En levande stad i Nacka

En levande stad i Nacka

- En studie om rationaliseringar i planeringen av

stadsbyggnadsprojektet Centrala Nacka och konceptet Naturban

Handledare: Lukas Smas

Sammanfattning

Abstract

Contemporary planning is said to have been heavily influenced by neoliberal planning practices. In this thesis I investigate if the project of Centrala Nacka in Stockholm is characterised by a

neoliberal planning practice, and it what way the marketing concept Naturban is influencing the development. The analysis is based on planning documents that pertains to Centrala Nacka and interviews with civil servants that have been involved with the concept Naturban. The study shows that the development in Centrala Nacka is characterised by a neoliberal practice, and that it

prioritises economic growth and image building over social planning goals. This is partly a

Förord

Först och främst vill jag tacka min handledare Lukas Smas som under de månader jag arbetat med uppsatsen alltid visat engagemang och intresse för mitt arbete.

Jag vill tacka de tjänstemän på Nacka kommun som valde att delta i min studie trots de svårigheter som COVID-19 innebar.

Innehållsförteckning

1 Inledning 1

1.1 Syfte och frågeställningar 3

1.2 Bakgrund 4

1.2.2 Centrala Nacka 4

1.2.3 Naturban 5

1.3 Uppsatsens bidrag till forskningsläget 6

2 Forskningsläge och t eoretisk bakgrund 7

2.1 Nyliberal planering 7

2.2 Governance 12

2.3 ”Den goda staden” och förhärskande stadsideal 15

2.4 Ett perspektiv på nyliberal planering 17

3 Metod och Metodologi 18

3.1 Metodologi 18

3.2 Metod 19

3.3 Intervjuer 19

3.3.1 Urval 20

3.4 Kvalitativ innehållsanalys 20

3.4.1 Urval och beskrivning av plandokumenten 22

3.5 Kodning 23

3.6 Etik och positionalitet 24

3.7 Begränsningar 26

4 Resultat och analys 27

4.1 Tillväxt som strategiskt mål 28

4.2 Platsmarknadsföring, stadsrum och arkitektur 33

4.3 Det nyliberala subjektet 41

4.4 Det privat-offentliga partnerskapet 45

1. Inledning

Inspirationen till denna uppsats kommer av min praktiktjänstgöring på Nacka Kommun under våren 2019. Min praktiktjänstgöring var hos näringslivsdirektören i Nacka, och jag kom under denna period i kontakt med ett nytt projekt som skulle startas upp. Detta projekt, som sedermera kom att få namnet Naturban, var tänkt att vara ett samarbete mellan Nacka kommun och byggherrar som hade projekt i området Centrala Nacka som nu planeras. Vad projektet exakt skulle utmynna i var ännu inte helt fastslaget då jag var på Nacka kommun, men den genomgående tanken med projektet var att skapa en plattform för att länka samman olika intressen kring den nya stadsdelen, och att kommunen genom denna plattform skulle kunna möta byggherrarna på en annan arena än bara genom den lagstadgade myndighetsutövningen. Saker som olika personer på kommunen nämnde som möjliga intresseområden för den nya plattformen var hållbarhet, design/arkitektur och planering av nya affärs- och lokalytor. Tanken var även att detta skulle mynna ut i ett samlat koncept som skulle användas för att styra utvecklingen i planområdet och sedan marknadsföra den nya stadsdelen. Det talades mycket om vilken värden som stadsdelen skulle bära på, och vad platsen skulle komma att symbolisera.

Min praktiktjänstgöring avslutades ganska snart efter att man börjat sondera terrängen och se om intresse fanns från byggherrarna att delta i en sådan konceptutveckling. Men någonstans i mitt bakhuvud stannade tanken på detta koncept. Vad är egentligen ett koncept? Vad betyder det för samhällsplaneringen? Vad säger det om samhällsplaneringen att kommunen själv vill frångå sin roll som myndighetsutövare?

(Harvey 1989). I ett sådant paradigm så blir därför just frågan om vilka värden och symboler som förknippas med staden högst intressant.

Det här är en fallstudie på stadsbyggnadsprojektet Centrala Nacka och marknadsföringskonceptet Naturban. Studien är baserad på textanalys av tre plandokument för Centrala Nacka samt intervjuer med sju av kommunens tjänstemän. I uppsatsen utgår jag ifrån en kritisk litteratur om nyliberal planering för att förstå de rationaliseringar och avväganden som driver planeringsarbetet i Nacka. Av vikt för förståelsen av denna uppsats är att jag arbetar inom en tradition skriven av kritiker av det som kallats ett nyliberalt paradigm. Genomgående för denna uppsats är alltså att jag har valt att anamma en kritisk diskurs kring nyliberal planering. Genom att arbeta inom denna tradition så bidrar uppsatsen till att fördjupa förståelsen av nyliberala praktiker i en Svensk kontext. Uppsatsen avhandlar därför de olika sätt som Nackas planering kan sägas uppvisa nyliberala tendenser.. Även om uppsatsen tar avstamp i en sådan kritisk teoribildning så framkommer det i materialet att det inte nödvändigtvis är lämpligt att prata om nyliberal planering med hänseende på utvecklingen i Centrala Nacka. Analysen avslutas därför med en problematisering av nyliberal planering utifrån det faktum att Sveriges kommuner genom sina markreserver kan utöva mycket makt gentemot de privata byggaktörerna. Eftersom dessa markreserver även utgör en kollektiv egendom som möjliggör resurser för kommunens investeringar så framför jag att Sveriges kommuner har ett rationellt intresse av att driva upp markpriserna. Detta är en typ utav rationalitet som är en

1.1 Syfte och forskningsfrågor

Syftet med uppsatsen är att studera stadsbyggnadsprojektet Centrala Nacka och det tillhörande marknadsföringskonceptet Naturban. Med avstamp i en litteratur om nyliberal planering så syftar uppsatsen till att klargöra vad det är för stad som planeras, för vem staden planeras och hur den planeras. Detta görs genom att studera kommunens mål och viljeriktning och hur dessa målbilder och prioriteringar omvandlas till en praktik i Naturban. Studien genomförs dels genom intervjuer med tjänstemän som arbetar med Naturban och Centrala Nacka, och dels genom textanalys av plandokument för Centrala Nacka.

För att uppnå uppsatsens syfte kommer följande frågeställningar att besvaras:

- Enligt vilka stadsideal planeras Centrala Nacka, och hur används dessa ideal för att marknadsföra platsen?

1.2 Bakgrund

Nacka är en av Stockholms läns största kommuner med 106 000 människor bosatta i kommunen, och det är även en av länets till ytan större kommuner (Statistik om Nacka, September 2020). Nacka kommun har flertalet mindre tätorter med sina egna centrum så som Orminge, Fisksätra och Älta men har traditionellt sätt saknat ett självklart centrum för kommunen totalt sätt.

Stadsbyggnadsprojektet Centrala Nacka är ett försök från Nacka kommuns sida att åtgärda denna brist genom att bygga en stor ny stadsdel på västra Sicklön. Den största delen av kommunens befolkning bor redan idag på västra Sicklön, och Centrala Nacka syftar till att expandera denna del av kommunen ytterligare (Utvecklad strukturplan för Nacka Stad 2016). Centrala Nacka är ett av fyra pågående stadsbyggnadsprojekt på västra Sicklön som tillsammans bildar det som är tänkt att kallas ”Nacka Stad”, och Centrala Nacka är det största av dessa fyra projekt (Utvecklad strukturplan för Nacka Stad 2016). Totalt sätt planeras det för 14 000 bostäder och 10 000 arbetsplatser i Nacka Stad, och av dessa är är 4600 bostäder och 8000 arbetsplatser planerade i Centrala Nacka

(Detaljplaneprogram för Centrala Nacka 2015).

Nacka är den av Stockholms kranskommuner som ligger geografiskt närmast Stockholms innerstad. Och som en del i den fortsatta expansionen av Stockholmsregionen så byggs för tillfället en

förlängning av tunnelbanans blåa linje ut till det som kommer att bli Centrala Nacka (Tunnelbana till Nacka, September 2020). Tunnelbanas förlängning till Nacka är en förutsättning för att så pass stort projekt som Centrala Nacka ska vara gångbart (ibid.).

