Processen vid indelningsändringar

Indelningsändringar utreds enligt huvudregeln i indelningslagen av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har dock i praktiken endast utrett mindre indelningsändringar på egen hand. Alla större utred-ningar har kollegiet uppdragit åt en särskild utredare att göra. Om det är regeringen som på eget initiativ tagit upp en fråga om indel-ningsändring har det vid flera tillfällen tillsatts särskilda utred-ningar som utrett frågan.

Om det inte är kommunen eller landstinget som har ansökt om indelningsändringen, har Kammarkollegiets förfarande inletts med en preliminär remiss för att ta reda på berörda kommuners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kom-munen, landstinget och länsstyrelsen ombetts att yttra sig över ansökan. Om en berörd kommun eller ett berört landsting avstyrkt en föreslagen ändring i indelningen eller en utredning av en sådan ändring, har ofta ingen ytterligare utredning gjorts utan ansökan avslagits.

Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfatt-ning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansöknings-tillfället. I sådant fall behöver någon särskild utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115). Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner respektive landsting som ”har intresse” av frågan. Detta innebär enligt förarbetena att samråd ska ske inte bara med kom-muner respektive landsting som direkt skulle beröras av ändringen utan även med kringliggande kommuner respektive landsting i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt samarbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 f.).

Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, till exempel Skatteverket. Kontakter tas även bland annat med den kommun eller det landsting som är aktuellt för indelningsändring och med aktionsgrupper. Vid ändringar i kommunindelningen ska, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolk-ningens inställning till en indelningsändring. Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän utredningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som ska delta i undersökningen. Om befolkningens mening redan står klar, till exempel för att kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver naturligtvis

någon särskild undersökning som regel inte ske (prop. 1978/79:157 s. 117). Om den särskilda utredaren finner skäl till en sådan under-sökning, anmäls detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan.

Undersökningen kan ske genom omröstning, opinionsundersök-ning eller liknande förfarande. Det är länsstyrelsen som bestämmer genom vilket förfarande undersökningen ska göras samt hur om-fattande den ska vara. Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kom-munen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta.

När Utredningen om indelningsändringar lämnade sitt betänk-ande i december 2004 hade det de senaste åren i genomsnitt kommit in cirka fem ansökningar om indelningsändring per år till Kammar-kollegiet. Ansökningarna gällde till ungefär hälften var delningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommun-sammanläggning hade gjorts. Genom kommundelningsbeslut efter indelningslagens ikraftträdande år 1979 hade elva nya kommuner bildats, varav fem under 1980-talet, fem under 1990-talet och en dittills under 2000-talet. De enda ändringar i landstingsindelningen, utan samband med kommunindelningsändringar, som förekommit under denna tid skedde i samband med bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. I samband med detta undersöktes befolkning-ens inställning angående överflyttning av Mullsjö och Habo kom-muner från Skaraborgs läns landsting till Jönköpings läns landsting.

I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställ-ning när Västra Götalands läns landsting och Skåne läns landsting bildades.

Under 2008 ansökte landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län om få slås samman till ett landsting. Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå. Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman. Regeringen be-slutade den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstings-indelningen. Den 10 november 2009 avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade samtidigt fortsatt utredning. Kammar-kollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en lands-tingssammanläggning i Norrland och Svealand men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna.

Regeringen beslutade därför den 11 februari 2010 att till Utred-ningen om indelningsändringar lägga ett nytt uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsätt-ningarna för ändrad landstingsindelning. Utredningen redovisade uppdraget i rapporten Sammanläggningar av landsting i Norrland och Svealand.

5.4.1 Heby kommun

Heby kommun inkom första gången i december 1998 med en ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län och landsting. Regeringen avslog ansökan. Hösten 2000 väcktes motioner i bostadsutskottet i vilka förordades att regeringen skyndsamt skulle bifalla Heby kommuns ansökan om ändrad länstillhörighet. Motionerna behandlades av bostadsutskottet i betänkandet 2000/01:BoU13. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att en utredning skulle göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun och anförde därutöver: ”Genom ett tillkännagivande i enlighet med vad ut-skottet nu föreslår kommer riksdagen otvetydigt att ta ställning för att en fråga om indelningsändring, under angivna förutsättningar, skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den folkliga opinionen. Utskottet utgår från att regeringen efter tillkännagivan-det kommer att avgöra indelningsfrågor i enlighet med riksdagens ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om Heby kommun förnyar sin ansökan.” Utskottets förslag till tillkännagivande bifölls av riksdagen den 12 juni 2001.

