Prissättning av spektrum

4.4.1 Allmänt om modeller eller principer för prissättning av spektrum

Det finns flera olika modeller eller principer för att prissätta spekt-rum. De olika modellerna eller principerna kan fungera olika bra i olika situationer beroende på hur stor mängd spektrum som ska pris-sättas, den geografiska täckning som spektrumet utnyttjar, möjlig-heterna till delning, den användning som avses, om användningen ut-görs av en kollektiv nyttighet, hur länge tillståndet gäller eller andra villkor. Modellerna och principerna kan användas för att uppskatta ett tänkbart pris för en viss radiospektrumanvändning. Exempelvis kan ledning för värdering av radiospektrum finnas i det vinnande budet i en auktion av radiospektrum vars egenskaper och användning har likheter med det för frågan aktuellt radiospektrum. Därtill kan affärsmodellsprincipen komplettera denna bild, liksom en bedöm-ning av den samhällsekonomiska nyttan som en viss användbedöm-ning till-för. Tillståndsavgiften, det vill säga den spektrumförvaltningsavgift som betalas till tillståndsmyndigheten och eventuella andra avgifter

SOU 2018:92 Spektrum som ekonomisk tillgång

påverkar också värderingen av radiospektrum. Till exempel kan till-stånd som auktioneras ut för att sända lokalradio påverka det pris som det är möjligt att ta ut för spektrumanvändningen för lokalradio-sändningar. Generellt kan sägas att fördelarna med prismetoderna är att de skapar incitament till mer spektrumeffektiv användning, vilket minskar risken att tillståndshavare innehar tillstånd för mer spekt-rum än de faktiskt har användning av. Det kan bidra till defragmen-tering av frekvensplanen samt möjliggöra för staten att realisera vär-det av radiospektrum som resurs. En nackdel är att vär-det kan vara svårt att tillämpa metoderna. Om priserna sätts för högt kommer använd-ningen och därmed även nyttan att upphöra. I de fall där priset räknas ut eller sätts på administrativ väg är det viktigt att priset hamnar nära jämviktspriset om prissättningen ska leda till en ökad samhällsnytta av radiospektrumanvändningen, framförallt att det inte sätts för högt vilket hindrar att frekvenserna används alls.

En generell nackdel med prissättning av radiospektrum är att det kan leda till starkt motstånd från de som tidigare kunnat utnyttja resursen kostnadsfritt och det kan vara svårt att förstå skillnaden mellan en sådan nyttjandeavgift och de befintliga handläggnings-avgifterna och årliga förvaltningshandläggnings-avgifterna. Särskilt eftersom priset för radiospektrumanvändning inte alltid motsvarar det monetära värdet av radiospektrumanvändningen när hänsyn också måste tas till att radiospektrumanvändningen genererar andra samhällsekonomiska värden.

4.4.2 Allmänna inbjudningsförfaranden

Vid en auktion är det marknaden som avgör priset, som blir ett re-sultat av utbud och efterfrågan. I en auktion motsvarar priset varans kommersiella värde vid den aktuella tidpunkten.

År 2003 infördes möjligheten till marknadsprissättning av radio-tillstånd i Sverige. Detta genom att antalet radio-tillstånd som beviljas inom ett visst frekvensutrymme får begränsas och tillstånd då får beviljas efter allmän inbjudan till ansökan som grund för tillståndsprövningen.

Ett allmänt inbjudningsförfarande kan vara antingen ett jämförande urvalsförfarande (så kallad skönhetstävling) eller ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet är utslags-givande (auktion) eller en kombination av dessa förfaranden.

De tillstånd som tilldelats med en auktion som grund har således tillståndshavaren betalat ett marknadspris för. Resultatet av en auk-tion av radiotillstånd är kontextberoende med avseende på till exem-pel konjunktur, konkurrens, den mängd spektrum som maximalt får ropas in och tillståndsvillkor som till exempel täckningskrav. Auktion av radiotillstånd är den enda prissättningsmodellen som hittills har tillämpats i Sverige. Det finns många fördelar med auktion som grund för tillståndsgivningen. Med rätt utformning ges tillstånd till den mest effektiva operatören eller de mest effektiva operatörerna eftersom de kan bjuda högst. Det motverkar att värde överförs från staten till privata aktörer utan motprestation. Värdet tillfaller i stället staten vilket ger positiva fördelningseffekter. En öppen, transparent och välutformad auktion är därtill svår att manipulera. En nackdel kan vara att staten kan ha ett intresse att begränsa tillgången till spektrum för att öka värdet på tillstånden och maximera auktionslikviden. Då stora monetära belopp omdisponeras från den kommersiella mark-naden till statlig verksamhet finns det en risk att kommersiella opera-törer slås ut eller får klart försämrade möjligheter att verka på mark-naden. En sådan utveckling riskerar att leda till högre priser och sämre utbud samt i förlängningen också sämre utbyggnad i glesbygd eftersom det finns ett positivt samband mellan konkurrens och in-vesteringar. Det är också potentiellt möjligt för aktörer att köpa stora mängder spektrum för att hindra konkurrens. Det finns dessutom en risk att aktörer samarbetar för att för att hålla auktionslikviderna låga. Dessa problem är kopplade till att det endast är begränsade fre-kvensutrymmen som tilldelas med marknadsprissättning som grund.

