8.1 Omfattning
Politikområdet omfattar insatser som syftar till att ge äldre personer förutsättningar att leva ett självständigt liv med god livskvalitet. Många av dessa insatser utförs inom ramen för en generell politik som riktar sig till fler målgrupper än äldre varför de ofta finansieras och redovisas inom andra politikområden än äldrepolitiken. De insatser som här redovisas som äldrepolitik är huvudsakligen sådana som kommuner ansvarar
för inom ramen för äldre- och handikapp-omsorgen enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och kommunal hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) samt insatser som utförs av myndigheter med ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering, främst Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Staten läm-nar ekonomiskt bidrag till kommunernas verk-samhet inom ramen för utgiftsområde 25 All-männa bidrag till kommuner. Inom politikom-rådet redovisas medel för stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken samt bidrag till vissa pensionärsorganisationer.
8.2 Utgiftsutveckling
Tabell 8.1 Utvecklingen inom politikområdet Miljoner kronor
Utfall 2002
Anslag 2003 1
Utgifts-prognos 2003
Förslag anslag 2004
Beräknat anslag 2005
Beräknat anslag 2006
17:1 Stimulansbidrag och åtgärder inom
äldrepolitiken 29,0 36,4 44,3 29,9 26,4 26,4
Totalt för politikområde Äldrepolitik 29,0 36,4 44,3 29,9 26,4 26,4
1 Inklusive av riksdagen redan beslutade anslag på tilläggsbudget och förslag på tilläggsbudget i samband med BP för 2004.
8.3 Mål
Målet för politikområdet är att äldre skall
− kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,
− kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
− bemötas med respekt, samt
− ha tillgång till god vård och omsorg.
8.4 Politikens inriktning
Samhällsutvecklingen ställer äldrepolitiken inför en rad utmaningar. Faktorer som i hög grad påverkar insatserna inom området är bl.a. den demografiska utvecklingen med ett successivt ökat antal äldre personer samt kommuners och landstings begränsade ekonomiska förutsätt-ningar. På kort sikt måste politiken inriktas på att skapa förutsättningar för huvudmännen att komma till rätta med brister inom vården och omsorgen om äldre personer. På längre sikt måste politiken utformas så att samhällets upp-drag att erbjuda alla äldre en god vård och omsorg kan säkras. Detta är avgörande för med-borgarnas tilltro till den generella välfärden.
Förutsättningarna för en långsiktigt positiv utveckling inom vård och omsorg är att stat, kommun och landsting samverkar kring ange-lägna frågor. Regeringen har därför inlett diskus-sioner med företrädare för Svenska Kommun-förbundet och LandstingsKommun-förbundet om möjlig-heterna att utveckla bl.a. kvaliteten och tillgäng-ligheten i vård och omsorg. Målsättningen är att etablera ett långsiktigt samarbete kring ange-lägna frågor.
Det långsiktiga arbetet handlar också om att värna vår nuvarande modell med en solidarisk och gemensam finansiering av vård och omsorg.
Det nya regelverket för att fastställa egenavgifter som infördes den 1 juli 2002 respektive den 1 januari 2003 och som innebär ett förstärkt skydd för enskilda mot höga avgifter, skall utvärderas. En första uppföljning som genom-förts av Socialstyrelsen visar att syftena och intentionerna bakom reformen i huvudsak har uppfyllts.
Kompetensförsörjningen inom äldreomsor-gen är en av de absolut viktigaste framtids-frågorna inom politikområdet. Betydande ny-rekryteringar kommer att behöva göras under kommande år för att kommunerna skall kunna
fullgöra sitt uppdrag att erbjuda alla äldre med behov, en god vård och omsorg. För att klara denna utmaning krävs gemensamma krafttag av huvudmännen inom vård och omsorg. Även staten måste bidra i detta arbete. För kommuner och landsting handlar det främst om att inom ramen för befintliga finansieringsmöjligheter åstadkomma en så god arbetsmiljö och så attraktiva arbetsvillkor som möjligt. Staten måste se till bl.a. att de olika regelverk och andra insat-ser som styr eller på annat sätt påverkar arbetet med kompetensutveckling i kommuner och landsting har en ändamålsenlig utformning. Sta-tens insatser måste också syfta till att åstad-komma en ökad tillväxt i ekonomin och ett ökat antal sysselsatta så att mer resurser kan styras till vård och omsorg, utan att andra sektorer drabbas av arbetskraftsbrist.
