effekter tjänstemännen vill att detta ska få. I kapitlet redogörs för hur det privat-offentliga partnerskapet verkar göra vissa saker otydliga i organisationen, och att olika tjänstemän har lite olika bild av betydelsen av partnerskapet. Det klargörs i detta kapitel att Naturban, till skillnad från många andra privat-offentliga partnerskap, inte verkar möjliggöra vinst för privata aktörer på bekostnad av kommunen.
4.1 Tillväxt som strategiskt mål
En lojalitet med tillväxt som överordnat mål kan sägas vara ett särdrag av en nyliberal planering. Anledningen till detta står att finna i ett förändrat produktionssystem vari planeringen förväntas åstadkomma mål som gör tillväxten möjlig i en urban kontext (jfr Harvey 1989, Peck et al. 2009, Sager 2011). Plandokumenten rör vid andra frågor än de strikt ekonomiska, men detta kapitel avser främst att frambringa en syntes av de olika ekonomistiska rationaliteter som kan skönjas i de olika planerna. En vidare diskussion om framför allt social hållbarhet presenteras i senare kapitel. Översiktsplanen förhåller sig till tre hållbarhetsbegrepp som anses utgöra grunden för planeringsarbetet i Nacka kommun, dessa är: social-, ekologisk- och ekonomisk hållbarhet.
Översiktsplanen säger att hållbarhet sålunda till stor del handlar om att balansera mellan olika mål, där allt inte är möjligt samtidigt. På så sätt menar plandokumenten att vissa frågor måste ges prioritet över andra, och att de olika hållbarhetsbegreppen stundtals måste ge vika för varandra (Översiktsplan för Nacka kommun 2018).
Plandokumenten visar att tillväxt anses vara en konsekvens av planeringsarbetet, och att det är samhällsplanerings uppgift att möjliggöra denna tillväxt. Detta kopplas vidare till RUFS som tydligt visar riktning mot att Stockholm skall göras till en attraktiv region i förhållande till andra städer i världen. I förhållande till Nacka får detta konsekvenser, då Nacka pekas ut som en del av den regionala kärnan, och därmed bär på ett ansvar för att stärka Stockholms totala attraktionskraft:
Stockholmsregionen växer och alla tecken tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta. Fler människor vill komma till regionen och ta del av det stora utbudet av arbete, nöjen samt spännande och vackra miljöer. Närhet till Stockholm city, vatten, kommunikationer och service är faktorer som är efterfrågade. Nacka stad (västra Sicklaön) kommer att kunna erbjuda allt detta och mycket mer.
Att genom stadsutveckling stärka regionens kapacitet och attraktivitet i konkurrens med andra regioner är idag en mycket viktig fråga. I den regionala utvecklingsplanen RUFS 2010 är västra Sicklaön en del av den centrala regionkärnan och ingår i ett utvecklingsområde av regional betydelse. (Översiktsplan för Nacka kommun 2018)
Vidare slår översiktsplanen fast att Nacka ska ha en ”Stark och balanserad tillväxt”. Nacka ska ha minst 20 000 nya bostäder och 15 000 nya arbetsplatser till 2030. Detta ska ge Nacka ett
”företagsklimat i toppklass”, och ska ske i nära samband med Nackabor, civilsamhälle och näringsliv. Översiktsplanen kopplar åter igen till det regionala tänket då den hävdar att ”Genom tillväxten bidrar Nacka aktivt till utvecklingen i Stockholmsregionen”.
I förhållande till begreppet ekonomisk hållbarhet beskriver översiktsplanen det på följande sätt:
Ekonomisk hållbarhet handlar om att hushålla med mänskliga och materiella resurser på lång sikt. Det förutsätter att Nacka är attraktivt för nya invånare, näringsidkare och besökare. Vi måste skapa vackra och stimulerande offentliga miljöer, attraktivt boende och goda utvecklingsmöjligheter för nya och befintliga företag. Vi måste också erbjuda bra service i form av skolor och omsorg, kultur- och fritidsaktiviteter, samt ett brett butiksutbud.(Översiktsplan för Nacka kommun, 2018) Detta är en formulering som återkommer bland annat i översiktsplanens delmålsområde ”Starkt näringsliv, bra handelsutbud och gott om mötesplatser i hela Nacka”. Kopplingen mellan det första påståendet i citat och resten av texten ter sig för mig som förhållandevis orelaterade koncept. På vilket sätt som möjligheten att locka till sig företagsetableringar hjälper kommunen att hushålla med resurser är något som inte vidare utvecklas. Men det vi bör ta fasta på är att tillväxt möjliggörs av planeringsarbetet, samt att det sätt som tillväxten uppträder på är i form av att vara en attraktiv plats.
