Nästa år har det gått ett århundrade sedan parlamentarismen vann slutligt erkännande i Sverige. Inga egentliga tvister om dess principer förekom förrän grundlagsregler hade införts mer än ett halvsekel senare. Efter några smärre incidenter tidigare inträffade hösten 2014 vad som nog får betecknas som den största konstitutionella krisen efter 1914 års ”borggårdskris”. Den gången var det fråga om det förparlamentariska statsskickets dödsryckning, hundra år senare var det parlamentarismens principer och praktik som stod i fokus. Sedan riksdagen antagit oppositionens motförslag till regeringens budget och statsministern hotat med extra val, fördes partiförhandlingar som ledde till den s.k. decemberöverenskommelsen, DÖ. Den skulle gälla till 2022, det blev inget extra val, men redan hösten 2015 sade oppositionspartierna upp DÖ.
Flera tecken pekar på att parlamentarismen i Europa står inför en kris idag. Bakgrunden är uppkomsten av nya partier som lett till långvariga regeringskriser, svaga minoritets- eller koalitionsregeringar m.m., i den mån inte valsystemen utgjort skyddsmurar kring de gamla partierna. De bästa exemplen är Belgiens regeringskris i 541 dagar 2010–11 och den italienska Femstjärnerörelsen som startades av komikern Beppe Grillo och fick mer än 25 % i senaste val. Andra exempel är de regionala och/eller EU-kritiska par- tier som framträtt i bl.a. Spanien, Storbritannien och Tyskland. I Norden har problem vållats genom framgångarna för Dansk Folkeparti, Sannfinländarna, norska Fremskrittspartiet och Sverigedemokraterna (SD). Medan de tre först- nämnda tagits till nåder i det parlamentariska livet, behandlas SD fortsatt som ett ”pariaparti”. Det var också SD som var roten till händelserna 2014.
Den svenska krisen har behandlats i en bok av två professorer i statsve- tenskap, Ulf Bjereld och Jonas Hinnfors, och en journalist, Karin Eriksson, till vardags politisk reporter i Dagens Nyheter. Det är värdefullt att boken kommit till så snart efter det inträffande. Det behövs ett sakligt underlag för den diskussion som säkert kommer att fortsätta. Boken är överhuvudtaget förtjänstfull, fastän det nästan ligger i sakens natur att man inte kan instämma i alla resonemang. För egen del avstod jag från att ta en mera bestämd stånd- punkt medan händelserna var aktuella. Boken har sedermera varit ett mycket bra underlag för mina funderingar.
Ett inledande och ett avslutande kapitel har skrivits av de tre författarna gemensamt, med sammanfattningar av händelseförloppet och diskussion. Jonas Hinnfors har skrivit ett resonemangkapitel om DÖ före det sista. Tre
292 Fredrik Sterzel
kapitel skildrar händelseförloppet och har skrivits av Karin Eriksson. Ett kapitel om det politiska läget inför 2014 års val och tre om de politiska parti- erna har författats av statsvetarna. Särskilt de tre senare har jag funnit mycket värdefulla.
Med tanke på icke svenska läsare sammanfattar jag huvudfakta. Två block tävlar om regeringsmakten, de ”rödgröna” och den borgerliga ”alliansen”. Ingetdera kan inom överskådlig framtid räkna med majoritet i riksdagen, då SD, som 2010 blev riksdagens åttonde parti, efter en stor valframgång 2014 måste betraktas som ett tredje block. Det parlamentariska läget kan beskrivas på flera sätt, men författarna säger klart ifrån att det finns en högermajoritet i riksdagen. Den borgerliga regeringen avlöstes dock av en rödgrön minori- tetsregering. Vid huvudvoteringen i budgetprocessen (om ”rambeslutet”) vann alliansens motförslag med SD:s stöd. DÖ reglerade regeringsbildning och budgetbeslut under de två mandatperioderna fram till valet 2022 och garante- rade, att det största av de gamla blocken skulle både få regera och få igenom sina budgetförslag i deras helhet, genom röstnedläggelse av motståndarna när så behövdes. DÖ sades upp efter mindre än ett års tid efter en omfattande allmän debatt och intern kritik inom de borgerliga partierna.