Heby kommun inkom den 26 juni 2001 till regeringen med en ny ansökan om byte av landstings- och länstillhörighet. Regeringen beslutade den 11 oktober 2001 att avslå även denna ansökan. Sedan regeringen för andra gången avslagit Heby kommuns begäran om att kommunen skulle överföras till Uppsala län behandlade bostads-utskottet hösten 2001 två motioner om Heby kommuns länstill-hörighet. I samband härmed upprättade utskottet på eget initiativ ett förslag till en ny lag som bestämmer kommunernas läns-tillhörighet. Detta utmynnade så småningom i den ovan redovisade

Utredningen om indelningsändringar, som inte resulterade i några författningsändringar.

I februari 2005 inkom Heby kommun med en ny ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län.

Ärendet utreddes av Kammarkollegiet som i juni 2005 yttrade sig till regeringen. Regeringen föreslog i propositionen Förändrad läns-indelning m.m. (prop. 2005/06:24) en utvidgning av Uppsala län.

I propositionen anförde regeringen bland annat följande. I sam-band med de allmänna valen 1998 genomfördes en rådgivande folkomröstning i Heby kommun i syfte att undersöka kommun-medlemmarnas åsikt i fråga om vilket län kommunen borde tillhöra i framtiden. Resultatet av folkomröstningen blev att 57,7 procent av de röstande valde alternativet Uppsala län medan 39,9 procent föredrog alternativet Västmanlands län. 2,4 procent av rösterna var blanka eller ogiltiga. Valdeltagandet var 75,3 procent. Det var endast befolkningen i Heby kommun som deltog i folkomröstningen, inte övriga invånare i Västmanlands respektive Uppsala län. Som skäl för sitt avslag av Heby kommuns första ansökan 1998 anförde regeringen bland annat att Västmanlands läns landsting hade av-styrkt indelningsändringen då den riskerade att medföra att sjuk-huset i Sala skulle vara tvunget att läggas ned. En nedläggning av sjukhuset skulle enligt regeringen försämra sjukvården både i Heby kommun och för övriga invånare i Västmanland. Regeringen anförde vidare som skäl för sitt avslag att även om en majoritet i Heby kommun varit för länsbyte så var opinionen splittrad geografiskt där boende i öster ville tillhöra Uppsala län medan boende i väster ville tillhöra Västmanlands län. Vid en samlad bedömning fann reger-ingen den gången inte skäl att ändra länsindelnreger-ingen.

I propositionen 2005 anförde regeringen: En överföring av Heby kommun från Västmanlands län till Uppsala län har diskuterats under lång tid. Kommunen genomförde redan 1998 en folkomröst-ning enligt vilken en majoritet av kommunmedlemmarna önskade tillhöra Uppsala län. Kommunen har i samband med sin ansökan i februari 2005 gjort bedömningen att den opinion för länsbytet som kom till uttryck i folkomröstningen finns kvar. Kammarkollegiet har låtit utreda frågan och förordar att den av Heby kommun önskade indelningsändringen genomförs. Vissa av remissinstanserna hade an-fört att resultatet av Ansvarskommittén borde avvaktas innan beslut fattades om Heby kommuns länstillhörighet. Regeringen instämde

i att Ansvarskommitténs kommande slutbetänkande var en omstän-dighet som talade mot en förändrad länstillhörighet för Heby kom-mun i det läget. På samma sätt var även det faktum att folkomröst-ningen 1998 visade att väljaropinionen i Heby kommun var splittrad på så vis att det finns en klar geografisk skiljelinje vad gällde be-folkningens uppfattning i frågan om länsbytet en omständighet som talade mot en förändrad länstillhörighet. Regeringen ansåg dock att såväl de näringsgeografiska faktorerna som kommunmedlemmar-nas önskan utgjorde starka skäl som talade för att Heby kommun borde föras över till Uppsala län. Dessa skäl övervägde enligt reger-ingens mening de omständigheter som talade mot ett länsbyte.