Den absolut största markägaren i området är Nacka kommun, vilket är av vikt för förståelsen av denna uppsats. Att kommunen är den enskilt största markägaren betyder att mycket av det som ska byggas i området kommer att göras genom markanvisningsinstrumentet. Detta är en starkt

1.2.2 Naturban

Naturban är ett koncept som tas fram för Centrala Nacka. Koncept avser här både en marknadsföringstaktik och en uppsättning mål och visioner som ska vara vägledande för

utvecklingen i Centrala Nacka. Konceptet utvecklas i ett projekt som startades av Nacka kommun i samverkan med tolv byggherrar som har byggprojekt i området Centrala Nacka. Naturban är en sammanslagning av orden natur och urban, och namnet i sig är ett utslag av ett tidigt beslut inom projektet. Naturban är ett privat-offentligt partnerskap mellan kommunen och byggherrarna i Centrala Nacka. Projektet saknar formell status i beslutsfattandeprocesser, och det är ett samarbete som bygger på frivillighet mellan kommunen och byggaktörerna. Naturban är alltså inte på något sätt ett juridiskt bindande samarbete. Naturban tar sig därför formen av att huvudsakligen vara en uppsättning lösa mål och visioner för Centrala Nacka. Under våren 2019 tog kommunen initiativ till att starta det projekt som arbetar fram Naturban, och de tolv byggherrar med projekt i området tillfrågades om de var intresserade av att delta.

Tanken med Naturban är att sammanföra de olika byggherrarna och kommunen med hänseende på stadsbyggnad och marknadsföring. Det handlar ytterst om att öka möjligheten för deltagarna att kunna kommunicera för omvärlden vad Centrala Nacka är i hopp om att detta ska öka intresset för området, bostäderna och arbetsplatserna. Arbetet med Naturban befinner sig på ett tidigt stadium, och Naturban är ännu inte ett lanserat projekt. Detta betyder att det inte finns något officiellt material (bilder, logotyper etc.) att tillgå i förhållande till Naturban. Eftersom det inte finns något publicerat material om Naturban så är all information som redovisas om Naturban i denna uppsats hämtat från intervjumaterialet. Resultat som redovisas i denna uppsats är sålunda även från ett mycket tidigt skede i utvecklingen av Naturban. Det betyder också att det ännu saknas färdigställda byggnader och stadsmiljöer som har byggts i enlighet med Naturban.

I förhållande till intervjuerna bör det sägas att det inte alltid är helt klart vad intervjupersonerna syftar på när de använder ordet ”Naturban”. Ibland verkar de syfta på en slutprodukt så som designspråk eller funktioner i stadsdelen, men ibland verkar de närmast syfta på själva

organisationsformen och det privat-offentliga partnerskapet som sådant. Eftersom det inte alltid är helt klart vad som avses med de olika orden ”projektet”, ”Naturban” och ”koncept” bör det närmare belysas på vilket sätt jag använder orden i denna uppsats. När jag i den här uppsatsen använder orden ”Naturban” och ”konceptet” åsyftar jag de mål, visioner, värden och symboler som gemensamt tas fram mellan kommunen och byggherrarna och som ska vara vägledande för

”hållbarhet”. När jag pratar om ”projektet”, ”samarbetet” eller ”samverkan” syftar jag mer specifikt på organisationen som tar fram dessa mål och visioner, det vill säga gränssnittet mellan kommun och privatsektor. När jag pratar om ”projektet” så gör jag det oftast med hänseende på mötet mellan representanter för kommunen och för byggherrarna. Man skulle kunna uttrycka det som att

”Naturban” är produkten och ”projektet” är producenten. 1.3 Uppsatsens bidrag till forskningsläget

Det som kommit att kallas nyliberal planering saknar en universellt accepterad definition. Den teori som finns om nyliberal planering utgörs i stor grad av bidrag från olika forskare med olika ingångar till företeelser som förknippas med ett ”entreprenörskapsmässigt” förhållningssätt till

planeringsfrågor. Vidare utgör inte nyliberal planering, eller nyliberalismen som sådan, en enhetlig uppsättning ideologiska övertygelser som ser likadana ut i olika politiska och kulturella kontexter. Snarare uppträder nyliberalismen som disparata företeelser som ser olika ut beroende på i vilken kontext den förekommer. I den här uppsatsen försöker jag bidra till forskningsläget om nyliberal planering i en svensk kontext genom att studera ett enskilt stadsbyggnadsprojekt, och på vilket sätt detta projekt stämmer överens med tidigare fastlagda nyliberala tendenser. Att jag valt att studera just Centrala Nacka är intressant då det utgör ett omfattande stadsbyggnadsprojekt som kommer att få stor inverkan på Nacka som kommun, men även på Stockholmsområdet i dess helhet.

2. Forskningsläge och teoretisk bakgrund

Nyliberalism är ett begrepp som kommit att bli vanligt förekommande inom flera olika

forskningsområden, även så inom samhällsplanering. Nyliberalismen som begrepp innefattar flera olika betydelser och det kan vara svårt att avgöra vilken konnotation begreppet har för en viss person. Exempel på kategorier som kan tillämpas på nyliberalism inkluderar: ideologi,

samhällsstruktur och/eller policy (Steger & Roy 2010). Även då begreppet ges en konkret definition som exempelvis; ”prevailing pattern of market-oriented, market-disciplinary regulatory

restructuring” (Peck et al. 2009) förblir nyliberalism ett svårfångat begrepp då det implicit innebär en temporalt pågående och oavslutad process givet författarnas användning av presens i ordet ”restructuring”. Just det faktum att nyliberaliseringen aldrig har, så att säga, fullt ut genomförts i något enskilt land är kanske en av de saker man bör beakta för att förstå vad det är för processer som avses när man talar om nyliberalism (Baeten 2012 2018, Harvey 1989, Peck et al. 2009). Detta därför att även om det som omnämns som nyliberalism har vissa gemensamma ideal så introduceras nyliberalism i olika politiska och historiska kontexter varvid nyliberalismens karaktär och

materiella konsekvenser av nödvändighet ser olika ut i olika länder, något som fått nyliberal planering att framstå som ”an intensely variegated and persistently unstable topography” (Peck et al. 2009). Det är därför vanligt förekommande att man talar om nyliberalism som ett paradigm som har gemensamma komponenter som till exempel avreglering, marknadsanpassning och ett

ekonomistiskt förhållningssätt till samhället (Steger & Roy 2010). Oavsett svårigheter med definitioner av begreppet ter det sig som att en betydande del av den akademiska världen är enig om att det finns något som kan kallas nyliberalism, och att detta är ett fenomen genom vilket vissa marknadsorienterade mål så som vinstmaximering prioriteras över andra mål så som social

hållbarhet.

Mycket av det som sedermera kommit att kallas nyliberal planering har sitt ursprung i Harveys (1989) artikel ”From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban

Governance in Late Capitalism”. I denna artikel hävdar Harvey att det skett en generell övergång för planeringsarbetet, från att förvalta mark till att genom olika mekanismer möjliggöra tillväxt. Av vikt i Harveys analys är en förståelse för den kapitalistiska produktionens förändrade former. Harvey lyfter fram att detta skifte mot den entreprenöriella samhällsplaneringen står att finna i den fordistiska produktion som kännetecknar dagens informationssamhällen. I denna

varvid samhällsplaneringen används för att konstruera en urban image. Andra saker som Harvey (1989) lyfter fram som taktiker för städer att uppnå tillväxt är att satsa på högskolor och

infrastruktur.

Inom området samhällsplanering har en viktig beståndsdel i förståelsen för nyliberal planering som fenomen sprungit ur dess implicita motsägelser; det vill säga att den opererar inom en ram av statlig och/eller kommunal kontroll så som i det Svenska exemplet med Plan- Bygglagen (PBL) och det kommunala planmonopolet. Detta i motsats till en ideologisk hållning inom äldre liberala

tankegångar som framhåller statlig reglering och kontroll som per definition problematiska. Om liberalismen är en ideologi så är nyliberalismen måhända ideologisk, men den innefattar även en större praktik. Därmed kan man se nyliberal planering som en samhällelig process som uteslutande kan existera när regleringar möter kraven på en större marknadsanpassning, samt att utfallen av dessa motstridiga krafter bör kallas nyliberal planering (Allmendinger 2011, Baeten 2012, Peck et al. 2009).