Det är sålunda ett uttalat mål i plandokumenten att göra Nacka mer attraktivt för människor och företag att flytta till. Här kan man se att vackra och stimulerande offentliga miljöer antas bidra till den ekonomiska tillväxten i kommunen då de attraherar företagsetableringar i Nacka kommun. I förhållande till stadsgestaltning och konst så menar översiktsplanen vidare att ”den byggda miljöns utformning och estetiska värden är av stor betydelse” (Översiktsplan för Nacka kommun 2018). Kulturhistoriska och estetiska värden har betydelse för människan välbefinnande och identitet. Men översiktsplanen uttrycker även att; ”Kulturmiljön har även betydelse för kreativitet och
företagsamhet och därmed för lokal och regional ekonomisk utveckling” (ibid.). Det som framkommer i översiktsplanen är att den ser frågor om arkitektur och konstnärliga värden i den offentliga miljön som åtminstone delvis instrumentella värden som tjänar ett högre syfte, vilket är den ekonomiska tillväxten. Detta är en typ av argumentation som framkommer även i Anderséns (2020) avhandling om svenska översiktsplaner, i vilken han visar på hur andra kommuners översiktsplaner kopplar samman estetik med förväntat framtida tillväxt. Detta argument avviker dock till viss del från en förståelse för estetik och arkitektur som möjlighet att locka till sig investerare, och bygger snarare på en argumentation att konstnärliga intryck i sig själv bidrar till tillväxt genom att stimulera människor i omgivningen. Oavsett vilken typ av ekonomistiskt förhållningssätt som etableras gentemot konst i stadsrummet så är det ändå ett ekonomistiskt förhållningssätt. Med detta avses att tillväxtmålet anses viktigt att anmärka på för att konsten ska legitimeras som planeringsområde.
I målområdet ”Starkt näringsliv, bra handelsutbud och gott om mötesplatser i hela Nacka”
konstateras det att Nacka är en attraktiv plats för bostadsbyggande, och att invånarantalet förväntas öka kraftigt fram till år 2030 (Översiktsplan för Nacka kommun 2018). Detta målas upp som i huvudsak en positiv utveckling för kommunen, men framställs även som en risk. Risken i detta fall är att ett stort tillskott av bostäder kan göra Nacka till en sovstad. Problemet med detta är att det; ”[…] minskar mångfalden i samhället och betyder att färre Nackabor kan få arbete på hemorten.”. (ibid.) Mångfald inom översiktsplanen definieras konsekvent i förhållande till stadens funktioner och inte vilka människor som bor i den. Vidare konstateras det att för att inte bli sovstad så krävs det att Nacka lockar till sig ett stort antal nya företag; ”[…] Nacka måste vara minst lika attraktivt som andra delar av regionen för att konkurrera om företagsetableringar.”(ibid.). Vidare nämns att Stockholmsregionen domineras av tjänstesektor och att de nya etableringar man eftersträvar i huvudsak kan rymmas inom en blandad stadsbebyggelse. I samma målområde konstateras det att man bland annat vill ha 50000 arbetsplatser i kommunen till år 2030 men även att man ska ha ”En väl utbyggd infrastruktur för konst och kultur i hela kommunen”, vilket bör förstås i förhållande till föregående paragraf där plandokumenten medvetet knyter samman konstnärliga uttryck i staden med en förväntat högre tillväxt. Detta kapitel är en av mycket få platser i plandokumenten där tillväxt framställs som något potentiellt negativt, i och med att det riskerar att skapa underlag för en ”sovstad” i Nacka .Detta måste förstås mot bakgrund av vad Tunström (2009) kallar den goda staden, och att plandokumenten uppvisar en rädsla inför att bygga förortsbebyggelse. Detta måste i sin tur förstås i förhållande till staden framställs som dynamisk och företagsvänlig på andra platser i texten (Utvecklad strukturplan för Nacka Stad 2016, Översiktsplan för Nacka kommun 2018), därav
är det upplevda hotet om en ”sovstad” ett implicit tillväxtargument eftersom förorten inte anses kunna generera ekonomisk tillväxt. På så sätt så kopplas tillväxttanken samman med stadsrummets fysiska karaktär.
