Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol

artikel 7.277 Lynskey menar vidare att artikel 8 bör ses som självständig från artikel 7, bland annat eftersom rätten till skydd av personuppgifter ger individer mer kontroll över sina uppgifter än rätten till privatliv.278 Hon menar att distinktionen mellan artikel 7 och 8 bör upprätthållas, eftersom sammanblandningen av de två rättigheterna kan leda till att det värde som artikel 8 kan tillföra stadgan ignoreras. Bristen på konsensus inom EU kring hur artikel 8 ska tolkas och tillämpas riskerar också, enligt Lynskey, att leda till att EU:s dataskyddsregler inte tillämpas på ett enhetligt sätt.279

Skyddet enligt artikel 8 innebär att EU måste respektera skydd för personuppgifter vid lagstiftning på sekundärrättens områden, och att medlemsstaterna måste respektera det när de genomför EU-rättsliga regler.280 Artikel 8 har främst använts som tolkningsdatum vad gäller sekundärrättslig lagstiftning om skydd för personuppgifter, såsom dataskyddsförordningen.281

Artikel 8 ställer även krav på EU och medlemsstaterna att upprätthålla en viss administrativ struktur för att se till att rättighetsskyddet är effektivt. Det innebär att EU-rätten ställer relativt preciserade krav på såväl möjligheten att i efterhand utkräva ansvar för felaktig hantering av personuppgifter som preventivt skydd för den enskilde.282 Artikeln föreskriver vidare att det ska finnas oberoende institutioner som kontrollerar efterlevnaden av kraven.283 Enligt EU-domstolen krävs det att både EU och medlemsstaterna upprättar sådana institutioner.284

4.5 Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol

I artikel 47 regleras rätten till domstolsprövning och effektivt rättsmedel. Rätten att få sin sak prövad inför domstol och att få rättsliga tvister avgjorda av domstolar är centrala rättsstatliga principer som kodifierats både i medlemsstaternas nationella rätt och i folkrättsliga instrument

277 Kokott & Sobotta, The distinction between privacy and data protection in the jurisprudence of the CJEU and the ECtHR, International Data Privacy Law 2013, vol. 3, no. 4, s. 225.

278 Lynskey, s. 595.

279 Lynskey, s. 596. Se även Lynskey, s. 573.

280 Lebeck, s. 278. Utöver skyddet som framgår av artikel 8 i stadgan finns även en grund i artikel 16 FEUF som kräver att EU och medlemsstaterna ska respektera skyddet för personuppgifter.

281 Lebeck, s. 278.

282 A. a. s. 306.

283 A. a. s. 308.

45

som EKMR.285 Artikel 47 har av EU:s domstolar ansett ge ett bredare skydd än EKMR.286 Rätten till domstolsprövning avser nämligen inte bara vissa grundläggande mänskliga rättigheter. Kravet på rättvis rättegång är inte heller begränsat till civilrättsliga rättigheter eller straffprocesser.287

Artikel 47 är tillämplig på alla som ensidigt kan förändra en persons rättsliga ställning i förhållande till rätten. Den omfattar därmed både medlemsstaterna och EU-institutionerna.288

En central fråga kopplad till artikel 47 är vad som menas med domstolsprövning. Den definieras av tre element: domstolarnas institutionella karaktär, prövningens innehåll och den processuella ordningen för prövningen.289 Med domstolarnas institutionella karaktär menas att en domstol ska vara oberoende, opartisk och ha en generell och rättsligt fastslagen kompetens på de områden den behandlar samt fatta sina beslut på grundval av rättsregler.290 Domstolar är generellt sett institutionellt oberoende. Det beror på att de inte verkställer lagstiftning och fattar beslut utan prövar lagligheten i redan fattade administrativa beslut, och på att domare inte står i lydnadsförhållande till lagstiftaren eller den verkställande makten.291 Domstolar ska vidare vara åtskilda från förvaltningen och uppfylla krav på opartiskhet.292 Det innebär dels att en beslutsfattare inte får ta otillbörliga hänsyn, dels att denne inte heller ska kunna antas vara påverkad av otillbörliga hänsyn. Avgörande är hur opartiskheten uppfattas utifrån.293 Kravet på

285 Beslut av domstolens vice ordförande av den 10 september 2013, Europeiska kommissionen mot Pilkington Group Ltd. Lathom, C-278/13, ECLI:EU:C:2013:558, p. 30, samt domstolens dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores mot Europeiska unionens råd, C-50/00, ECLI:EU:C:2002:462, p. 39, och domstolens dom av den 3 december 1992, Oleificio Borelli SpA mot Europeiska gemenskapernas kommission, C-97/91, ECLI:EU:C:1992:491, p. 14. Se även domstolens dom av den 27 juni 2013, ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov mot Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia, C-93/12, ECLI:EU:C:2013:432, p. 59.

