerande med tanke på de uttalanden dekanen gjort i intervjun och de debattartiklar som intervjun föranlett. Anmälaren menar att universitetet begränsat professorns grundlagsskyddade rätt till yttrande- och meddelarfrihet.
83 JO:s beslut drn 245–2018.
84Petersson, Olof, Den offentliga makten, 4., [aktualiserade och omarbetade] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2014, 178.
85 Iseskog, Visselblåsarlagen, 12.
86 AD 50/2010.
JO anförde att de såg mindre allvarligt på professorns Twitter-inlägg. Hans uttalanden var inte riktade till arbetsgivaren medan dekanens uttalanden i dagspressen, som riktade sig till
professorn, kom en betydligt större krets till handa. På grund av uttalandena i pressen finns en risk att universitetsanställda tror att det råder en mer begränsad yttrandefrihet för dem än för allmänheten, vilket kan leda till att de inte vågar uttrycka sina åsikter. Därför understryker JO vikten av att de som företräder myndigheter uttalar sig på korrekt sätt, för att förhindra att oriktiga uppfattningar bildas om en mer begränsad yttrandefrihet.87
87 JO:s beslut drn 4420–2013.
7 Analys
7.1 Nationella bestämmelser
I syfte att utreda hur de olika regelverken, gällande offentliganställdas yttrandefrihet på sociala medier, förhåller sig till varandra har det varit väsentligt att inleda utredningen med en analys av yttrandefrihetens olika reglementen. Eftersom det inte ännu finns någon
sammanhållen grundlag, som innefattar alla olika typer av yttrandefrihet, utgår analysen från RF och YGL som i takt med den tekniska utvecklingen fått utökade tillämpningsområden.88
Vad som främst kan utkristalliseras genom de nationella bestämmelserna är att RF och YGL endast ska tillämpas av ”det allmänna” i förhållande till enskilda. Detta betyder att
offentliganställda erhåller ett särskilt skydd mot ingrepp i yttrandefriheten eftersom
grundlagsskyddet inte är tillämpligt mellan arbetsmarknadens parter på den privata sektorn.
Vidare är RF:s skydd inte knutet till en viss form för yttranden. Tal, bild och skrift anges som exempel i paragrafen men även andra, ej omnämnda framställningsformer, omfattas. Detta skiljer sig från YGL:s konstruktion som har kopplats till användandet av en viss typ av teknik t.ex. television, radio och datateknologi. Detta innebär att icke grundlagsskyddade medium erhåller ett allmänt skydd från RF.89 Men att det råder yttrandefrihet ska inte tolkas
bokstavligt. Yttrandefriheten går enligt 2 kap. 20 § RF att inskränka genom lag. Även här skiljer sig RF och YGL tydligt åt. En viktig komponent i YGL är att inga inskränkningar får göras än de som följer av grundlagen eftersom YGL syftar till att ge ett särskilt starkt skydd åt vissa medieformer. Begränsningar i YGL förutsätter alltså grundlagsändring.90
Vid en första anblick kan det förefalla oklart vilken av grundlagarna, RF respektive YGL, som faktiskt skyddar anställdas yttrandefrihet på sociala medier. En omständighet som kan bidra till förvirringen är att 1 kap. 1 § YGL spaltar upp en rad elektroniska medier som kan tänkas inbegripa ny teknik såsom mobiltelefoner och även sociala medier. Av den orsaken är det inte sällan en felbedömning görs till följd av YGL:s formulering då endast ”ett urval av medier” omfattas och sociala medier är inte inräknat i detta ”urval”.91 Vad som kan
konstateras efter rättsutredningen är att publiceringar på tex Facebook eller Twitter inte uppfyller de krav som ställs på en databas, t.ex. kravet på envägskommunikation, och således
88 Warnling Conradson & Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, 139.
89 Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 22.
90 SOU 2020:45. Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, 63.
91 Warnling Conradson & Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, 107.
är YGL inte tillämplig på dessa medieformer. Men vad som vidare framkommit är att yttranden som inte omfattas av YGL ändock tillskrivs ett grundlagsskydd genom 2 kap. 1 § RF och EKMR:s artikel 10 eftersom dessa bestämmelser inte ställer upp några formkrav.
Gäller frågan EU-rätt blir dessutom EU-stadgan tillämplig.92 Detta betyder att
offentliganställda indirekt erhåller ett grundlagsskydd vid yttranden genom sociala medier.