Man frågar sig i efterhand om det verkligen kan vara möjligt att SD:s manö- ver överrumplade? Det parlamentariska läget stod ju klart för alla och frågan om att få igenom en budget hade tagits upp redan under valrörelsen samt av talmannen under regeringsbildningen. Jonas Hinnfors ger en utmärkt fram- ställning av SD:s beslutsläge. Allt talade för att det fanns en överhängande risk för den utgång som blev fallet. Författarna medger också i första kapitlet, att SD fått ”under flera veckor hålla landet på sträckbänken i frågan”.
I den politiska debatten påstods att SD ”bröt praxis” – rentav ”stabiliserad” och ”långvarig” – genom att stödja motförslaget i stället för att lägga ned sina röster. Författarna har svalt detta, som dock är en partipolitisk nonsensargu- mentation. Problemet med budgetbeslutet uppkom först då SD blev vågmäs- tare 2010. Hur partierna handlade tidigare saknar intresse eftersom det inte påverkade utgången i voteringen. Att ”pariapartiet” skulle ta hänsyn till hur de andra hade handlat, innan det självt kom in i riksdagen och saken fått praktisk betydelse, går inte att hävda – och gick inte heller att räkna med. Jag har sett på hur partierna agerade under mandatperioden 2010–14. Den första hösten, då SD just kommit in i riksdagen, kunde partiet fälla alliansregeringen genom att rösta på ett gemensamt rödgrönt alternativ men lade då ned sina röster. Det kan naturligtvis inte ensamt ge underlag för att tala om en praxis, som skulle mana SD att inte heller fälla en rödgrön regering.
Frågan är vilka parlamentariska principer och överväganden man kan läsa ut ur 2014 års händelser. Har något ändrats under det gångna seklet?
Parlamentarismen på 2000-talet 293 Författarna tar inte explicit upp den frågan, men i de två sista kapitlen dis- kuteras DÖ:s förhållande till demokratin, grundlagen och konstitutionella traditioner. Framställningen utgör, kort sammanfattat, ett försvarstal för DÖ. Författarna driver enligt min mening sina teser alldeles för långt. Det gäller särskilt Jonas Hinnfors kapitel som i rubriken betecknar DÖ som ”ett levande stycke svensk författningspolitisk tradition”. En underrubrik lyder ”Praxis lika stark som formell grundlag”. Jag tror att resonemangen hade blivit mera nyanserade i både detta kapitel och det avslutande, om författarna hade uttryckligen preciserat vad DÖ innebar: Fyra partier utfäste sig att ”släppa fram” – som det heter i parlamentarisk jargong – den politik de bekämpat i valrörelsen och angripit i riksdagsdebatten. Naturligtvis är det partiernas sak att förklara detta för sina väljare, men att på frågan, om DÖ var odemokratisk i betydelsen avvek från svensk demokratisk tradition, svara ”entydigt nej” är i vart fall diskutabelt. Jag saknar också en diskussion av att en vänsterregering i minoritet enligt DÖ skulle kunna sitta som reell majoritetsregering under två mandatperioder trots högermajoritet i riksdagen, vilket som nämnts är förfat- tarnas egen utgångspunkt.
Enligt parlamentarismens grundprincip är regeringen beroende av folkre- presentationens majoritet. Kan en majoritet inte uppbådas, får en regering som folkrepresentationen ”tolererar” bildas, kanske av senaste valets vinnare som i Sverige 1921–32, kanske av förloraren som i Danmark 2015. I minoritets- parlamentarismens själva begrepp ligger att regeringen hela tiden löper risken att förlora. Vilka nederlag som bör leda till regeringskris har regeringen själv att avgöra, med rätt i Sverige för oppositionen att väcka fråga om misstroen- deförklaring. Praxis är att statsministern i förväg klargör situationens allvar genom att ställa kabinettsfråga, som t.ex. Tage Erlander före nyvalet 1958 eller Ingvar Carlsson före avgången 1990 men inte Stefan Löfven 2014. Ett nederlag i budgetvoteringen bedömdes som så allvarligt att en regeringskris var oundviklig. Författarna menar dock att Löfven hade tre alternativ att välja mellan: avgång, extra val eller att helt enkelt sitta kvar, ”svälja förtreten” och försöka regera med alliansens budget. Det sista alternativet har jag svårt att acceptera. Jag menar också att regeringen borde ha ställt kabinettsfråga och upplyst att den avsåg att vid nederlag förordna om extra val.