Ett av de mer produktiva sätten att förstå nyliberalism på är genom att se det som en pågående process (Sager 2011) och därmed måste det specifika exemplet med nyliberalism i

samhällsplaneringen ses mot bakgrund av vad det är för typ av planering som vi lämnar bakom oss när vi genomgår ”nyliberalisering”. En viktig komponent av detta kan sägas vara hur

samhällsplanerare har gått från att driva storskaliga och långsiktiga projekt, till att i stället reagera på krav och önskemål från diverse olika intressenter (Baeten 2012). Men det bör även framhållas att man, åtminstone i en svensk kontext, kan se starka paralleller mellan det tidigare rådande

planeringsparadigmet och nuvarande hegemoniska idéer om samhällsplaneringens roll och funktion i samhället. Detta uppenbarar sig i den tidigare - av socialdemokratin ledda- samhällsplaneringen som skedde under Miljonprogrammet, där det huvudsakliga målet var att bygga en stad med billiga och ändamålsenliga bostäder för massorna (Baeten 2012). Baeten (ibid.) klargör här att även om det i nutida projekt sällan handlar om att bygga billiga och bra bostäder, så måste nyliberalismens intåg i Sverige ses utifrån den bakgrund att både nuvarande nyliberala tankar så väl som tidigare

Givet de likheter som finns mellan olika paradigm i samhällsplaneringen i den svenska kontexten bör man med rätta fråga sig exakt vad det är som är skillnaden mellan 60-talets storskaliga

miljonprojekt och samtidens stadsutveckling. De båda delar till exempel en ideologiskt förankrad tro på tillväxt genom stadsbyggnad. Till skillnad från många andra länder med en socialdemokratisk historia så har Sverige aldrig haft ”social housing” (Hall & Vidén 2005). I en andra kontexter framgår det ofta att nyliberalism anses vara ett tecken på, och förklaring till, varför man inte längre bygger den typen av bostäder för människor med ömmande omständigheter.Eftersom Sverige aldrig har haft den typen utav institutioner som bygger specifikt för fattiga människor, utan

allmännyttan nominellt har byggts för alla medborgare så är det ingen självklar jämförelse (jfr Hall &Vidén 2005).

En viktig del av det nyliberala paradigmet är tanken om att städer tävlar med varandra om resurser, kapital och människor (Harvey 1989, Baeten 2012). Denna tävling kan ske på en lokal och

småskalig nivå eller utspela sig på en global arena, men det som är värt att ta fasta på är tanken om att man ska fånga upp en del av de begränsade resurser som finns i samhället. En direkt konsekvens av detta förhållningssätt gentemot att se människor som ”vinster” i ett spel får självfallet effekter på hur man väljer att förhålla sig till människan som invånare och medborgare. Flertalet forskare har pekat på just hur man i ett nyliberalt planeringsparadigm tenderar att vilja locka till sig inte bara människor, utan rätt sorts människor (Harvey 1989, Loit 2014, Zukin 2009). Detta leder till att människan förstås som en ekonomisk varelse där vissa människor är användbara, och andra bördor. Här kan direkta kopplingar göras mellan det som brukar kallas för ”den kreativa klassen” (Florida 2006) som anses vara bärare av ekonomisk tillväxt och dynamisk utveckling, medan till exempel flyktingar tenderar att ses som oönskade och oproduktiva (Baeten 2012, 2018).

Begreppet ”den kreativa klassen” kommer från Richard Floridas teori om hur kreativa människor med kreativa yrken möjliggör tillväxt för samtidens städer (Florida 2006). För att kunna hävda sig i den internationella konkurrensen måste därför städer erbjuda innovativa och toleranta miljöer i vilka den förment kreativa klassen vill bosätta sig (ibid.). Den kreativa klassen förväntar sig exempelvis en tolerant attityd gentemot HBTQ-personer, varvid exempelvis pride-parader blir ett kulturellt uttryck som är önskvärt i planeringsarbetet (jfr Franzén et al. 2016). Eftersom denna typ av kulturellt arbete antas attrahera den kreativa klassen så blir det en del av en nyliberal

kring vilka människor som anses vara önskvärda ger upphov till segregation och exkludering i den materiella verklighet som samhällsplaneringen skapar.

Kopplingar kan vidare dras till den strategiska planeringens intåg i planeringsteorin (Davoudi 2018). Davoudi hävdar att den spatiella planeringsteorins återkomst kommer av ett erkännande av det faktum att företeelsen plats har betydelse (ibid.). Om vi konstaterar att plats har betydelse så är det nära till hands att börja prata om bra platser och dåliga platser. Det är en teoretisk bas som till synes lämpar sig väl för att anammas av den nyliberala logiken som alltjämt är intresserad av att kategorisera platser som antingen produktiva (bra platser) och oproduktiva (dåliga platser) (Harvey 1989, 2008)

En företeelse som ofta länkas samman med nyliberalismen intåg i samhällsplaneringen är den samtida fascinationen med att bygga det spektakulära (Baeten 2012, 2018, Harvey 1989, 2008, Urry & Larsen 2011). I den Stockholmska kontexten talas det ofta om att ”bygga en stad i världsklass” (Loit 2014). Det är en idé om att man ska lyfta staden genom ett påkostat och iögonfallande formspråk som kan signalera att Stockholm är en stad värd att spendera tid och pengar på. Det kan konstateras att sådana projekt ofta kommer på bekostnad av den stad som redan finns på platsen, ty de resurser som kunnat ägnats åt andra stadsbyggnadsprojekt går in i att bygga vad som ofta är kontorsplatser för en välmående och rörlig global medelklass, samt kulturyttringar som tilltalar detta segment av befolkningen (Swyngedouw et al. 2002). På så sätt premieras en viss typ utav stadsbebyggelse som ämnar locka till sig kapitalstarka individer, och samhällsplanering inordnas i en logik där det huvudsakliga målet blir att kunna tillfredsställa dessa personer relativt sätt snäva preferenser och behov (Baeten 2012, 2018 Loit 2014).

Det ter sig för mig som att den mest handgripliga, och minst kontextdrivna definitionen av nyliberal samhällsplanering står att finna i tanken kring den tävlande staden, och med det den

marknadsrationalitet som förutsätter att städer konkurrerar sinsemellan om att attrahera såväl monetärt kapital som produktivt humankapital. Detta, så att säga, ”nya uppdrag” för

genom vilka nya röster hörs, nya problem formuleras och nya maktdimensioner utkristalliseras (jfr Galland 2012, Swyngedouw et al. 2002).

Ett nära besläktat begrepp till ”nyliberal planering” är vad Franzén et al. (2016) beskriver som ”entreprenörsurbanismen”. I ”Stad till salu” (Franzén et al. 2016) ges en överblick över nyliberala praktiker i Sverige av idag. Entreprenörsurbanismen är ett sätt att förstå hur tanken på den ”tävlande staden” ter sig i praktiska exempel i Stockholm och Göteborg (Franzén et al. 2016).

Entreprenörsurbanismen kan ses som en operationalisering av de problem som den post-fordistiska produktionen har skapat för samtidens urbana regimer (ibid.). Det skulle därför kunna sägas vara ett lite mer riktat begrepp än vad ”nyliberal planering” är, då detta kan avse både förutsättningar, utslag och genomförande. Oavsett subtila avsedda nyansskillnader från Franzén et al. så används

entreprenörsurbanism och nyliberal planering som i praktiken synonyma i denna uppsats. Detta eftersom tecken på en entreprenörsurbanistisk inriktning i planeringsarbetet enligt min mening även kan sägas vara tecken på en nyliberal praktik.

Kritik har framförts mot tanken om att städer verkligen kan tävla med varandra på det sätt som kommer till uttryck i det nyliberala paradigmet. Det som främst framhålls är att många människor och företag inte kan omlokalisera sig hur som helst i jakten på fördelar (Treanor i Baeten 2012). Huruvida Stockholms olika kommuner har en reell möjlighet att konkurrera på det sätt som föreskrivs i den nyliberala samhällsplaneringen är inte en frågeställning som denna uppsats avser svara på, men det kan konstateras att det är en idé som den kritiska planeringsteorin ofta lyfter fram som symptomatiskt för den nyliberala planeringen. Denna tanke om tävlandet medför implikationer för vilken typ av rationalitet som mobiliseras för att rättfärdiga olika stadsbyggnadsprojekt. Ett sådant exempel på förändrad rationalitet är hur diverse olika rankningar av städer (ofta utförda av privata aktörer) kommit att bli ett självändamål (Baeten 2012). De senaste decennierna har sett en stor ökning av olika typer av index som rankar städer med hänseende på saker som

företagsvänlighet, men även värden t.ex. ”walkability” (ibid.).

(2012) hur svårbegriplig Harveys definition av nyliberalism kan vara. Harvey pratar om ”nyliberala framgångar” och sällar sig därmed till en skara som förstår nyliberalismen som ett förklarande fenomen drivet av ideologiska övertygelser och klassintressen, men nöjer sig samtidigt med att prata om Sverige som utövare av ”kringskuren nyliberalism” istället för att närmare diskutera vad den haft för effekter och i vilken mån välfärdsstaten varit ett offer för nyliberalismen eller en motkraft gentemot den (Pickvance 2012). Pickvances åsikt är att nyliberalismen lämpar sig dåligt för att användas som förklarande mekanism varför samhällsplaneringen kommit att se ut som den gör (Pickvance 2012), och han menar att man bör förhålla sig kritisk till att nyliberalismen som ideologiskt projekt verkligen har haft den makt över samhällsinstitutionerna som Harvey och andra marxistiskt lagda forskare påstår.