RF:s skydd är alltså avgörande i detta sammanhang, i annat fall hade framställningar som faller utanför YGL:s tillämpningsområde inte omfattats utav något grundlagsskydd.
I vissa lagstiftningssituationer har det dock diskuterats i vilken utsträckning YGL, trots sina formkrav, kan erbjuda ett grundlagsskydd åt yttranden som fallit utanför YGL:s
tillämpningsområde. Detta har kommit att kallas för grundlagarnas paraplyeffekt. Ett exempel på när paraplyeffekten skulle kunna aktualiseras är när ett och samma yttrande framställts på ett flertal webbsidor, där vissa omfattas av YGL och andra inte.93 I sådana situationer är det meningslöst för myndigheter att ingripa. Dessvärre har paraplyeffekten hittills, 2020, inte haft något större genombrott i rättstillämpningen men det är inte en otänkbarhet att rättsväsendet kan komma hänvisa mer frekvent till paraplyeffekten i framtiden.
7.2 Internationella bestämmelser
Yttrandefriheten skyddas även genom artikel 10 i EKMR där regleringen främst innebär att tankar och idéer ska kunna spridas och mottas fritt, utan inblandning från staten. Liksom de svenska grundlagarna är artikeln framförallt tillämplig i förhållande till ”det allmänna” men staten har enligt artikeln även en positiv förpliktelse att säkerställa att yttrandefriheten respekteras mellan arbetsmarknadens parter på det civilrättsliga området.94 Vidare är
yttrandefriheten i EKMR mycket generellt formulerad vilket gör att yttranden skyddas oavsett spridningsform, vare sig det är fråga om yttranden genom böcker, tv, datateknologi eller muntligt framställda. Vid en utvidgad tolkning av artikeln, en s.k. extensiv tolkning, kan det konstateras att även yttranden på sociala medier omfattas.
Yttrandefrihetsskyddet som återfinns i EU-stadgans artikel 11 täcker i stort sett samma
realiteter som EKMR:s artikel 10. Regleringarna ska i största möjliga mån ha samma räckvidd och innebörd och även artikel 11 har en medieobunden utformning. Dock har EU-stadgans
92 Ibid., 141.
93 SOU 2020:45. Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, 69.
94 Ds 2001:9. Privatanställdas yttrandefrihet, 22–23.
bestämmelse en snävare räckvidd än EKMR eftersom medlemsstaterna, inkl. offentliga myndigheter, är skyldiga att respektera stadgans bestämmelser endast när de tillämpar EU-rätt.95 Av den anledningen torde artikel 11 inte ha någon större betydelse i detta sammanhang såvida inte yttrandet faller inom unionsrättens tillämpningsområde.
7.3 Hur förhåller sig regelverken till varandra?
Gällande de nationella bestämmelserna framkommer av JO:s praxis att skillnaden mellan RF och YGL inte är så dramatisk, därav har JO inte gjort någon större åtskillnad mellan
regleringarna i de olika grundlagarna.96 Ett exempel som kan belysa detta är JO:s tolkning av repressalieförbudet. Som tidigare nämnts får den som brukat sin yttrandefrihet genom en framställningsform som omfattas av YGL inte utsättas för sanktioner från det allmännas sida, vilket följer av det s.k. repressalieförbudet. Då yttranden genom sociala medier inte omfattas av YGL har JO anfört att en motsvarande grundsyn på repressalieförbudet kan aktualiseras genom 2 kap. 1 § RF eftersom RF skyddar yttranden oavsett form.97 JO har alltså kommit att tolka skyddet i RF i ljuset av YGL:s bestämmelser. Dock borde repressalieförbudet, och det skydd som följer av RF överlag, förefalla svagare än YGL:s rättighetsskydd. Detta på grund av att begränsningar i RF kan åstadkommas genom lag, medan begränsningar i YGL endast kan ske med stöd av grundlag.
Sedan inkorporeringen av EKMR i svensk rätt blev medborgare berättigade det skydd som såväl grundlagarna som konventionen ger, vilket karaktäriserar ett kumulativt förhållande.
Det kumulativa förhållandet innebär att arbetstagare kan åberopa den bestämmelse som ger hen det starkaste skyddet i händelse av arbetstvist. För att utreda i vilken utsträckning artikel 10 i EKMR utgör skydd för en viss typ av yttrande, i detta fall på sociala medier, krävs dock granskning av Europadomstolens rättspraxis. Då uppsatsens omfattning är begränsad har praxis från EU-rättens område inte behandlats vilket gör det svårt att klargöra hur
konventionens skydd aktualiseras vid yttranden på sociala medier, jämfört med RF:s skydd.