År 2003 beräknas antalet personer med demenssjukdom uppgå till cirka 140 000 perso-ner varav de flesta är kvinnor. Demenssjuk-domarna är kroniska och leder ofta till svårt psykiskt lidande för de drabbade och deras anhöriga. Vården och omsorgen om demens-sjuka svarar för en mycket stor och ökande andel av kommunernas vård- och omsorgskostnader.
Anhörigas insatser är trots detta betydande.
Regeringen bedömer att det framöver kommer att krävas insatser inom både kommuner och landsting för att utveckla kvaliteten i vården och omsorgen om personer med demenssjukdom.
Många äldre känner sig osäkra på vad samhäl-let kan erbjuda den dag de själva behöver hjälp med insatser av olika slag. Regeringen anser det angeläget att äldres behov och intressen i dessa avseenden aktivt följs upp inom socialtjänsten i kommunerna. Det kan t.ex. ske genom hembe-sök från kommunens sida. Hembehembe-sök ger också möjlighet att förebygga sjukdom och ohälsa bl.a.
genom information om hur man minimerar ris-kerna för olycksfall i hemmet samt genom råd-givning om kost, motion och andra livsstilsfrå-gor.
Allt fler äldre får sina service-, vård- och omsorgsbehov tillgodosedda av anhöriga och allt lägre andel beviljas hemtjänst. Många anhöriga som utför dessa insatser får i dag inte tillräckligt med stöd och hjälp från samhället även om utvecklingen av stödet har förbättrats under senare år bl.a. genom det statliga stimulans-bidraget, Anhörig 300, som kommunerna kunnat ta del av. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har tecknat ett avtal
med staten om fortsatt utveckling av stödet till anhöriga. Frågan om anhörigas rättsliga ställning bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Av stor betydelse för rättssäkerheten inom vård och omsorg är att beslut som ger rätt till insatser från samhällets sida verkligen verkställs.
Emellertid förekommer det att kommuner underlåter att i rimlig tid verkställa såväl doms-tolsbeslut som egna för den enskilde gynnande beslut som ger rätt till vissa insatser. Mot denna bakgrund har riksdagen på regeringens initiativ beslutat att fr.o.m. den 1 juli 2002 införa en möjlighet för förvaltningsdomstol att utdöma en sanktionsavgift till kommuner som inte verk-ställer domstolsbeslut om kommunala insatser.
Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området och om så krävs lägga fram förslag på fortsatta åtgärder som ytterligare ökar rätts-säkerheten för enskilda inom vård och omsorg.
En effektiv tillsyn är viktig för att snabbt kunna uppmärksamma och påpeka brister inom äldreomsorgen samt för att kunna bidra till kun-skaps- och metodutveckling inom området. Det är också angeläget att tillsynens roll och innehåll utvecklas i takt med förändrade krav och behov.
Tillsynen har nyligen förstärkts genom att medel har utgått till länsstyrelserna för anställning av uppemot 100 äldreskyddsombud. Medel har också tillförts Socialstyrelsens tillsyn. Rege-ringen avser att medverka till en fortsatt utveck-ling av tillsynen. Det är bl.a. angeläget att samar-betet mellan de båda tillsynsmyndigheterna ytterligare kan utvecklas.
Kvaliteten inom äldreomsorgen måste syste-matiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
Regeringen har inom ramen för den nationella handlingsplanen för hälso- och sjukvården gett Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla metoder och system för informationsöverföring mellan huvudmännen samt bättre verksamhetsupp-följning inom vården. Arbetet skall bedrivas i samverkan med Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Syftet är att åstad-komma en mer allsidig och tillförlitlig beskriv-ning av vården och omsorgen om äldre.
Regeringen anser att det är angeläget att Social-styrelsens normerande roll tydliggörs och stärks.
Regeringen har därför beslutat att myndigheten skall utveckla sin normering inom områden där det finns behov av statlig vägledning.