Att man under rubriken ”Näringsliv” i Strukturplanen väljer att lyfta fram viljan att etablera en högskola eller universitet kan sägas vara ett annat exempel på hur tillväxten överordnas andra strategier i plandokumenten. Det finns planer på att utreda möjligheterna till att starta ett universitet i Nacka, men det enda stället detta nämns på är just under näringslivspolicy och det diskuteras inte vidare under välfärdsbyggnader. Frågan om huruvida Nacka bör ha ett universitet formuleras därför enbart i termer av huruvida det kan bidra till näringslivets tillväxtpotential. Ambitionen om att etablera en högskola nämns även i Översiktsplanen:
Våren 2018 har ett pilotprojekt under namnet Vercity startat i tillfälliga lokaler i Nacka Forum. Vercity är en samverkan mellan kommunen, utbildningsaktörer och näringslivet som syftar till att varaktigt etablera högre utbildning i Nacka. Den planerade tunnelbanan och stadsbebyggelsen på västra Sicklaön skapar en direkt närhet till innerstaden och kan erbjuda en dynamisk och kreativ miljö. Platsen är lämplig för etablering av högre utbildning i nära samverkan med näringslivet som kan bidra med utveckling och förnyelse av högskoleutbildningen i Stockholmsregionen.
(Översiktsplan för Nacka kommun 2018)
Högskolan är alltså tänkt att tas fram i samverkan med näringslivet, och målbilden här verkar vara att förse näringslivet med arbetskraft. Utöver detta så finns det en vilja att näringslivet ska vara delaktig i att utforma utbildningen. Bildning för sig självt eller för forskning verkar inte vara en del av målbilden, utan det handlar om att framställa sig som näringslivstillvänd. Det bör poängteras att att kommuner inte kan starta ett universitet eller högskola utan att staten fattar beslut om detta. Även om kommunen har en vilja att grunda en högskola, och verkar vilja göra detta som en del av en näringslivsstrategi, så landar inte frågan hos kommunen utan hos högskoleverket. Detta kan möjligen ses som en begränsande faktor för Nackas möjlighet att arbeta med denna typ av attraktionsskapande planeringsarbete.
Plandokumenten rör vid flera områden som inte direkt kan kopplas till tillväxtfrågor. Bland dessa finns behovet av bostäder för äldre och flyktingar som målas upp som utmaningar för
planeringsarbetet om man vill bygga ett socialt hållbart Nacka. Andra områden som nämns är skolväsende och folkhälsa. Det som kännetecknar alla dessa områden inom social hållbarhet är att
det benämns som ytterst viktigt att det finns en stor valfrihet och att det ska finnas en mångfald av privata och offentliga samordnare (Översiktsplan för Nacka kommun 2018). Ett område som stundom snuddar vid tillväxt och attraktionskraft är ekologisk hållbarhet. Till skillnad från Loits (2014) redogörelse för Norra Djurgårdsstaden finns inget uttalat mål att göra Centrala Nacka till en profilerad miljöstadsdel. Huruvida man väljer att profilera sig som miljöstadsdel längre fram i utvecklingen av Centrala Nacka och Naturban är självfallet ett potentiellt scenario, och det finns vissa tecken på detta i intervjumaterialet, men någon sådan plan verkar ännu inte finnas på plats. Trots detta så trycker plandokumenten tydligt på behovet av hållbara lösningar i staden. I
förhållande till transportpolicy kan vi till exempel läsa att:
För att Nacka ska fortsätta vara en attraktiv och expansiv kommun är det nödvändigt att välja långsiktigt hållbara lösningar för transporterna. Det innebär att vi måste eftersträva största möjliga nytta i förhållande till investerat kapital, men också att vi ska undvika lösningar som kan leda till ett ökat bilanvändande (Översiktsplan för Nacka kommun 2018)
Om vi fortsätter resa som idag kommer framför allt det regionala trafiknätet att ha nått sin kapacitetsgräns redan om några år. För att att få ett framkomligt och pålitligt trafiksystem för alla trafikanter, måste människors resvanor förändras. Det kan innebära att välja att åka mer kollektivt, resa andra tider på dygnet, gå eller cykla. Detta är nödvändigt om vi ska uppnå målet om ett klimatanpassat transportsystem. (Översiktsplan för Nacka kommun 2018)
Detta ter sig för mig som två delvis separata rationaliseringskedjor. Först framhåller man behovet av socialt ingenjörsskap i planeringen för att få människor att agera på vissa mer hållbara sätt, det framhålls även på andra platser i texten att detta är gynnsamt ur ett folkhälsoperspektiv. Å andra sidan så lyfter man att hållbarhet är en nödvändighet för fortsatt tillväxt. Man kan läsa detta som att plandokumenten genom att de inkorporerar tillväxtmålet (formulerat i termer av expansion och attraktionskraft) i hållbarhetsdiskussionen inordnar även dessa frågor i en ekonomistisk rationalitet. I en sådan rationalitet så är hållbarhet önskvärt då det möjliggör framtida tillväxt. Detta till skillnad från att ställa hållbara lösningar i ett motsatsförhållande gentemot den ekonomiska utvecklingen. Dessa olika rationaliteter är självfallet inte ömsesidigt uteslutande; båda vill samma sak.