Jag delar Pickvances kritik att begreppet nyliberalism är svårbegripligt om det avser ett ideologiskt projekt som driver samhällsutvecklingen. Likväl är det ett begrepp som i det närmaste är universellt accepterat i litteraturen för att beskriva en typ av marknadsrationalitet med hänseende på

planeringsarbetet. Oavsett diskussioner om ”vad nyliberalism egentligen är” så kan det konstateras att den materiella verklighet och de organisatoriska former som kommit att kallas för nyliberal planering verkligen finns. Vidare implicerar nyliberalismen ett brott gentemot ett tidigare

förhärskande planeringsideal som agerade utifrån en åtminstone delvis annan rationalitet. I denna uppsats förhåller jag mig till nyliberalism som ett paradigm, eller ett historiskt (pågående) skeende. Det betyder att jag inte förhåller mig nyliberalismen som en omoralisk ideologisk rörelse, utan snarare som ett faktum som beroende på var den möter samhällsplaneringen skapar olika utslag. Det intressanta för mig är huvudsakligen att förstå om och hur en nyliberal marknadsrationalitet

påverkar stadsutvecklingsprojekt i Nacka, och med det vilka ideal och problemformuleringar som går in i samhällsplaneringen i Nacka.

2.2 Governance och privat-offentliga partnerskap

I och med det förändrade politiska landskapet som kom med nyliberalismen intåg i

samhällsplaneringen så har planeringens själva uppdrag alltmer kommit att förändras. Vad som tidigare varit ett sätt att passivt reglera mark har mer kommit att handla om att aktivt utveckla och möjliggöra ekonomisk tillväxt (Galland 2012, Hackworth 2007, Harvey1989, Andersén 2020). Detta är ett skifte som kommit att kallas för en övergång från ”government” till ”governance” (Mäntysalo & Bäcklund 2018). Detta skifte som ofta länkas samman med den nyliberala

statliga interventioner till lösare sammansättningar av intressenter som påverkar riktningen i samhällsplaneringen (Baeten 2012).

Även om samhällsplaneringen alltid har haft olika intressen som drar i olika riktningar, så är kärnan i governance-begreppet de alltmer upplösta gränserna mellan det offentliga och det privata (Stoker 1998, Mäntysalo & Bäcklund 2018). Governance kan därför ses som ett utslag av att offentliga institutioner försöker samordna och koordinera olika intressenters önskemål i jakten på kollektiva vinster (Mäntysalo & Bäcklund 2018). Governance bör huvudsakligen förstås som ett verktyg för att analysera institutioner och myndigheter, och hur de organiserar sig kring vissa

problemformuleringar när de engagerar privata intressen (ibid.). För att vara gångbart som analytiskt verktyg så krävs det att man studerar den institutionella kontext i vilken dessa governance-former uppstår. Pierre (1998) föreslår fyra modeller för att förstå olika governance kulturer: Managerial, pro-growth, corporativist och welfare. Pierre (1998) förstår managerial och pro-growth governance som utslagsbaserade och dessa tenderar att fokusera mer på förmåga hos individuella parter som kan förbigå regelverk. Corporativist och welfare modellerna är mer orienterade mot rättigheter och representation varvid de är processorienterade företeelser. Vidare hävdar Pierre (1998) att de två förstnämnda modellerna är mer vanligt förekommande i en bredare anglosaxisk kultursfär, alltmedan de två sistnämnda är vanligare i en kontinental europeisk kontext. Några vattentäta skott mellan dessa olika modeller för governance finns inte utan de är breda kategorier från vilka en analys kan utgå. Vidare så kan man inte säga att introduktionen av

governance-strukturer i institutioner har ersatt de äldre byråkratiska organisationsformerna, utan de förekommer ofta tillsammans, och att olika projekt har drag av olika institutionella kulturer (Pierre 1998). Det bör förtydligas att olika delar av en myndighet kan uttrycka preferens för olika

governance-strukturer. Detta kompliceras ytterligare av att myndigheter ofta uppvisar tendenser till det som kallas path-dependence, det vill säga att myndigheter ofta är svåra att fullständigt förändra när ett arbetssätt (eller problemformulering) redan finns på plats (Mäntysalo & Bäcklund 2018). Beroende på vad man avser analysera så medför detta vissa implikationer för hur man förhåller sig till det som kallas governance. Om man avser studera hur något har planerats så ter det sig lämpligt att både fråga hur beslutet har tagits, och vilken institutionell kontext och governance-kultur som skapat beslutet. Men frågan kan även ställas i termer av vem det är som lagt grunden för det

Många av de stadsbyggnadsprojekt som kritiserats för att exemplifiera en nyliberal

planeringspraktik är också exempel på ett förändrat landskap av styrning och governance. Här riktas udden ofta mot det som kallas PPP (Public-Private Partnership) eller UDP (Urban Development Project) (Swyngedouw et al. 2002, Hackworth 2007). Swyngedouw et al. (2002) pekar på hur dessa organisationsformer är den praktiska form som många projekt tar för att realisera den tillväxtvänliga urbanism som nyliberalismen förespråkar. Privat-offentliga partnerskap är den organisatoriska och materiella verklighet i vilken mycket platsmarknadsföring och megaprojekt agerar (ibid.). Det kan konstateras att dessa projekt ofta har det uttalade målet att öka avkastningen på land, samt att den värdeökning som sker ofta extraheras av de privata aktörerna. De privat-offentliga partnerskapen möjliggör en förändring av den urbana väven för att kunna ta högre vinster (ibid.). Vidare skapar dessa partnerskap kvasiprivata organisationsformer som agerar parallellt med den formella

beslutsprocessen, samt att de skapar egna narrativ kring vad utvecklingen är och vem den är till för. Dessa parallella processer framställs ofta i positiv dager och anses representera en ökad känslighet gentemot civilsamhälle och privata intresse men de saknar ofta transparens och givet att de står utanför den formella samhällsplaneringen så finns inga lagstadgade krav på representation. Dessa samverkansformer fungerar ofta på en informell basis, varvid medlemskap ofta är baserat på inbjudan från ledande aktörer. Det är ofta även svårt att förstå vad någon representerar inom ramen för det privat-offentliga samarbetet (ibid.) och just denna diffusa ansvarsfördelning får anses vara en viktig komponent i kritiken mot hur governance-strukturer ter sig i det nyliberala paradigmet. Swyngedouw et al. (2002) lyfter perspektivet att tanken på att planera i projekt istället för i planer är symptomatiskt för en förändrad planeringspraktik som premierar tillväxt och innovation. Projektformen har en fragmenterad planeringspraktik som lyfter upp värden kring utformning, design och estetik. Projektet har ofta som uttalat mål att ta en del av en stad och utveckla, eller omstrukturera, den för att kunna agera projektionsyta för en ”ny stad” som drivs av innovation, kreativitet och framgång (Swyngedouw et al. 2002). Som tidigare slagits fast så ersätter sällan en governance-struktur den rådande byråkratin, utan projekt och plan tenderar att operera samtidigt. Men projektformen har skapat nya former av arbetssätt och interventioner i samhällsplaneringen som tidigare inte varit möjliga (ibid.). Med hänseende på den ”nya stad” som ska byggas i

samverkan med privata aktörer så märker man i Swyngedouws redogörelse att det råder en glidande skala mellan det privat-offentliga partnerskapet som metod för utveckling och det privat-offentliga partnerskapet som bärare av vissa urbana ideal; även om det privat-offentliga partnerskapet

(1998) kan sägas vara att det privat-offentliga partnerskapet är en form av managerial eller pro-growth governance-stil som är inriktad på att fånga entreprenöriell kraft för att på så sätt möjliggöra ekonomisk tillväxt.

Inom samhällsplaneringen kan två olika förhållningssätt till governance utrönas. Dels kan man se hur samhällsplaneringen har blivit mindre intresserad av expertkompetenser och att man därmed kommit att lyfta in andra perspektiv i den formella samhällsplaneringen. Man kan även se en kritik mot governance som visar på hur dessa andra perspektiv används för att avvärja kritik om det nyliberala planeringsparadigmet (Mäntysalo & Bäcklund 2018, Mäntysalo et al. 2015, Sager 2018). På detta sätt så kan man se paralleller mellan den kommunikativa planeringsteorin och det som kallas governance. I den kommunikativa planeringsteorin så förväntas planeraren ta en passiv roll som medlar mellan olika intressenter (Healey 1998). Governance bör dock huvudsakligen förstås som ett verktyg för att analysera institutioner och myndigheter, och saknar de moraliska

implikationer som den kommunikativa planeringen innebär. Likväl kan den kritik som riktats mot den kommunikativa planeringen förstås i ljuset av governance då en kommunikativ planering per definition utgör en governance-kultur. Den kritik som förts fram från den kommunikativa

planeringen är dessutom slående lik den som finns inom den nyliberala agendan, det vill säga att planeringspraktiken har en utdaterad ideologisk grund och att den saknar kunskap om samhällets behov (Grange 2017). I den nordiska kontexten så uppvisar planerare en tendens att omdefiniera privat-offentliga partnerskap i termer av kommunikativ planering, detta då planerare ofta finner sig på en plats mellan de kommunikativa idealen och nyliberalismens realpolitik (Grange 2017,

Mäntysalo, Saglie and Cars 2011).