Forskningen om vård och omsorg för äldre har länge varit ett eftersatt område. Bl.a. mot denna bakgrund har regeringen, inom ramen för
den nationella handlingsplanen för äldre-politiken, initierat satsningar på dels regionala FoU-center dels centrumbildningar för longi-tudinell forskning. Den longilongi-tudinella forsk-ningen är en långsiktig satsning med syfte att säkerställa ett kunskapsunderlag för att sam-hället skall kunna möta de framtida behoven av välfärdsinsatser för äldre personer. Forskningen syftar bl.a. till att klarlägga faktorer bakom ett åldrande med god hälsa och livskvalitet för att på så sätt öka möjligheterna till ett effektivt hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete. Vidare syftar forskningen till att utveckla metoder och arbetssätt för en god uppföljning av vården och omsorgen om äldre från ett helhets-perspektiv.
8.5 Insatser
8.5.1 Insatser inom politikområdet
De insatser som redovisas inom politikområdet äldrepolitik syftar bl.a. till att utveckla kvaliteten och tillgängligheten inom vård och omsorg samt öka äldres ekonomiska och sociala trygghet.
Ansvaret för dessa insatser vilar primärt på kommunerna, men även landstingen och staten svarar för betydelsefulla insatser.
Ny lag om samverkan i gemensam nämnd
Brister i samverkan mellan kommuner och landsting har lett till bristande kvalitet, försäm-rad kontinuitet i huvudmännens insatser och därmed otrygghet för berörda personer. Rege-ringen beslutade i december 2002 proposition 2002/03:20 Samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet. Pro-positionen antogs av riksdagen i maj 2003. Riks-dagens beslut innebär bl.a. att en ny lag (2003:192) infördes från och med den 1 juli 2003 som möjliggör för kommuner och landsting att samverka i en gemensam nämnd för att gemen-samt fullgöra uppgifter inom vård- och omsorgsområdet. Syftet är främst att underlätta en gemensam finansiering och prioritering mel-lan parterna. Samtidigt ändras kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård så att en kommun blir betalningsansvarig först när patienten är utskrivningsklar och en vårdplan är upprättad.
Översyn av vård och omsorg om äldre
Ädelreformen beslutades för drygt tio år sedan.
Ett flertal uppföljningar har visat att intentio-nerna bakom reformen i stort har infriats men att det alltjämt finns olösta problem som främst rör olika aspekter av samverkan mellan huvud-männen. Regeringen har i april 2003 tillkallat en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av vården och omsorgen om äldre med fokus på samverkan mellan kommunernas omsorg samt hälso- och sjukvård och landsting-ens hälso- och sjukvård. Målgruppen för översy-nen är främst äldre människor med sammansatta, komplexa och/eller snabbt föränderliga vårdbe-hov. Utredningens resultat skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 2004.
Rättssäkerhet
Ett uppmärksammat problem inom äldreomsor-gen är att kommuner inte inom rimlig tid verk-ställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (SoL) vilket medför att äldre personer inte får den vård, den omsorg och det stöd de är i behov av. De flesta ej verkställda besluten och avslagen gäller särskilda boendeformer. Regeringen har i april 2003 gett Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att i samverkan se över och analysera skäl och orsaker till att äldre personer och personer med funktionshinder i vissa fall inte får ett gynnande beslut verkställt samt redovisa åtgärder som kan bidra till att öka tillgången på särskilda boendeformer. Myndigheterna skall senast den 1 december 2003 redovisa åtgärder som kan bidra till att öka tillgången på särskilda boendeformer. Regeringen har vidare i juli 2003 beslutat tillkalla en särskild utredare med upp-drag att analysera problemet med icke verk-ställda beslut utifrån främst olika rättsliga aspek-ter. Även beslut enligt lagen om stöd och service till funktionshindrade omfattas av detta uppdrag.
Med utgångspunkt av analysen skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda. Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 2004.
Förstärkt tillsyn
Regeringen bedömer att länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsyn behöver skärpas och att de båda tillsynsmyndigheterna i ökad utsträck-ning bör samordna sina insatser. Ett led i detta arbete är att öka antalet besök och inspektioner.