4.4.3 Affärsmodellsprincipen

Ett annat sätt att sätta pris på radiospektrum är att göra en uppskatt-ning av storleken på inkomster och utgifter från tjänster som använder radiospektrum som produktionsfaktor. Det innebär en affärsmodell för användningen. Det finns flera olika sätt att uppskatta intäkter.

Ett sätt är att bedöma konsumenternas betalningsvilja. Ett annat sätt är att analysera hur stor del av konsumenternas totala konsumtions-utrymme som går till liknande tjänster. De utgifter som uppstår kan bero på flera parametrar som till exempel räntor på investeringar,

SOU 2018:92 Spektrum som ekonomisk tillgång

Om utgifterna är mindre än intäkterna uppstår ett överskott. För att en radioanvändare ska vara villig att börja sälja en tjänst är det nödvän-digt att överskottet täcker dels utgifter för inköp av radiospektrum, dels skapar en möjlighet till en rimlig avkastning på insatt kapital. Att uppskatta intäkternas storlek på förhand är svårt. Det är också svårt att uppskatta antalet presumtiva kunder då såväl konjunktur som konkurrens kan ändra förutsättningarna. Även utgifterna är svåra att uppskatta eftersom personal- eller lokalkostnader kan skilja sig åt mellan olika företag och olika geografiska lägen.

4.4.4 Marginalkostnadsmodellen

Ett ytterligare sätt att prissätta radiospektrum är att uppskatta mar-ginalkostnaden för det aktuella frekvensbandet. Marmar-ginalkostnaden definieras som den ytterligare kostnad, alternativt besparing det skulle innebära för en användare att bli av med respektive få tillgång till en liten mängd nytt frekvensutrymme. Ett genomsnitt av den ekono-miska effekten av att bli av med frekvenser respektive få nya frekven-ser blir marginalkostnaden. Om det skulle kosta 1 000 kronor för en tillståndshavare att bli av med ett frekvensutrymme om 1 MHz men att besparingen skulle bli 3 000 kronor om samma tillståndshavare i stället fick tillgång till ytterligare 1 MHz skulle marginalkostnaden bli 2 000 kronor för det aktuella frekvensutrymmet. Det är dock komplicerat och resurskrävande att uppskatta marginalkostnaden eftersom samma frekvensband ibland kan användas för flera olika ändamål och med hjälp av många olika tekniker.

4.4.5 Administrativ prissättning

De situationer där administrativ prissättning kan vara lämplig att an-vända är om en sådan prissättning bedöms främja spektrumeffektiv frekvensanvändning med beaktande av frekvensbandets särskilda egenskaper och existerande eller potentiell alternativ användning samt om det finns efterfrågan på användning i aktuellt frekvensband.

Metoden kan fungera så att spektrumavgiften i dessa fall bestäms av ett referensvärde som fastställs för ett visst frekvensband som multi-pliceras med en bandfaktor (beroende på bandets popularitet),

befolk-ningsfaktor (hur tätbefolkat området är som tillståndet gäller i), band-bredd (hur mycket spektrum som behövs), undanträngningsfaktor (beroende av sändarens höjd och effekt) och en delningsfaktor (huru-vida delning med andra radioanvändningar är möjlig eller inte).

Metoden har använts av Storbritannien sedan år 1998. För spekt-rum som används i affärsdrivande verksamhet i Storbritannien är referensvärdet cirka 117 000 kronor¹¹ för 2×12,5 kHz. Beroende på hur mycket radiospektrum som efterfrågas kan denna faktor ändras.

Ett tillstånd som skulle motsvara enkel sändning med användning av 6,25 kHz blir avgiften en fjärdedel av referensvärdet (cirka 30 000 kro-nor). Utträngningsfaktorn delas upp i fyra modeller. En modell är områdes-definierad och tar sikte på större regioner, det vill säga hela eller delar av Storbritannien. En modell är teknisk-definierad och delas in i tre olika kategorier beroende på sändarhöjd, sändareffekt och operationell radie. Kategori 1 med radie på upp till 5 kilometer, kate-gori 2 med radie upp till 15 kilometer och katekate-gori 3 med radie upp till 30 kilometer. Som exempel kan nämnas ett område som definieras som England och når 83,6 procent av befolkningen i Storbritannien leder till att avgiften för England blir då 0,836 × referensvärdet, det vill säga 97 000 kronor. Teknisk-definierade tillstånd för radioanvänd-ning som kan dela med annan radioanvändradioanvänd-ning multipliceras med faktorn 0,5, det vill säga det ger en rabatt på 50 procent. Bandfaktorn avgörs av frekvensbandets popularitet, från hög, medel, till låg popu-laritet. Faktorn är 1 för frekvensband med hög popularitet, 0,83 – för frekvensband med medelhög popularitet och 0,33 – för frekvensband med låg popularitet. Befolkningsfaktorn är även den indelat i tre kategorier beroende på befolkningstäthet. Den lägsta avgiften som betalas är alltid minst 900 kronor per år och kan uppgå till så mycket som 117 000 kronor per år och 2×12,5 kHz.

Fördelarna med metoden är att den är mer generaliserad och på så sätt mindre komplex att tillämpa än de metoder som i högre ut-sträckning bygger på insamlade data.