Processen inför och efter Indelningskommitténs delbetänkande delbetänkande

Enligt de ursprungliga direktiven skulle kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Det var enligt direktiven av särskild vikt att kommittén förde dialog med och kontinuerligt inhämtade synpunkter från berörda landsting, kom-muner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser, andra berörda myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Arbetet bedrevs i öppen dialog med berörda parter vilka också löpande informerades om processen. SKL bjöd in samtliga lands-ting att utse representanter till en samrådsgrupp. Gruppen bestod av ledande företrädare för kommuner, regionförbund och landsting i länen. I de flesta fall representerades såväl landstinget som kom-muner från respektive län. Representanterna i samrådsgruppen uppmanades även att ta ett särskilt ansvar för att samordna dis-kussionerna i länet. Kommittén höll såväl gemensamma möten med samrådsgruppen som medverkade vid bilaterala möten med poli-tiska företrädare för varje län för att inhämta kunskap och disku-tera arbetet.

I januari 2016 presenterades ett utkast till utgångspunkter för en indelning och i mars 2016 presenterades ett diskussionsunderlag i form av en kartbild.

Kommittén träffade också ett stort antal intresseorganisationer för att diskutera förslagen och inhämta synpunkter. Vidare deltog kommittén i ett stort antal seminarier och konferenser.

Stora delar av samrådsgruppen uttryckte tidigt i arbetet en önskan att kommittén, efter att ha haft dialog med politiska före-trädare för samtliga län, skulle presentera ett diskussionsunderlag i form av en kartbild. Detta presenterades, som nämnts, den 9 mars 2016. Efter det genomfördes gemensamma möten med politiska företrädare i respektive föreslaget nytt län. Vid mötena disku-terades bland annat hur respektive nuvarande län ställde sig till det

framlagda förslaget som helhet och i delar. Kommittén konsta-terade, efter samtalen, att det fanns ett starkt stöd för att bilda färre och större län och landsting. I flertalet län gav en politisk majoritet uttryck för en acceptans av en fortsatt process utifrån det fram-lagda förslaget. Enligt direktiven skulle kommittén om det var möj-ligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kunde träda i kraft den 1 januari 2019 genomföra den utredning som krävs enligt indelningslagen och senast den 30 juni 2016 lämna ett del-betänkande med förslag om ny indelning i dessa delar.

Kommittén föreslog i delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) bildandet av Norrlands, Svealands och Västra Götalands län och motsvarande landsting. Kommittén bedömde att det i samtliga av de befintliga län som skulle ingå i dessa tre nya län och landsting fanns en politisk majoritet för förslagen. Detta bekräftades av remissvaren på delbetänkandet.

Kommittén hade inte i uppdrag att inhämta befolkningens synpunkter, utan förankringsprocessen skulle ske genom de poli-tiskt valda företrädarna. Under processen, särskilt efter att förslaget till kartbild presenterats, blev debatten i flera län intensiv. I andra län uppmärksammades knappast frågan alls. I Jämtlands län bildades folkinitiativet ”Rösta om Stornorrland” som samlade in namnunder-skrifter för att få till stånd en folkomröstning i frågan. Initiativet överlämnades till fullmäktige i landstinget. Även i Norrbotten läm-nade ett folkinitiativ en begäran om folkomröstning till fullmäk-tige. Folkinitiativet valde följande formulering.

Folkinitiativet föreslår att de röstberättigade medborgarna i Norrbottens län ska få folkomrösta om Norrbotten ska ingå som en del i en stor-region med andra län och landsting eller inte. Motivet är att Norrbotten är stort nog och själv klarar framtidens utmaningar inom sina ansvars-områden. Folkinitiativet föreslår vidare att landstingsfullmäktige i Norrbottens län, efter resultatet av en folkomröstning, ska besluta om att rikta en skrivelse till regering och riksdag där man kräver att folk-omröstningens resultat ett ja eller nej till storregion respekteras.