Riksdagen har på regeringens förslag beslutat att fr.o.m. 2003 förstärka tillsynen enligt
social-tjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen med sammanlagt 50 miljoner kronor. Vid länsstyrel-serna skall medelsförstärkningen användas till att anställa äldreskyddsombud. Medlen beräknas räcka till uppemot 100 tjänster. Skyddsom-budens uppgift är att utifrån ett medborgar-perspektiv bedriva operativ tillsyn inom äldre-omsorgen. Tillsynen skall omfatta bl.a.
hemtjänst dels i ordinärt boende, dels i olika former av särskilt boende, dagverksamheter och andra verksamheter inom äldreomsorgen där äldre vistas. Medelsförstärkningen vid Social-styrelsens regionala tillsynsenheter skall an-vändas till att öka antalet tillsynsinsatser samt utveckla tillsynen av insatser i äldreomsorgen som innehåller inslag av både vård och omsorg och där både hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen kan vara tillämpliga. Social-styrelsen skall senast den 15 juni 2004 redovisa för regeringen hur de utökade medlen för tillsyn vid tillsynsmyndigheterna har använts under 2003.
Kompetensförsörjningen
År 2001 arbetade knappt 280 000 månadsan-ställda personer inom den kommunala vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade personer varav cirka 30 000 personer var verk-samma inom privata vård- och omsorgsföretag.
Antalet anställda har ökat något under senare år, framför allt inom de privata företagen. Behovet av att nyanställa personal är dock fortfarande stort i många kommuner. Möjligheterna för kommunerna att fullt ut kunna tillgodose detta behov är emellertid begränsade bl.a. på grund av den ansträngda ekonomiska situation som många kommuner befinner sig i samt bristen på personal med rätt kompetens. Bilden komplicer-as av att pensionsavgångarna har ökat och för-väntas öka ytterligare under kommande år. En annan försvårande omständighet är den ökande sjukfrånvaron. Allt detta ökar behoven av nyrekryteringar och ställer också större krav på kommunerna att utveckla långsiktigt hållbara strategier för sin kompetensförsörjning. Bl.a.
mot denna bakgrund har regeringen gett tio statliga myndigheter i uppdrag att – utifrån berörda myndigheters perspektiv och ansvar - utarbeta en gemensam plan för kompetensför-sörjning inom kommunernas vård och omsorg.
Uppdraget kommer att redovisas i maj 2004.
Verksamheten inom vård och omsorg ställer också allt högre krav på bl.a.
arbetsledarfunktio-nen. Högskoleverket har för närvarande rege-ringens uppdrag att se över den sociala omvård-nadsutbildningen och socionomutbildningen.
Konkurrensutsättningen
Under 1990-talet skedde en kraftig ökning av äldreomsorg utförd av privata entreprenörer, inom såväl ordinärt som särskilt boende. Av de drygt 265 000 personer som i dag erhåller hem-tjänst/hemsjukvård eller bor i särskilt boende får drygt 25 000 personer hjälp från privata vård-givare. Kunskaperna om eventuella kvalitets-skillnader mellan vård och omsorg i offentlig respektive privat regi är bristfälliga. Mot denna bakgrund beslutade regeringen i april 2003 att ge Socialstyrelsen i uppdrag att utreda frågan.
Myndigheten skall härutöver genomföra en kart-läggning av omfattningen av konkurrensutsätt-ningen. Uppdraget skall redovisas i två etapper, senast den 27 februari respektive den 30 juni 2004.
Pensionärsorganisationer
Organisationer som företräder äldres intressen har, under vissa förutsättningar, möjlighet att erhålla statsbidrag i enlighet med förordningen om statsbidrag till pensionärsorganisationer (1994:316). År 2003 uppgick bidraget till knappt 4 miljoner kronor. Socialstyrelsen har rege-ringens uppdrag att besluta om fördelning av bidraget. För 2003 finns dessutom ytterligare 1 miljon kronor till regeringens disposition för utökat organisationsstöd.
8.5.2 Insatser utanför politikområdet Insatser av betydelse för äldre personer utförs även inom andra politikområden än äldrepoliti-ken, bl.a. inom hälso- och sjukvården, inom socialförsäkringssystemet samt inom rättsväsen-det. Ansvaret för att genomföra insatserna ligger i hög utsträckning på staten och när det gäller hälso- och sjukvård även landstingen. Även kommunerna ansvarar för vissa insatser, främst sådana som har anknytning till vård och omsorg.