2.3 ”Den goda staden” och förhärskande stadsideal

Peck et al. (2009) belyser det faktum att städer inte längre bara kan ses som lokala arenor på vilken en nyliberalisering sker. Städer i sig har kommit att bli en viktigare del i själva reproduktionen av nyliberalismen som sådan. På så sätt kan det vara värdefullt att prata om en urbanisering av nyliberalismen, likväl som man kan prata om en nyliberalisering av det urbana (Peck et al. 2009). Det följer av detta att en den nyliberala logiken allt mer har kommit att bli stadens logik. Det ter sig sålunda svårt att separera stadsmässiga ideal från nyliberala ideal;

[…] cities and their suburban zones of influence have become increasingly important geographical targets and institutional laboratories for a variety of neoliberal policy

partnerships and new forms of local boosterism, through to workfare policies, property redevelopment schemes, new strategies of social control, policing and surveillance, and a host of other institutional modifications within the local state apparatus. (Peck et al. 2009) Den nyliberala planeringen anses premiera frågor som kan generera tillväxt genom att på ett

entreprenörskapsmässigt sätt ta sig an frågor om bland annat image-byggande. Om vi avser studera ett projekt som byggs med syftet att skapa en urban image så ter det sig rimligt att studera vilka normer som ligger till grund för samtidens stadsideal. Tunström (2009) beskriver i sin avhandling hur samtidens stadsideal konstruerats i ett motsatsförhållande till den modernistiska staden. På så sätt så framträder bilden av ”stadens renässans”, genom vilken den traditionella stadens karaktär kommit att bli förhärskande för svensk planering. Med den ”traditionella staden” så avses den stadsstruktur som i Stockholm kommit att förknippas med innerstaden, det vill säga ett fokus på täthet, kvartersstruktur och funktionsblandning (Tunström 2009). Dessa fysiska karaktärsdrag i staden bär på vissa normativa antaganden om hur, och vilka, människor använder staden. Den traditionella stadsstrukturen kopplas exempelvis ihop med hälsa genom att det sägs att en tät byggd stad frambringar andra former av transportmedel än bilen (Tunström 2009, Loit 2014). Tunström (2009) konstaterar också att den rådande diskursen kring vad som utgör staden även skapar en mängd negativa utrymmen som hanteras som icke-platser som inte fyller någon funktion. Dessa icke-platser är starkt förknippade med den mer utspridda bebyggelsen som kännetecknar

Stockholms förortsbebyggelse.

Konsekvenser av detta stadsideal kan utläsas i Loits (2014) avhandling om nyliberala drag i Stockholms planering. Bland annat används stadsidealen för att legitimera ingrepp i förortens bebyggelse genom att hävda att den fysiska miljön inte är förenlig med hälsa och ett starkt

som livsstil. Däribland ett fokus på att gå och cykla, vilket motiveras med att det skapar hälsa och ett minskat bilberoende. På så sätt så inordnas även frågor så som hälsa och hållbarhet i en logik där de förväntas sälja stadsdelen.

Ett gemensamt drag i Tunström (2009) och Loit (2014) är att det är svårt att separera den fysiska miljön från en diskussion om planeringens subjekt, och vem det är som det byggs för. På vilket sätt en utformning av en plats rationaliseras är förknippat med vem det är som är den ideala

medborgaren. I Loit (2014) klargörs detta i den livsstil som ska vara förknippad med platsen, som exempelvis förutsätter en uppfattning om hållbarhet som är förknippad med den svenska

majoritetsbefolkningen (jfr Bradley 2009).

2.4 Ett perspektiv på nyliberal planering

Som tidigare diskuterats i den teoretiska bakgrunden så råder det ingen enighet i exakt vad nyliberalismen är. Likväl kan vissa tendenser skönjas i litteraturen om vad som är det nyliberala i samtidens planeringsparadigm. Dessa sammanfattar jag på följande sätt:

1) Genom att förhålla sig till samhällsplaneringen utifrån ett ekonomistiskt perspektiv så görs tillväxt till ett överordnat mål i planeringsarbetet.

2) För att uppnå tillväxtmålet, och som konsekvens av det post-fordistiska tillståndet, så planeras aktivt staden på så sätt att den ska attrahera en urban medel- och överklass samt företag som förväntas göra staden till rikare och mer innovativ (”den kreativa klassen”).

3) Som konsekvens av att planera för att attrahera ”rätt sorts” människor och företag så förhåller man sig till individen som subjekt i planeringsfrågor. Det vill säga att man fokuserar på enskilda bemedlade individers upplevelse och användning av staden, istället för att se samhällsplaneringen som ett verktyg för att lösa och/eller medla samhällskonflikter.

4) Planeringsfrågor flyttas ut i olika samverkansformer, och speciellt till privat-offentliga

partnerskap där näringslivet får makt över planeringsfrågorna. Det privat-offentliga partnerskapet har ofta som explicit syfte att möjliggöra vinst för privata aktörer.

3. Metod

3.1 Metodologi

För att uppnå syftet har ett kvalitativt förhållningssätt valts. De kvalitativa forskningsmetoder som används i denna studie är ett utslag av ett socialkonstruktivistiskt förhållningssätt till världens beskaffenhet. Socialkonstruktivism är ett sätt förstå verkligheten, i vilken kunskap anses vara socialt konstruerad (Bryman 2012). Kännetecknade för en socialkonstruktivistisk syn på kunskap är att den förnekar möjligheten till en objektivt härledd sanning i förhållande till omvärlden. Forskning som förlitar sig på en konstruktivistisk världsbild ämnar därför klargöra, beskriva eller förklara

människors upplevelser och tankemönster kring vissa företeelser eller fenomen (Bryman 2012). Några fasta kriterier för vad som utgör en socialkonstruktivistisk forskning finns inte, utan det är en mycket bred skola som involverar flertalet olika metoder och antaganden. Men kännetecknande för en socialkonstruktivistisk forskning kan sägas vara att man förhåller sig till hur kunskap påverkar handling och att man lägger stor vikt vid historisk och kulturell kontext för att förklara företeelser i

världen(Burr 2003). Av vikt i många socialkonstruktivistiskt lagda studier är det kritiska angreppssättet som avser klargöra att det finns andra sätt att förhålla sig till än det som framkommer i materialet (Burr 2003)

Flyvbjerg (2001) framhåller att möjligheten att redogöra för det kontextbundna i fallet utgör kärnan i den kvalitativa forskningens styrka jämfört med ett kvantitativt angreppssätt. Forskningen i denna uppsats är en fallstudie på nyliberalism i Nacka kommun. Fallstudien är delvis en metod, men kan även förstås som ett utslag av ett metodologiskt ställningstagande i vilket man framhåller att specifika fall kan används för att förstå större fenomen i samhället (Hay 2016). Möjligheten att abstrahera kunskap ur fallstudien kommer huvudsakligen ur två olika förgreningar av fallstudien: den teoritestande fallstudien och den teorigenererande fallstudien (ibid.). I den teoritestande fallstudien förlitar man sig på tidigare kunskap om ett fenomen och genom en deduktiv logik kan man antingen bekräfta eller falsifiera teori baserat på fynd i det specifika fallet. Den

3.2 Metod

De två metoder som används för att kunna besvara frågeställningarna är semi-strukturerade intervjuer samt kvalitativ innehållsanalys av planeringsdokument. Genom att använda mig av två olika former av material så närmar jag mig en mixed-method där jag avser triangulera

forskningsfrågorna och angripa frågeställningarna i olika dimensioner (Bryman 2012, Elwood 2010). Mixed-methods har ofta som mål att binda samman kvalitativ och kvantitativ forskning (Bryman 2012, Elwood 2010) detta är dock inte ett mål i denna uppsats. Båda metoderna är av en kvalitativ karaktär, men målet med metoderna är inte att skapa både kvantitativ och kvalitativ data. Att två olika sorters material används motiveras istället av att det skapar ett tjockare material och en djupare förståelse för fallet (Elwood, 2010). Studiens ansats är att studera nyliberala strömningar i ett samtida planeringsprojekt, och dess marknadsföringskoncept. För att kunna göra detta på ett förtjänstfullt sätt så anser jag det nödvändigt att använda olika typer av material. Detta eftersom jag dels vill studera hur planeringsdokumenten talar om den framtida stadsdelen, och dels vill förstå hur marknadsföringskonceptet Naturban påverkar utvecklingen. Eftersom Naturban ännu inte är lanserat betyder det att det inte finns något text- eller bildbaserat material att tillgå i analysen av marknadsföringskonceptet. Därför var intervjuer det enda sättet att nå kunskap om Naturban.