Regionfullmäktige i Norrbotten beslutade vid ett sammanträde den 15 februari 2017 att avslå begäran om folkomröstning med följande motivering:

Folkinitiativet avslås då det inte längre finns något förslag från reger-ingen att ta ställning till och allmänna opinionsyttringar ligger inte inom den kommunala kompetensen för Region Norrbotten att besluta om.

Fullmäktiges beslut överklagades. I en dom meddelad den 6 oktober 2017 av Förvaltningsrätten i Luleå (mål nr 598-17) avslogs överkla-gandet. Domen har vunnit laga kraft. Förvaltningsrätten anförde i huvudsak följande.

Förvaltningsrätten noterar inledningsvis att frågan om regional indel-ning är en fråga som i högsta grad berör medborgarna i de län som omfattas av förslaget. Ett allmänt intresse förutsätter dock inte nöd-vändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av ett landstings engagemang. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv, att regionfullmäktige befattar sig med angelägenheten. Att en fråga är av stort intresse för många av länets invånare medför inte att frågan också är av allmänt intresse ur ett landstings- och kommunalrättsligt perspektiv. För att så ska vara fallet måste frågan också täckas av landstingets kompetens (jfr Kammarrätten i Sundsvalls dom med mål nr 2643-06).

I målet har framkommit att Regeringen uttalat att det inte längre kommer att ingå i indelningskommitténs uppdrag att föreslå en ändrad länsindelning. Vidare har Region Norrbotten tidigare lämnat yttrande i frågan om ändrad länsindelning genom den tidigare landstingsstyrel-sen.

Av indelningslagen framgår att det ankommer på Regeringen att be-sluta om ändring i rikets indelning i landsting. Av indelningslagen framgår uttryckligen att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önske-mål och synpunkter när det gäller ändringar i kommunindelningen.

Motsvarande bestämmelse i indelningslagen saknas när det gäller änd-ringar i landstingsindelningen. Region Norrbotten har således inte någon egen beslutanderätt avseende frågan om indelning i landsting.

Förvaltningsrätten finner vid en samlad bedömning att folkinitia-tivet såsom det utformats framförallt rör en statlig angelägenhet och saknar en klar avgränsning gentemot Regeringens beslutanderätt i frågan.

Folkinitiativet är därför inte en sådan fråga som Region Norrbotten får besluta om. Därmed är inte heller de formella förutsättningarna för att ta upp frågan om folkomröstning uppfyllda. Det var då inte olagligt för fullmäktige att med enkel majoritet avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning. Sammantaget kan det inte anses att de klagande skulle ha visat att regionfullmäktiges beslut att avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning skulle ha varit olagligt eller tillkommit på otillbörligt sätt. Överklagandet ska därför avslås.

5.8 Överväganden och förslag

De regler som gäller vid ändringar av kommunindelningen respek-tive landstingsindelningen överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. När regeringen ska pröva frågan om en

änd-ring av en eller flera kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av ändringen. Skulle en av dessa kommuner motsätta sig en ändring kan beslut om en ändring bara fattas om det finns synner-liga skäl. Det anges också i indelningslagen att när det gäller änd-ring av kommunindelningen ska särskild hänsyn tas till befolk-ningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har.

En sådan undersökning kan göras genom omröstning, opinions-undersökning eller liknande.

När det gäller frågor om ändring av landstingsindelningar finns det inte några bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till önske-mål och synpunkter hos berörda landsting. Inte heller att hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Däremot ska i den ut-redning som föregår beslutet samråd genomföras med de landsting som har intresse av frågan. Det finns inte heller någon bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och syn-punkter när det gäller landstingsindelningen, eller någon motsvarig-het till regeln om att det ska göras en särskild undersökning om be-folkningens inställning till en indelningsändring.

Det är i huvudsak två skäl som har angetts för dessa skillnader.

För det första såg lagstiftaren framför sig att ändringar av lands-tingsgränser i regel är ändringar av mindre omfattning som knappast påverkar andra landsting än de som är direkt berörda av ändringen.

Oftast sker de som följdändringar till ändringar i den kommunala indelningen. Eftersom särskild hänsyn ska tas till befolkningens synpunkter i den processen behövdes det enligt förarbetena inte någon uttrycklig bestämmelse om detta när det gäller landstingsindel-ningen.