En av förutsättningarna för att uppnå god kvalitet inom äldreomsorgen är att det finns till-räckligt med personal och att dessa har rätt kompetens. Trots stora rekryteringssvårigheter inom vård och omsorg har det under många år funnits en högre andel deltidsarbetslösa inom denna sektor än inom andra sektorer. Genom
olika åtgärder har dock deltidsarbetslösheten kunnat reduceras med nästan 50 procent mellan november 1999 och oktober 2002. För att ytter-ligare försöka reducera deltidsarbetslösheten avser regeringen att avsätta sammanlagt 250 miljoner under perioden 2002–2004 för olika in-satser. Medlen kommer främst att användas för att pröva nya arbetsorganisationer och arbetssätt som skapar fler heltidsarbeten. Medel kommer också att avsättas till flera myndigheter för kompetensutveckling av deltidsarbetslösa, ak-tionsinriktad forskning samt informationsin-satser.
Regeringen har i april 2002 tillkallat kommit-tén Förmyndare, gode män och förvaltare (Dir.
2002:55). Kommittén behandlar frågor om rätts-skyddet för bl.a. äldre personer som inte längre har förmåga att fatta egna beslut. Behörigheten för den som är ställföreträdare för en sådan per-son behöver förtydligas eller revideras, särskilt i de fall när personen skall bli föremål för någon vård- eller omsorgsinsats. Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande senast den 1 juli 2004.
Regeringen har i augusti 2002 tillkallat en kommitté (Dir. 2002:108) med uppdrag att göra en översyn av lagen om färdtjänst (1997:736) samt vissa frågor i anslutning till den. Bakgrun-den är bl.a. att många kommuner har blivit mer restriktiva med att bevilja färdtjänst samtidigt som den allmänna kollektivtrafiken inte har utvecklats i motsvarande takt. Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande senast den 1 november 2003.
Regeringen har i januari 2003 beslutat att till-kalla en parlamentarisk kommitté med det övergripande uppdraget att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom hela samhälls-organisationen (Dir. 2003:10). Kommittén skall bl.a. identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som kan föranleda behov av förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Kom-mittén skall redovisa ett delbetänkande senast den 15 december 2003. I en andra etapp skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördel-ningen och föreslå förändringar där kommittén finner det motiverat.
8.6 Resultatbedömning
Målet för år 2003 är att äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till en god vård och omsorg.
8.6.1 Resultat
Riksdagen beslutade i november 2001 om rege-ringens proposition 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. Beslutet innebar att nya och ändrade avgiftsbestämmelser inför-des i socialtjänstlagen varav flertalet trädde i kraft den 1 juli 2002. Socialstyrelsen har rege-ringens uppdrag att följa upp effekterna av de nya och ändrade bestämmelserna. En första redovisning lämnades i mars 2003. Enligt Social-styrelsen har de nya bestämmelserna medfört att enskilda personer i olika inkomstlägen har fått ett bättre skydd mot höga avgifter. Rättssäker-heten har också ökat genom att enskilda har fått möjlighet att överklaga individuella avgiftsbeslut till förvaltningsdomstol. Vidare har de stora kommunala olikheterna när det gäller avgiftsni-våer, förbehållsbeloppets innehåll och nivå samt beräkning av den enskildes avgiftsgrundande inkomst minskat. Emellertid visar uppföljningen också att vissa negativa konsekvenser har upp-kommit för ett mindre antal personer. Bl.a. är det idag färre kommuner än tidigare som jämkar avgifter för mat vilket har medfört att vissa per-soner i främst särskilt boende har fått högre sammanlagda avgifter för omsorg och mat än tidigare. Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att gemensamt med länsstyrelserna kartlägga, följa upp och redovisa om det förekommer att kom-muner inkomstprövar rätten till äldre- och han-dikappomsorg. I rapporten Ekonomisk prövning som lämnades till regeringen i juni 2003 redovi-sas kommunernas policys när det gäller hjälp med städning och inköp av dagligvaror. Vidare redovisas förekomsten av inkomstprövning av rätten till dessa insatser. Enligt rapporten är det mycket ovanligt att inkomstprövning förekom-mer men däremot har det skett en kraftig ökning
Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att gemensamt med länsstyrelserna kartlägga, följa upp och redovisa om det förekommer att kom-muner inkomstprövar rätten till äldre- och han-dikappomsorg. I rapporten Ekonomisk prövning som lämnades till regeringen i juni 2003 redovi-sas kommunernas policys när det gäller hjälp med städning och inköp av dagligvaror. Vidare redovisas förekomsten av inkomstprövning av rätten till dessa insatser. Enligt rapporten är det mycket ovanligt att inkomstprövning förekom-mer men däremot har det skett en kraftig ökning