3.3 Intervjuer

3.3.1 Urval

Totalt genomfördes sju intervjuer med tjänstemän på Nacka kommun. Eftersom min ingång till projektet och kommunen var min tidigare praktiktjänstgöring hos näringslivsdirektören var det genom denne som jag fick tillgång till andra personer som var involverade i projektet.

Näringslivsdirektören gav mig kontaktinformation till de andra tjänstemännen som hittills berörts av konceptutvecklingen med Naturban och av dessa var sex personer villiga att göra intervjuer. En sjunde tjänsteman nämndes vid flera andra tillfällen under intervjuerna och därför bjöds även denne in för att genomföra en intervju, vilket hen tackade ja till. Urvalet är sålunda informationsdrivet och syftar till att få kontakt med de personer som står närmast det privat-offentliga partnerskapet i Naturban. Urvalet kan sägas representera expertintervjuer, då det är intervjuobjektens kunskap och inblandning i Naturban som varit vägledande i vem som tillfrågats att delta i studien.

Sammanlagt genomfördes sju intervjuer varav en i person, och de sex andra med videosamtal. I intervjun som gjordes i person så samlades data in med hjälp av ljudupptagning, och i intervjuerna som genomfördes med video så användes streaming-mjukvara för att spela in videosamtalen. Här listas de intervjuade tjänstemännen, och det namn jag härefter använder när jag syftar på dem anges i parentes;

Näringslivsdirektören (”Näringslivsdirektören”)

En planarkitekt som arbetar med Centrala Nacka (”Planarkitekten”) Projektchef för Centrala Nacka (”Projektchefen”)

Chefen för Mark- och Exploateringskontoret (”Exploateringschefen”) Stadsarkitekten (”Stadsarkitekten”)

Bygglovsdirektören (”Bygglovsdirektören”) Enhetschefen för Underhåll (”Underhållschefen”)

3.3 Kvalitativ innehållsanalys

utröna hur planeringsdokument relevanta för området Centrala Nacka förhåller sig till en nyliberal planeringspraktik. Hay (2016) säger att ett sätt att närma sig kodning är att använda sig av analytisk kodning för att forska på ett område av intresse eller som redan bedömts som särskilt viktigt. I den här studien är dessa analytisk kodningar teman som förknippas med nyliberalismens

planeringspraktik. Med avstamp i den teoretiska bakgrunden så tas centrala tankestrukturer för den nyliberala planeringen upp och används för att göra en tematisk kodningav materialet.

Den kvalitativa innehållsanalysen innebär att man går bortom den kvantitativa innehållsanalysens ansats att räkna ord och fraser (Bryman 2012). Den kvalitativa innehållsanalysen innebär att man arbetar aktivt med texten genom att ställa frågor till materialet, och genom att ställa de svar som materialet ger i förhållande till varandra och till en bredare kontext. Det kvalitativa angreppssättet är sålunda något utöver en sammanfattning eller kvantifiering av en text; det är en tolkning av

materialet. Den kvalitativa innehållsanalys som jag begagnar mig av i denna uppsats närmar sig på så sätt den ideologikritiska textanalysen (Bergström & Boréus 2012). I den ideologikritiska

analysen ställs texten i förhållande till en bredare samhällskontext med målet att säga någonting om hur samhället ter sig och/eller styrs (ibid.). Detta innebär även att det är viktigt att framhålla att det som presenteras i denna uppsats utgör min skildring av plandokumenten, och att det narrativ som impliceras i uppsatsen är den historia som jag skriver om Centrala Nacka. Syftet är alltså inte att presentera en fullständig redogörelse för olika kunskaper, värderingar och överväganden som finns i texterna, utan syftet är att redovisa huruvida plandokumenten uppvisar något nyliberalt tankegods. Vidare bör detta ställas i förhållande till den socialkonstruktivistiska ansatsen i uppsatsen, med vilket avses att detta är ett sätt att skapa kunskap om Centrala Nacka. Nyliberalt tankegods

framträder på olika ställen som tendenser, förgivettaganden, praktiker och argument och uppsatsen utgör ett försök att sammanställa dessa olika saker till en helhet.

Genom att jämföra de tre planeringsdokumenten med information som inhämtats i intervjuer blir det möjligt att göra en djupare analys av tecken på nyliberal planering i Nacka. Eftersom två olika typer av material används i studien så kan den sägas uppvisa drag av triangulering (Bryman 2012). Triangulering avser oftast att korrigera fel i endera materialet, men detta är inte ansatsen i denna studie. Triangulering används här snarare för att skapa ett djupare material som har möjlighet att förtydliga vissa saker som framkommer i intervjuerna. Detta då den konceptuella utveckling som sker med Naturban kan förväntas förhålla sig till de målbilder som slagits fast i

3.4.1 Urval och beskrivning av dokument

De tre dokument som avhandlas i studien är: ”Översiktsplanen för Nacka kommun”, ”Utvecklad strukturplan för Nacka Stad” samt ”Detaljplaneprogram för Centrala Nacka”. Dessa tre dokument motiveras med att de alla avhandlar området Centrala Nacka, men på olika skalor. Inget av de tre dokumenten som avhandlas här är juridiskt bindande, och alla uppvisar en strategisk karaktär där övergripande målbilder för området målas upp. De tre dokumenten ska dock alla vara vägledande för de detaljplaner som senare kommer att antas, och som är juridiskt bindande. Även om

dokumenten inte är juridiskt bindande, så visar de på hur kommunen förstår sig själv och vilka problem som upplevs vara möjliga att lösa genom planeringsarbetet. Därmed hjälper dokumenten oss att se på vilket sätt kommunen förstår disparata problem så som näringsliv, hållbarhet och estetik. I det här avsnittet följer en kort beskrivning av de tre plandokument som analyseras i uppsatsen.

Ö

versiktsplan för Nacka kommun

En översiktsplan är ett dokument som samlar kommunens visioner och målbilder kring hela kommunens fortsatta utveckling. Det är ett i huvudsak strategiskt dokument som redovisar för medborgarna hur kommunens organisation vill utveckla kommunen, samt vilka prioriteringar som planeringen för tillfället har. Översiktsplanen i Nacka antogs 2012 under namnet ”Hållbar framtid i Nacka” (hädanefter omnämnd som ”översiktsplanen”). På grund utav flera förändringar som skett, däribland beslutet om att tunnelbanan skulle förlängas till Nacka antogs en reviderad översiktsplan i maj 2018 som innefattar en delvis förändrad syn på planeringen i Nacka. I den här uppsatsen avhandlas den reviderade versionen.

Översiktsplanen är menad att vara vägledande för kommunens framtida utveckling. Genom att visa på kommunens viljeriktning i stadsutvecklingen är den menad att skapa tydliga spelregler för kommuninvånare och marknadsaktörer. I de fall då översiktsplanen avhandlar områden som inte direkt rör området Centrala Nacka kommer dessa delar att uteslutas ur analysen.

Utvecklad strukturplan för Nacka Stad

Strukturplanen är tänkt att ligga till grund för vidare planeringsarbete och att ge en helhetssyn för kommunen och andra aktörer i framtida avväganden. Strukturplanen avser definiera vad som menas med en ”tät och blandad stad” för att ett genomförande av översiktsplanens strategi ska vara

möjligt. Strukturplanens målgrupp är politiker, tjänstemän, medborgare, markägare i området samt myndigheter med inriktning mot planering. Strukturplanen är ingen slutgiltig plan utan är en redogörelse för hur den övergripande planeringen på västra Sicklaön ser ut för tillfället. Även om strukturplanen avhandlar områden som ligger utanför Centrala Nacka, så är de mål och visioner som målas upp de samma för alla fyra detaljplaneområden. Därmed är strukturplanen i sin helhet intressant för att besvara frågeställningarna i denna uppsats.