Tillväxtmålet är närvarande men huruvida det är överordnat eller inte är svårt att avgöra. Oavsett vad så kan det konstateras att det finns en viss tendens till att förstå hållbarhetsfrågor i termer av framtida tillväxt.
För att avsluta detta avsnitt så återvänder jag till frågan om huruvida tillväxt är ett överordnat mål i plandokumenten. Svaret på den frågan är ja och nej. Ekonomisk tillväxt formuleras som ett
strategiskt mål i planerna, varvid planeringsarbetet blir en del i att åstadkomma detta mål. Men plandokumenten uppvisar andra rationaliseringar i både mål och genomförande, även om flera olika områden används för att formulera en tillväxtvänlig planering. Detta kan skönjas i termer av att öka transportkapacitet, bygga attraktiva miljöer som kan attrahera nyetableringar samt i förhållande till att vilja satsa på utbildning och etablera en högskola. Det skulle kunna argumenteras att
tillväxtmålet genom sin närvaro i dessa målbilder inordnar detta i en nyliberal logik. Men det är tvivelaktigt att säga att tillväxten är det enda överordnade målet i planeringen. Översiktsplanen förhåller sig till social och ekologisk hållbarhet utöver de ekonomiska målen. I dessa avsnitt så nämns behovet av att minska segregation och att bygga hållbart, och dessa mål förlitar sig inte alltid på en ekonomistisk rationalitet utan de ämnar uppfylla andra målbilder. Detta är i stort att vänta då nyliberal planering, som diskuterats i den teoretiska bakgrunden, ofta framträder i en kontext av andra ställningstaganden och sålunda karaktäriseras av en mycket stor mångfald i uttryck. Sammanfattningsvis kan det sägas att planerna har vissa drag av nyliberala rationaliteter, men att plandokumenten i sin helhet inte kan sägas vara nyliberala.
4.2 Platsmarknadsföring, stadsrum och arkitektur
Då tillväxt genom attraktion är en betydande del av plandokumentens målbild så följer naturligt frågan hur detta åstadkoms. I detta kapitel redovisar jag hur kommunen ämnar skapa en attraktiv plats. Detta genom att redovisa vilka tankar som styr arbetet med Naturban, samt genom att diskutera de stadsideal som är drivande i utvecklingen av Centrala Nacka.
Det som framkommer i intervjuerna om Naturban är en bild av ett projekt vars huvudsakliga mål är platsmarknadsföring. Naturban ska vara ett sätt för Nacka att kommunicera till omvärlden att här är en plats som är värd att flytta till och investera i. Målet med marknadsföringen är att kunna sälja så mycket som möjligt, och så dyrt som möjligt. Det övergripande, och högst explicita, målet med Naturban är att skapa vinst, och för kommunen att få ut så mycket som möjligt för sin mark. Anledningen till att kommunen väljer att arbeta med ett koncept ligger i att man har en tro på att om man lyckas paketera hela den nya stadsdelen som en sammantagen produkt så kan man få ut mer för marken än om man lät byggherrarna marknadsföra sina egna separata projekt. På frågan om vad målet med Naturban är erhölls följande representativa svar;
Förhoppningsvis så ska det bidra till att vi får mer betalt för marken, och intresse från aktörer att vilja komma hit och bygga. (Intervju med exploateringschefen 25/3-20)
Samarbeta kring den konceptuella utvecklingen av centrala nacka. Skapa förståelse för platsen, inte bara ur ett geografiskt, utan ett kommersiellt perspektiv, och ett marknadsperspektiv. […] Ett samarbete kring, bland annat, marknadsföring. Som ska underlätta att sälja fastigheter, men också att öka attraktivitet för byggaktörer utöver dom som redan finns. Företag ska vilja flytta hit, för det byggs mycket kontor. Platsen ska vara intressant för butiker och affärer, för det ska vara en levande plats med verksamheter i bottenvåningar och sådär. Och eftersom platsen redan är infrastrukturellt otroligt stark med vägar och bussterminal etc. med många människor som strömmar genom platsen så kan det vara värdefullt att vi berättar vad den här platsen handlar om. (Intervju med
näringslivsdirektören 23/3-20)