Men vad som framkommit i rättsutredningen, genom endast tolkning av lagtexten, är att artikel 10 i EKMR inte förefaller mer långtgående än bestämmelserna i RF. Båda
bestämmelserna gäller i förhållande till det allmänna, är allmänt formulerade samt tillåter genomgripande begränsningar om begränsningen är nödvändig och anges i lag. I dessa
95 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.
96 Persson, Vilhelm, Offentlig anställning och privat yttrandefrihet, Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 417–418.
97 Se JO:s beslut drn 149–2009 och JO drn 172–2016.
avseenden är yttrandefriheten i RF och EKMR näst intill likalydande och torde följaktligen tillförsäkra ett snarlikt rättighetsskydd.98
Nyssnämnda visar på stora likheter mellan regleringarna men effekterna av att det allmänna bryter mot EKMR respektive grundlagarna ter sig annorlunda. Om en anställd anser att en myndighet gjort intrång i yttrandefriheten som skyddas i YGL eller RF, kan den anställda anmäla händelsen till JO. Om brister konstateras, gör JO ett kritiskt utlåtande. Dessa utlåtanden är inte rättsligt bindande vilket i praktiken innebär att myndigheter kan välja att bortse från dessa. Om en myndighet däremot brustit i efterlevnaden av konventionen kan den enskilda begära att klagomålet, efter att det passerat Sveriges högsta juridiska instanser, tas upp i Europadomstolen.99 Om Europadomstolen konstaterar kränkning, kan skadestånd utdömas till den förfördelade parten. I detta fall är myndigheten förpliktad att rätta sig efter domstolens utslag, till skillnad från JO:s utlåtanden.100 Konsekvenserna av att det allmänna ingripit mot en anställds yttrande skiljer sig alltså åt, beroende på om kärande åberopar grundlagarnas eller EKMR:s skydd, främst ur sanktionssynpunkt.
7.4 I vilken utsträckning får en myndighet ingripa, enligt praxis?
Det är inte sällan myndighetsföreträdare tror sig ha rätt att ifrågasätta en anställds privata värderingar. Vad som framkommit är att offentliganställda har en vidsträckt åsikts- och yttrandefrihet samt en extra trygghet i form av meddelarskyddet. Men friheten är inte absolut och arbetsgivare har i undantagsfall fått rätt att vidta arbetsrättsliga åtgärder. Frågan är således om det går att dra någon generell slutsats i vilken utsträckning en myndighet får ingripa mot en anställd som yttrat sig kritiskt på sociala meder.
I bedömningen av JO drn 4213–2016 och drn 3407–2018 låg fokus på huruvida
myndigheternas ingripande utgjort otillåtna repressalier, vilket innefattar varje form av
begränsade åtgärder mot den enskilde. I det förstnämnda fallet nekades två brandmän förlängd anställning efter att offentligt ha kritiserat sina arbetsförhållanden. Detta förfarande kunde enligt JO likställas med uppsägning. Det andra fallet rörde en anställd som yttrat privata värderingar på Facebook om politikernas ekonomiska prioriteringar. Publiceringarna
resulterade i ett ”klargörande samtal” där arbetsgivaren dessutom överlämnade ett dokument angående ”hantering av misskötseläreden”. I båda dessa fall har JO anfört att repressalierna
98 Warnling Conradson & Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, 160.
99 Bernitz, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 80.
100 Ibid., 82.
varit otillåtna och att åtgärderna syftat till att begränsa de anställdas meddelar- och yttrandefrihet.
Även i JO drn 172–2016 och drn 245–2018 aktualiserades repressalieförbudet men utfallet blev annorlunda. I det förstnämnda fallet utgjorde åtgärden ett möte, mellan ordförande och rektor, där den anställdes lämplighet diskuterades. JO kom att anse att mötet inte utgjort en otillåten repressalie men att ordförandes uttalande ”uppenbart olämpligt” var en förmaning
Även i JO drn 172–2016 och drn 245–2018 aktualiserades repressalieförbudet men utfallet blev annorlunda. I det förstnämnda fallet utgjorde åtgärden ett möte, mellan ordförande och rektor, där den anställdes lämplighet diskuterades. JO kom att anse att mötet inte utgjort en otillåten repressalie men att ordförandes uttalande ”uppenbart olämpligt” var en förmaning