Detaljplaneprogrammet för Centrala Nacka

”Detaljplaneprogrammet för Centrala Nacka” (hädanefter omnämnd som ”detaljplaneprogrammet”) är en del av genomförandet av översiktsplanens strategi ”En tätare och mer blandad stad på västra Sicklön”. Detaljplaneprogrammet tar ett helhetsgrepp om utveckling i området Centrala Nacka och är tänkt att understödja arbetet med de kommande detaljplaner som ska läggas i området. Det övergripande målet med detaljplaneprogrammet är att uttrycka kommunens avsikter med området Centrala Nacka, vilket innefattar att området ska utvecklas till hela Nackas centrum. Övergripande frågor om bebyggelsens struktur, gatustruktur, torg, parker och grönområden avhandlas i

detaljplaneprogrammet för att lyfta in dessa frågor på ett tidigt stadium, samt att göra kommunens viljeriktning för området klart innan arbetet med de juridiskt bindande detaljplanerna påbörjas.

3.5 Kodning

Kodning av materialet utgår ifrån den bakgrund som lades i teoridelen. I huvudsak utgår jag ifrån kapitel 2.4 Ett perspektiv på nyliberal planering när jag försöker klargöra planeringens

prioriteringar i Centrala Nacka. I detta kapitel diskuterades hur man kan skönja fyra olika tendenser i den samtida planeringen som tillsammans kommit att kallas nyliberal planering;

2) För att uppnå tillväxtmålet, och som konsekvens av det post-fordistiska tillståndet, så planeras aktivt staden på så sätt att den ska attrahera en urban medel- och överklass samt företag som förväntas göra staden till rikare och mer innovativ (”den kreativa klassen”).

3) Som konsekvens av att planera för att attrahera ”rätt sorts” människor och företag så förhåller man sig till individen som subjekt i planeringsfrågor. Det vill säga att man fokuserar på enskilda bemedlade individers upplevelse och användning av staden, istället för att se samhällsplaneringen som ett verktyg för att lösa och/eller medla samhällskonflikter.

4) Planeringsfrågor flyttas ut i olika samverkansformer, och speciellt till privat-offentliga

partnerskap där näringslivet får makt över planeringsfrågorna. Det privat-offentliga partnerskapet har ofta som explicit syfte att möjliggöra vinst för privata aktörer.

Dessa fyra tendenser utgör den analytiska kodning (Hay 2016) som används i denna studie. Det som förenar dessa tendenser är att de alla förlitar sig på ett ekonomistiskt förhållningssätt till planeringen, och att de inordnar planeringen i en logik där tillväxt och attraktionskraft blir de övergripande strategiska målen med planeringen. Därmed så är det inte endast av intresse att studera de kapitel i plandokumenten som specifikt avser till exempel näringslivspolicy, utan alla delar av dokumenten. Om exempelvis hållbarhetsbegreppet används som argument för att det gör platsen attraktiv, så kan detta ses som ett exempel på att man dels försöker attrahera människor och företag, men även att det visar på att planen förhåller sig individen som huvudsakligt subjekt i planeringen (jfr Loit 2014).

3.6 Etik och positionalitet

De intervjuade personerna har alla informerats om att de deltar i ett underlag som kommer att användas för en Masteruppsats på Stockholms universitet. Alla intervjuobjekten har erbjudits att få kopior på de intervjuer som genomförts, antingen i form av ljudupptagning i ett av fallen och det inspelade videomaterialet i de sex andra fallen. Ingen av de intervjuade personerna valde att ta kopia på det inspelade materialet.

näringslivsdirektör under våren 2020. De intervjuade personerna gjordes medvetna om detta och accepterade det.

Positionalitet avser den position ifrån vilken en forskare skapar kunskap (Rose 1997).

Positionalitetsbegreppet kommer ursprungligen från den feministiska forskningen och syftar till att klargöra vem det är som skapar kunskap, och speciellt kunskap om andra människor som

nödvändigtvis inte tillhör samma identitetsgrupp som forskaren själv (Rose 1997). Även om denna uppsats inte har som ansats att representera någon specifik grupp av människor så ter det sig ändå nödvändigt att föra en diskussion om hur min positionalitet påverkar forskningsmaterialet. Eftersom jag har genomfört en praktiktjänstgöring på Nacka kommun så har jag även tidigare haft mycket kontakt med en av de intervjuade, och jag har även träffat flera av de intervjuade vid enskilda tillfällen. Därav är jag inte en person med en neutral blick på studieobjektet. Detta är i min

meningen inte något som förminskar studiens värde, utan min närhet till studieobjektet har till stora delar möjliggjort denna studie. Det bör även framhållas att hade det inte varit för min position som något av en ”insider” i kommunen, hade forskningsområdet inte varit tillgängligt att studera. Detta eftersom Naturban ännu inte är ett lanserat projekt, och information om att den här konceptuella utvecklingen pågår i kommunen är avhängigt min egen erfarenhet av kommunens arbete. Vidare var min kontakt med näringslivsdirektören viktig då han såg till att få intervjuerna godkända av

kommundirektören i Nacka. Det faktum att forskningen godkänts av organisationens chef gjorde även att de andra intervjuobjekten var mer villiga att delta i undersökningen.

Slutligen ska det sägas att även om intervjuobjekten var informerade om att jag avsåg studera konceptet Naturban, så var de inte medvetna om i vilken teoretisk kontext konceptet skulle ställas. De var heller inte medvetna om att uppsatsen avser problematisera konceptet och stadsutvecklingen i Centrala Nacka utifrån en tidigare mycket kritisk litteratur om nyliberal planering. Det kan anses som problematiskt att jag får ett tolkningsföreträde som författare av denna forskning. Även om de tjänstemän som deltar i studien inte tillhör någon uttryckligen förtryckt grupp som riskerar

ytterligare marginalisering till följd av min forskning så är det viktigt för mig att återigen poängtera det som slagits fast i den teoretiska bakgrunden, nämligen att jag inte avser döma ut de deltagande tjänstemännen som vare sig inkompetenta eller utövare en omoralisk ideologi, utan att de är en del av en större samhällelig process där vissa tankestrukturer, sanningsregimer och planeringsparadigm påverkar hur vi tänker kring företeelsen samhällsplanering. Dessa nämnda tankestrukturer,

ett, av många, sätt att förhålla sig till det planeringsarbete som pågår i Nacka och är inte menat att vara en recension av vare sig kommunens arbete eller dess anställda.

3.7 Begränsningar

Intervjuobjekten i studien är tjänstemän på Nacka kommun. En svaghet i studien kan anses vara det faktum att jag valt att inte intervjua de privata intressenterna i projektet Naturban. Jag har valt att ha ett tjänstemannaperspektiv i studien då det som intresserar mig främst är att förstå en nyliberal planeringspraktik utifrån tjänstemännens upplevelser av vad en bra och duglig stad är. Dessutom initierades projektet av kommunens tjänstemän, och därmed så får det ses som deras uttryckliga vilja att jobba med planeringsfrågor på detta sätt. Som diskuterats i teoridelen, så agerar den nyliberala planeringen utifrån en logik där planerare upplever sig tvingade att anpassa staden efter vissa mål, och detta kan i min mening endast förstås i förhållande till tjänstemännen och inte till privata aktörer. Likväl hade ett material som inkorporerat representanter från byggaktörerna kunnat skapa kunskap som vidare styrkt analysen, detta genom att vidare utveckla deras specifika ingångar till arbetet i Naturban.

Eftersom intervjuerna genomfördes under pågående pandemi med COVID-19 så var alla utom en intervju tvungen att genomföras på video. Detta är en svaghet i materialet då jag personligen upplever att det är svårare att kommunicera via video jämfört med att mötas i person. Det är därför möjligt att detta påverkar reliabiliteten i materialet då det föreligger en risk att det medium

4. Resultat och analys

Det här kapitlet redovisar fynden från intervjuerna och innehållsanalysen av de tre

planeringsdokumenten. Jag har valt att redovisa resultaten i fyra avsnitt som heter: ”Tillväxt som strategiskt mål”, ”Platsmarknadsföring, stadsrum och arkitektur”, ”Det nyliberala subjektet” och ”Det privat-offentliga partnerskapet”. Jag har tidigare i uppsatsen lagt fast att det finns fyra tendenser som jag anser kan läsas som tecken på en nyliberal planering, och de fyra avsnitten i resultatdelen avser att i breda termer spegla dessa teman. Denna uppdelning gör det möjligt för mig att på ett begripligt sätt redovisa rationaliseringar av planeringen i Centrala Nacka.

I kapitel 4.1 Tillväxt och Nyliberalismens problemformuleringar redogörs resultat från

plandokumenten. I detta kapitel visar jag hur tillväxt presenteras som ett för samhällsplaneringen relevant område, samt på vilka sätt som kommunen tänker sig att planeringsarbetet kan bidra till att möjliggöra tillväxt i planområdet. Jag visar på hur olika delar av planeringsarbetet inordnas i en ekonomistisk problemformulering där till exempel stadsrummet och konsten anses vara delar av en tillväxtstrategi.