För det andra hänvisas det till att landstingsindelningen är knuten till länsindelningen och därmed också till den statliga administra-tionen. Det finns med andra ord inte bara ett kommun- och lands-tingsperspektiv, utan också ett statligt perspektiv i frågan om ändring av landstingsindelningen.

Olika sorters ändringar

Det finns ett antal olika typer av indelningsförändringar som be-stämmelserna i indelningslagen ska kunna hantera. Det kan t.ex.

handla om att:

• En kommun delas så att en eller flera delar av den tidigare kom-munen bildar en eller flera nya kommuner. Detta är den van-ligaste indelningsförändringen bland kommuner sedan kommun-reformen avslutades 1974.

• Två eller flera kommuner läggs samman och bildar en större kommun – något som dock inte skett sedan kommunreformen avslutades, även om det diskuterats vid några tillfällen.

• Två eller flera landsting läggs samman och bildar ett större län – t.ex. vid bildandet av Skåne och Västra Götalands län i slutet av 1990-talet (vid dessa sammanläggningar ingick även s.k. lands-tingsfria kommuner med ansvar för hälso- och sjukvård).

• Ett landsting delas genom att en eller flera kommuner ”byter”

län och därmed ingår i ett nytt landsting. Så skedde i samband att Västra Götalands län bildades genom att Habo och Mullsjö kommuner övergick till Jönköpings län, och i samband med att Heby kommun bytte län från Västmanlands till Uppsala län.

• En mer omfattande förändring av kommun- och landstings-indelningen genomförs som berör hela landet.

Det finns, enligt vår mening, skäl att ytterligare harmonisera regler-ingen av kommunindelningsändringar och ändringar i landstings-indelningen. En förändring av landstingsgränser kan vara en följd-ändring av en följd-ändring i kommunindelningen, men det är långt ifrån det enda scenariot. Bildandet av Västra Götalands och Skåne län och landsting i slutet av 1990-talet är exempel på när flera landsting har lagts samman, vilket innebar att också den statliga förvaltningen förändrades.

Kammarkollegiet har behandlat ett flertal ansökningar om sam-manslagningar av två eller flera landsting under det senaste decenniet.

Till detta ska läggas att ett flertal utredningar har föreslagit en kraftig reducering av antalet län och landsting. Vid överväganden om ändringar i lagen är det därför av stor vikt att lagstiftningen kan hantera även dessa typer av ändringar. Vi ser det därför som

natur-ligt att reglerna för kommunindelningsändringar och ändringar av landstingsindelningen harmoniseras.

Det finns däremot skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner. Det finns en direkt koppling mellan landstings- och länsindelning som innebär att varje län omfattar ett landsting. Som Utredningen om indelningsändringar konstaterade så blir en kon-sekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som sker till följd av ändring i länsindelningen. Läns- och därmed landstingsindelningen har således en tydlig koppling till statliga verksamheter och statlig administrativ förvaltning. Denna koppling har dock försvagats under de senaste decennierna. Länsgränserna är administrativa gränser tänkta att av-gränsa den statliga verksamheten regionalt. Som nämnts har det skett omfattande förändringar av statliga myndigheters regionala indelning (se kapitel 3 om statsförvaltningen). Länsbaserade sektorsmyndig-heter har ersatts av nationella en-myndigsektorsmyndig-heter vilka har olika regio-nala indelningar som inte överensstämmer med länsindelningen.

Länsstyrelserna är i dag de enda statliga myndigheter vars indel-ning följer länsindelindel-ningen. Det kan ändock finnas skäl för föränd-ringar av länsstyrelsernas indelning som kan väga lika tungt som berörda landstings och kommuners intressen. Detta samband gäller landstingsindelningen och inte den kommunala indelningen. Det är ett viktigt skäl till att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner enligt vår uppfattning.

5.8.1 Landstingens synpunkter vid indelningsändringar Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel-ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen.

Det ska krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja.

Såväl Kommundemokratiutredningen som Utredningen om indel-ningsändringar menade att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om