Jag ser budgetbeslutets speciella karaktär som en kärnfråga. Före 1997 hade det inte förekommit något liknande, övergripande beslut. Budgeten hade varit en sammanfattning av en mängd smärre beslut, av vilka inget var av den dramatiska naturen att det ensamt ställde regeringens existens på sin spets. Budgetreformen 1996 medförde en ändring. Riksdagens arbete delades i två faser. Den första leder till ”rambeslutet”; riksdagen fastställer (främst) utgiftsramar för de 27 utgiftsområden som budgeten är indelad i. I den andra fasen bestäms statsutgifterna genom ett enda beslut för vart och ett av dessa
294 Fredrik Sterzel
27 områden. Detta innebär en kraftig förstärkning av en minoritetsregerings ställning. I normalfallet vinner den alla de 27 besluten, därför att hela oppo- sitionen inte kan enas om ett helt utgiftsområde. Det lyckades dock 2010 i fråga om utgiftsområdet Rikets styrelse: de rödgröna och SD genomdrev en sänkning av anslaget till Regeringskansliet med 300 mkr. Det lyckades därför att utgiftsområdet är litet. Vid budgetreformen uppmärksammades inte att man med rambeslutet konstruerade en möjlig stupstock för en minoritetsregering som tidigare hade saknats. Det blir alltid en votering för eller emot regeringen. Inget kan hindra oppositionen från att rösta för motförslaget (kontraproposi- tionen) och fälla regeringen.
Genom den nya budgetordningen är Sverige bättre rustat än de flesta stater att hantera minoritetsparlamentarism. Om regeringen klarar rambeslutet – vil- ket alltså inte lyckades 2014 – har den normalt sin budget i hamn. Författarna noterar detta men för inte resonemanget vidare. Genom DÖ tog man bort (de mycket små) riskerna för regeringsnederlag i processens andra skede. Om regeringen hotas på något utgiftsområde, ålade DÖ oppositionen att lägga ned sina röster. Detta innebar att hela riksdagens budgetmakt flyttades över till (minoritets)regeringen som i realiteten förvandlades till majoritetsregering. Enligt min mening gick DÖ i denna del för långt och kan sägas strida mot regeringsformen. Det gäller tre punkter i slutet som inte har särskilt uppmärk- sammats i den förda debatten.
Mera tveksam är jag om rambeslutet. Jag kan se skäl för att garantera regeringen framgång här. De hänger delvis samman med förfarandet vid reger- ingsbildning. Vid röstning om statsminister krävs absolut majoritet för att för- kasta talmannens förslag, 175 nej-röster. Partierna tillämpar olika praxis. De borgerliga lägger ned sina röster om de inte har ett bättre alternativ än talman- nen. Stefan Löfven kunde t.ex. bli statsminister därför att de inte röstade nej, vilket SD gjorde. Socialdemokraterna följer en annan princip. Alltsedan de ”släppte fram” Ola Ullstens folkpartiregering 1978 har de röstat nej till varje alternativ om inte partiet självt ska ingå i den nya regeringen. Denna olikhet är otillfredsställande och bör elimineras, antingen genom att allianspartierna gör som socialdemokraterna eller tvärtom. Detta åstadkoms genom DÖ. Vid voteringar såväl om förslag till rambeslut som om förslag till statsminister åtog sig det mindre blocket att ”släppa fram” det större blockets alternativ, alltså allianspartiernas linje f.n. Jag anser detta innebära en så stor vinning för parlamentarismens funktion, att jag är beredd att acceptera DÖ (förutom alltså vad gäller budgetprocessen efter rambeslutet).
Emellertid förelåg en möjlighet – noterad men inte kommenterad av förfat- tarna – att få igenom rambeslutet. Genom ”taktikröstning”, tillåten enligt riks- dagsordningen men sedan länge bannlyst i praxis, kunde regeringspartierna
Parlamentarismen på 2000-talet 295 rösta fram SD:s förslag till kontraproposition i slutvoteringen och därmed tvinga oppositionen att lägga ned sina röster. Situationen blir densamma vid en rödgrön regering och vid en alliansregering. Det borde därför vara lätt att komma överens om ett begränsat undantag från huvudprincipen, att gälla tills man kommit på något bättre. Hellre än det valde man alltså 2014 en utdra- gen politisk kris, med mångdubbelt större olägenheter. Det är känt att Olof Palme avsåg att rädda en momshöjning hösten 1982 genom att rösta fram Vänsterpartiets reservation till huvudvoteringen men fick avstå då partiet inte yrkade bifall till sitt eget förslag.