Regeringen föreslog därför att Heby kommun från och med den 1 januari 2007 skulle ingå i Uppsala län. Västmanlands läns landsting hade då ändrat inställning och anfört att det vore lämpligast att av-vakta resultatet av Ansvarskommittén innan man fattade beslut om Heby kommuns länstillhörighet. Om detta inte bedömdes möjligt tillstyrkte dock landstinget överföringen av Heby till landstinget i Uppsala län under förutsättning att Västmanlands läns landsting erhöll kompensation för omställningskostnaderna. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Värt att notera är alltså att relativt stor vikt lades vid väljar-opinionen i regeringens motivering trots att det inte finns någon bestämmelse om befolkningens önskemål och synpunkter i lag-texten när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Regeringen kom dock fram till olika bedömningar i sakfrågan trots att ingen ny folkomröstning genomfördes vid det senare tillfället.

5.4.2 Inhämtande av befolkningens synpunkter i samband med senare års indelningsändringar

Några beslut om ändrad landstingsindelning har inte fattats sedan överföringen av Heby kommun till Uppsala län och landsting.

I mars 2013 beslutade Trosa kommun att ansöka hos regeringen om en ändrad läns- och landstingstillhörighet från Södermanlands till Stockholms län och landsting. I maj 2013 genomfördes en folk-omröstning i kommunen. Ungefär 60 procent av de röstande röstade för att fortsätta tillhöra Södermanlands län. Strax över 62 procent av kommunens röstberättigade deltog i omröstningen. Med

anled-ning av resultatet i folkomröstanled-ningen drog kommunen tillbaka sin ansökan om indelningsändring.

När det gäller ändrad kommunindelning har det varit 3–4 något större ärenden under senare år:

– 2009 beslutade regeringen (efter att Kammarkollegiet tillstyrkt ansökan från kommunerna) att gränsen mellan Vaxholms kom-mun och Lidingö komkom-mun skulle ändras på så sätt att ögruppen Storholmen fördes över från Vaxholms till Lidingö kommun.

– Vid flera tillfällen har det kommit in ansökningar om att Torslanda (som tillhör Göteborgs kommun) ska bilda egen kommun. An-sökan avslogs av Kammarkollegiet senast 2011. Regeringen fattade beslut om Torslanda i juni 2012.

– Tullingepartiet har flera gånger ansökt om att Tullinge (som tillhör Botkyrka kommun) ska få bilda egen kommun. Kammar-kollegiet avslog ansökan senast i november 2016. Ärendet över-klagades till regeringen. Regeringen delade Kammarkollegiets bedömning och avslog överklagandet.

I övrigt har ärendena handlat om små justeringar av gränser, med någon eller några fastigheter som byter kommun.

I två av de ovan nämnda ärendena har Kammarkollegiet upp-dragit åt Länsstyrelsen att göra en undersökning om befolkningens inställning:

Det ena gällde ögruppen Storholmens överföring från Vaxholms till Lidingö kommun. I detta ärende skickade länsstyrelsen i Stockholms län ut en enkät till 377 personer, varav 97 folkbokförda och 280 fastighetsägare på Storholmen. Av de folkbokförda svarade 79 personer på enkäten. 62 av dessa svarade ja (att Storholmen borde föras över till Lidingö kommun) och 16 svarade nej. Av fastig-hetsägarna svarade 186 personer, 102 svarade ja och 70 svarade nej.

I det andra ärendet uppdrog Kammarkollegiet i januari 2011 åt länsstyrelsen i Västra Götalands län att göra en undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring, som skulle avse befolkningen i den del som föreslogs skiljas från Göteborgs kom-mun (Torslanda och Björlanda församlingar). Länsstyrelsen beslöt att låta genomföra en opinionsundersökning och lämnade uppdraget till Markör Marknad och Kommunikation AB. Opinionsundersök-ningen genomfördes genom telefonintervjuer med 1 003 personer.

De intervjuade fick svara på dels om de var för eller emot en

delning men också om de trodde att en delning skulle innebära en förbättring eller försämring inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, kollektivtrafik, övrig kommunal service, kommunal demokrati, sam-hörighetskänsla och hur de trodde att skattetrycket skulle bli vid en delning. 47 procent av de intervjuade var för en delning medan 25 procent var emot, 24 procent var varken för eller emot och 4 pro-cent svarade vet ej eller att de inte ville svara. Göteborgs kommun anförde i ärendet att befolkningen i hela nuvarande Göteborgs kommun borde ha tillfrågats om inställningen till en kommundelning.

När det gäller frågan om Tullinge gjordes ingen särskild under-sökning eftersom det då nyligen hade genomförts en folkomröst-ning i kommunen.