Det framkommer i intervjuerna att det finns en stark vilja om att skapa en sammanhållen vision för Centrala Nacka i syfte att kunna sälja hela platsen. Vidare så ligger ett antagande om att detta är något som både kommunen och byggaktörerna vinner på. Fastighetsägarna genom att kunna sälja bostäder och kontor, och kommunen genom att det ökar avkastningen på marken. Ett fundamentalt första steg i det som kallas entreprenörsurbanism är skapa en plats i vilken man kan gemensamt investera (Franzén et al. 2016). I Centrala Nacka kan vi se att denna tanke är mycket stark hos kommunens tjänstemän. Det handlar ytterst om en sorts kommodifiering av en plats i syfte att sälja någonting utöver bara den materiella produkten, vilket i detta fall är bostäder och arbetsplatser. Genom att samlas runt en gemensam uppsättning värden och symboler så kan ett varumärke skapas för Centrala Nacka (jfr Franzén et al. 2016) som sedan de olika deltagarna i Naturban kan bidra till att stärka:
Var och en utifrån sin roll kan arbeta tillsammans för att skapa en bättre miljö. Kommunen kan bara ge förutsättningarna, och sedan måste byggaktörerna vilja själva. Kommunen kan erbjuda
förutsättningarna, och byggaktörerna kan samarbeta och fylla på med ett innehåll och ett uttryck.
(intervju med Stadsarkitekten 24/3-20)
I ett nyliberalt paradigm används planeringen som ett sätt att konkurrera med andra platser genom byggandet av en ”urban image” (Dovey 2005, Franzén et al. 2016). Naturban måste sägas vara ett uttryck för en önskan att bygga en sådan image. Det som särskiljer området som utvecklas i
det inte handlar om att omstöpa en redan existerande stadsdel till något annat (jfr Franzén et al. 2016, Dovey 2005, Swyngedouw et al. 2002) utan snarare handlar om att tjänstemännen upplever en oro inför att platsen är till stora delar obebyggd: ”Det finns ju inte så mycket på platsen idag. Förutom Nacka Forum som har en helt annan karaktär, som köpcentrum, än vad vi vill att det ska vara [...]” (Intervju med projektchefen 23/3-20)
Platsen är visserligen till viss del bebyggd och har ett antal olika funktioner idag så som köpcentret Nacka Forum, Nacka Gymnasium med tillhörande idrottsanläggningar samt även kommunens stadshus men dessa anses av kommunen vara alltför lösryckta och separerade. De uppvisar inte tillräcklig stadsmässighet och plandokumenten formulerar det i termer av att nuvarande bebyggelse saknar samband;
För att västra Sicklaön ska kunna utvecklas till en tät och blandad stad krävs en långsiktigt
utveckling där stadsutvecklingen skapar kopplingar mellan olika områden och förstärka sambanden mellan stadsdelarna. Genom att förtäta och låta befintliga ”bebyggelseöar” växa samman kan vi skapa en sammanhängande stadsstruktur med attraktiva platser, stråk och boendemiljöer.
Bild från Detaljplaneprogrammet för Centrala Nacka Att vare sig tjänstemännen eller plandokumenten är blinda inför de byggnadsmässiga och gröna kvalitéer som finns i området kommer att lyftas i ett senare avsnitt. Men det bör i detta avsnitt poängteras att dessa kvalitéer till trots så upplevs Centrala Nacka vara ganska tomt och identitetslöst. Problemet för kommunen är främst att de kvalitéer som finns i området inte ges tillräcklig struktur, att de inte är ordnade på ett i deras mening stadsmässigt sätt. Det som saknas är ett sammanhang som olika disparata ”bebyggelseöar” kan ingå i. Den lösning som konsekvent föreslås är en klassisk stadsbild i likhet med innerstadens för-modernistiska kvartersstruktur. Min tolkning av materialet är att avsaknaden av en sådan struktur gör att platsen uteblir, och det finns sålunda ingenting att fästa värderingar och symboler på. Detta görs explicit då frågan ställs varför byggaktörerna visar intresse för att samverka i Naturban:
[…] dom [byggaktörerna] frågar liksom sig själva: ’Vad är det här för plats engentligen?’. Dom ser Nacka Forum som en stor stålcontainer med en stor parkeringsplats och så ett litet förskrämt