Vid budgetreformen förbisåg man också att reglerna om utskottens initia- tivrätt skulle kunna utnyttjas på så sätt, att oppositionsmajoriteten tar tillbaka i vederbörande fackutskott vad den förlorat i budgetomröstningen, genom att ”bryta ut” en punkt ur budgeten trots principen om ett enda beslut för varje utgiftsområde. Om det knepet hade förutsetts vid budgetreformen, hade det givetvis inte accepterats av något av de deltagande partierna; det hade ju sla- git sönder huvudtanken med enhetsbesluten. Genom att luckan inte formellt täppts till kunde de rödgröna med stöd av SD driva igenom att en viktig punkt i alliansregeringens budgetförslag revs upp 2013. Man gick rentav så långt att man röstade ned talmannens beslut att inte ställa proposition, eftersom han ansåg förfarandet strida mot riksdagsordningen, en händelse som torde sakna motstycke under seklet efter parlamentarismens genomförande.
Oavsett alla andra synpunkter ställer jag mig kritisk till både de rödgrönas agerande 2013 och allianspartiernas övergivande av DÖ 2015. I båda fallen visades en attityd till träffade överenskommelser – budgetreformen resp. DÖ – som ter sig särskilt osmaklig för en jurist (”pacta sunt servanda”) och som inverkar negativt på parlamentarismens möjligheter att fungera.
Mitt synsätt avviker alltså från det i boken. I viss mån beror det på att jag mer än författarna är benägen att se 2014 års kris som resultatet av politiskt klanteri. Vi hade i Sverige kommit så långt bort från parlamentarismens praktiska frågor, att de blivit svåra att hantera då de uppkom. Sedan början av 1930-talet hade vi bara under några månader 1957–58 haft ”verklig” minoritetsparlamentarism i betydelsen oppositionsmajoritet i riksdagen. Även Ullstens svaga minoritetsregering hade dock haft borgerlig majoritet i riksda- gen. Jag menar också att författarna förstorar upp problemen. Jag har ofta irri- terat mig på att alla debatter i vårt land utgår – utan närmare motivering – från att det alltid behövs en stark regering ”som kan regera landet”. Det sägs alltid uppstå ”kaos” vid varje utsikt till att riksdagen får praktisk betydelse. Jag har svårt att se någon olycka i en begränsad period av (verklig) minoritetsparla- mentarism och tätare regeringsskiften än vi blivit vana vid.
296 Fredrik Sterzel
Fredrik Sterzel
Ulf Bjereld, Karin Eriksson och Jonas Hinnfors. Förhandla eller DÖ. Decemberöverens-
kommelsen och svensk demokrati i förändring. Atlas Bokförlag, Stockholm 2016.
Antyder då händelserna 2014–15 någon förändring i parlamentarismens principer i Sverige? Jag vill peka på två saker. Resonemangen är mera inrik- tade än tidigare på att – som t.ex. i Finland – lösa regeringsfrågan för en hel mandatperiod efter nyval. Och det är tveksamt om den gamla tesen gäller, att en regering inte kan tåla vilka nederlag som helst. Man kan argumentera för att regeringen kan sitta kvar tills riksdagen beslutar en misstroendeförklaring. För egen del vill jag tills vidare göra undantag för det stora budgetbeslutet, alltså rambeslutet. I övrigt får man vänta åtminstone till efter 2018 års val innan man kan mera bestämt uttala sig om parlamentarismens eventuella förnyelse.
Min personliga åsikt är att den svenska budgetreformen i stort sett har löst de frågor som minoritetsparlamentarism reser, i vart fall tagit ned dem på en hanterlig nivå. Andra lösningar är givetvis möjliga, t.ex. den danska eller den finska. Partisplittring och minoritetsregeringar tas med godan ro i Danmark, medan Finland efter presidentskiftet 1982 snickrat ihop breda koalitionsre- geringar. DÖ var egentligen onödig, problemet kunde ha lösts (förebyggts) på ett mycket enklare sätt. Vad som krävs idag är främst tre saker: att de partier som aspirerar på regeringsmakten följer samma spelregler, att de har en seriös inställning till ingångna överenskommelser och att de tillämpar gällande bestämmelser (som i fråga om grundlag och riksdagsordningen har fördelen att vara antagna i bred enighet).
297