I kapitel 4.2 Platsmarknadsföring, stadsrum och arkitektur presenteras resultat från både plandokument och intervjuer. Här visar jag hur platsmarknadsföringen utgör en mycket viktig strategi för kommunen, och att kommunens markägande, med tillhörande ekonomiska vinster, i Centrala Nacka är något som driver utvecklingen. I kapitlet diskuteras hur definitionen av platsen utgör ett problem för kommunen, samt på vilket sätt det kan sägas få effekter på den tilltänkta staden. Vidare redogörs för vilken form och estetik som ska användas på platsen, samt vad för tänkta funktioner som den marknadsförda staden ska ha.

Kapitel 4.4 Det privat-offentliga partnerskapet är i huvudsak baserat på material från intervjuerna. Här diskuteras varför kommunen har valt att gå in i ett privat-offentligt partnerskap, och vilka effekter tjänstemännen vill att detta ska få. I kapitlet redogörs för hur det privat-offentliga partnerskapet verkar göra vissa saker otydliga i organisationen, och att olika tjänstemän har lite olika bild av betydelsen av partnerskapet. Det klargörs i detta kapitel att Naturban, till skillnad från många andra privat-offentliga partnerskap, inte verkar möjliggöra vinst för privata aktörer på bekostnad av kommunen.

4.1 Tillväxt som strategiskt mål

En lojalitet med tillväxt som överordnat mål kan sägas vara ett särdrag av en nyliberal planering. Anledningen till detta står att finna i ett förändrat produktionssystem vari planeringen förväntas åstadkomma mål som gör tillväxten möjlig i en urban kontext (jfr Harvey 1989, Peck et al. 2009, Sager 2011). Plandokumenten rör vid andra frågor än de strikt ekonomiska, men detta kapitel avser främst att frambringa en syntes av de olika ekonomistiska rationaliteter som kan skönjas i de olika planerna. En vidare diskussion om framför allt social hållbarhet presenteras i senare kapitel. Översiktsplanen förhåller sig till tre hållbarhetsbegrepp som anses utgöra grunden för planeringsarbetet i Nacka kommun, dessa är: social-, ekologisk- och ekonomisk hållbarhet.

Översiktsplanen säger att hållbarhet sålunda till stor del handlar om att balansera mellan olika mål, där allt inte är möjligt samtidigt. På så sätt menar plandokumenten att vissa frågor måste ges prioritet över andra, och att de olika hållbarhetsbegreppen stundtals måste ge vika för varandra (Översiktsplan för Nacka kommun 2018).

Plandokumenten visar att tillväxt anses vara en konsekvens av planeringsarbetet, och att det är samhällsplanerings uppgift att möjliggöra denna tillväxt. Detta kopplas vidare till RUFS som tydligt visar riktning mot att Stockholm skall göras till en attraktiv region i förhållande till andra städer i världen. I förhållande till Nacka får detta konsekvenser, då Nacka pekas ut som en del av den regionala kärnan, och därmed bär på ett ansvar för att stärka Stockholms totala attraktionskraft:

Att genom stadsutveckling stärka regionens kapacitet och attraktivitet i konkurrens med andra regioner är idag en mycket viktig fråga. I den regionala utvecklingsplanen RUFS 2010 är västra Sicklaön en del av den centrala regionkärnan och ingår i ett utvecklingsområde av regional betydelse. (Översiktsplan för Nacka kommun 2018)

Vidare slår översiktsplanen fast att Nacka ska ha en ”Stark och balanserad tillväxt”. Nacka ska ha minst 20 000 nya bostäder och 15 000 nya arbetsplatser till 2030. Detta ska ge Nacka ett

”företagsklimat i toppklass”, och ska ske i nära samband med Nackabor, civilsamhälle och näringsliv. Översiktsplanen kopplar åter igen till det regionala tänket då den hävdar att ”Genom tillväxten bidrar Nacka aktivt till utvecklingen i Stockholmsregionen”.

I förhållande till begreppet ekonomisk hållbarhet beskriver översiktsplanen det på följande sätt:

Ekonomisk hållbarhet handlar om att hushålla med mänskliga och materiella resurser på lång sikt. Det förutsätter att Nacka är attraktivt för nya invånare, näringsidkare och besökare. Vi måste skapa vackra och stimulerande offentliga miljöer, attraktivt boende och goda utvecklingsmöjligheter för nya och befintliga företag. Vi måste också erbjuda bra service i form av skolor och omsorg, kultur- och fritidsaktiviteter, samt ett brett butiksutbud.(Översiktsplan för Nacka kommun, 2018) Detta är en formulering som återkommer bland annat i översiktsplanens delmålsområde ”Starkt näringsliv, bra handelsutbud och gott om mötesplatser i hela Nacka”. Kopplingen mellan det första påståendet i citat och resten av texten ter sig för mig som förhållandevis orelaterade koncept. På vilket sätt som möjligheten att locka till sig företagsetableringar hjälper kommunen att hushålla med resurser är något som inte vidare utvecklas. Men det vi bör ta fasta på är att tillväxt möjliggörs av planeringsarbetet, samt att det sätt som tillväxten uppträder på är i form av att vara en attraktiv plats.

företagsamhet och därmed för lokal och regional ekonomisk utveckling” (ibid.). Det som framkommer i översiktsplanen är att den ser frågor om arkitektur och konstnärliga värden i den offentliga miljön som åtminstone delvis instrumentella värden som tjänar ett högre syfte, vilket är den ekonomiska tillväxten. Detta är en typ av argumentation som framkommer även i Anderséns (2020) avhandling om svenska översiktsplaner, i vilken han visar på hur andra kommuners översiktsplaner kopplar samman estetik med förväntat framtida tillväxt. Detta argument avviker dock till viss del från en förståelse för estetik och arkitektur som möjlighet att locka till sig investerare, och bygger snarare på en argumentation att konstnärliga intryck i sig själv bidrar till tillväxt genom att stimulera människor i omgivningen. Oavsett vilken typ av ekonomistiskt förhållningssätt som etableras gentemot konst i stadsrummet så är det ändå ett ekonomistiskt förhållningssätt. Med detta avses att tillväxtmålet anses viktigt att anmärka på för att konsten ska legitimeras som planeringsområde.

I målområdet ”Starkt näringsliv, bra handelsutbud och gott om mötesplatser i hela Nacka”

är det upplevda hotet om en ”sovstad” ett implicit tillväxtargument eftersom förorten inte anses kunna generera ekonomisk tillväxt. På så sätt så kopplas tillväxttanken samman med stadsrummets fysiska karaktär.

Att man under rubriken ”Näringsliv” i Strukturplanen väljer att lyfta fram viljan att etablera en högskola eller universitet kan sägas vara ett annat exempel på hur tillväxten överordnas andra strategier i plandokumenten. Det finns planer på att utreda möjligheterna till att starta ett universitet i Nacka, men det enda stället detta nämns på är just under näringslivspolicy och det diskuteras inte vidare under välfärdsbyggnader. Frågan om huruvida Nacka bör ha ett universitet formuleras därför enbart i termer av huruvida det kan bidra till näringslivets tillväxtpotential. Ambitionen om att etablera en högskola nämns även i Översiktsplanen:

Våren 2018 har ett pilotprojekt under namnet Vercity startat i tillfälliga lokaler i Nacka Forum. Vercity är en samverkan mellan kommunen, utbildningsaktörer och näringslivet som syftar till att varaktigt etablera högre utbildning i Nacka. Den planerade tunnelbanan och stadsbebyggelsen på västra Sicklaön skapar en direkt närhet till innerstaden och kan erbjuda en dynamisk och kreativ miljö. Platsen är lämplig för etablering av högre utbildning i nära samverkan med näringslivet som kan bidra med utveckling och förnyelse av högskoleutbildningen i Stockholmsregionen.

(Översiktsplan för Nacka kommun 2018)

Högskolan är alltså tänkt att tas fram i samverkan med näringslivet, och målbilden här verkar vara att förse näringslivet med arbetskraft. Utöver detta så finns det en vilja att näringslivet ska vara delaktig i att utforma utbildningen. Bildning för sig självt eller för forskning verkar inte vara en del av målbilden, utan det handlar om att framställa sig som näringslivstillvänd. Det bör poängteras att att kommuner inte kan starta ett universitet eller högskola utan att staten fattar beslut om detta. Även om kommunen har en vilja att grunda en högskola, och verkar vilja göra detta som en del av en näringslivsstrategi, så landar inte frågan hos kommunen utan hos högskoleverket. Detta kan möjligen ses som en begränsande faktor för Nackas möjlighet att arbeta med denna typ av attraktionsskapande planeringsarbete.

Plandokumenten rör vid flera områden som inte direkt kan kopplas till tillväxtfrågor. Bland dessa finns behovet av bostäder för äldre och flyktingar som målas upp som utmaningar för