286 Piatek, The right to an effective remedy in European law: significance, content and interaction, China-EU Law Journal 2019, vol. 6, no. 3, s. 164.

287 Lebeck, s. 585. Se även Prechal, Fundamental Rights in International and European Law, s. 148.

288 Lebeck, s. 587. Jfr. Safjan & Düsterhaus, A Union of Effective Judicial Protection: Addressing a Multi-Level Challenge through the Lens of Article 47 CFREU, Yearbook of European Law 2014, vol. 33, no. 1, s. 25.

289 Lebeck, s. 588.

290 A. a. s. 589.

291 A. st.

292 Domstolens dom av den 9 juli 2020, VQ mot Land Hessen, C-272/19, ECLI:EU:C:2020:535, p. 45. Se även domstolens dom av den 24 juni 2019, Europeiska kommissionen mot Republiken Polen, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, p. 57, samt domstolens dom av den 5 november 2019, Europeiska kommissionen mot Republiken Polen, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924, p. 105.

46

domstolsprövningens materiella innehåll innebär att domstolar måste pröva ett visst rättsligt anspråk utifrån rättsregler, och utifrån sin bedömning av de faktiska omständigheterna i ett mål. I båda dessa avseenden måste domstolen vara fri att göra egna bedömningar.294 Det tredje kravet som ställs på domstolsprövningen enligt artikel 47 rör den processuella ordningen för prövningen. Domstolar måste kunna pröva alla rättsliga och faktiska omständigheter som ligger till grund för ett beslut.295 Domstolar kan därmed inte vara bundna av en annan myndighets bedömningar av rättsfrågor eller faktiska omständigheter, utan ska vara fri i sin prövning.296

Domstolsprövning skiljer sig alltså från förvaltningsbeslut eller administrativ överprövning, liksom icke-rättsliga former för konfliktlösning eller beslutsfattande.297 Rätten till domstolsprövning innebär att en fysisk eller juridisk person har rätt att få EU-rättsligt grundade anspråk prövade i domstol.298 I grunden kan domstolsprövning därmed bara aktualiseras av anspråk på rättigheter av något slag. Med det menas anspråk som den enskilde kan göra på rättsliga grunder.299 Rätten till domstolsprövning gäller såväl sakfrågor som rättsfrågor, inklusive prövning av de skäl som ligger till grund för ett beslut. Prövningen kan inte ersättas av icke-judiciell prövning.300

Vad gäller den mer specifika omfattningen av artikel 47 bör följande framhållas. Artikeln har två huvudsakliga funktioner. För det första rör den enskildas rätt att få en sak prövad av domstol. För det andra understryker den att EU är grundad på en rättsordning där giltigheten av beslut och rättsregler som har effekt för enskilda ytterst kan prövas av domstolar.301 Artikel 47 omfattar alla rättigheter och skyldigheter som kan grundas på EU-rätten, men rätten till domstolsprövning av beslut som EU fattar rör bara rättsakter.302 I praxis har EU-domstolen ansett att bara sådana rättsakter som nämns i artikel 263 FEUF kan bli föremål för

294 Se domstolens dom av den 4 juni 2013, ZZ mot Secretary of State for the Home Department, C-300/11, ECLI:EU:C:2013:363, p. 62. Se även Lebeck, s. 592, och Piatek, s. 166.

295 Domstolens dom av den 18 juli 2013, Kommissionen m.fl. mot Kadi, 584/10 P, 593/10 P och C-595/10 P, ECLI:EU:C:2013:518, p. 119. Se även Lebeck, s. 591.

296 Lebeck, s. 591.

297 A. a. s. 588.

298 A. st.

299 Domstolens dom av den 22 september 1998, Belinda Jane Coote mot Granada Hospitality Ltd., C-185/97, ECLI:EU:C:1998:424, p. 24. Se även Lebeck, s. 599.

300 Lebeck, s. 588 f.

301 A. a. s. 597.

47

överklagan.303 Tribunalen har istället uttalat att alla rättsakter som avses ha rättsliga effekter för enskilda ska kunna prövas av domstol.304

Eftersom rätten till rättsmedel rör skyddet för rättsliga anspråk hänger det samman med rätten till domstolsprövning.305 Domstolsprövningen är ju den väg genom vilken giltigheten i rättsliga anspråk ytterst kan avgöras.306 Däremot ska ändå några särskilda påpekanden rörande rätten till effektivt rättsmedel göras här. I sin mest konkreta form innebär den rätten processuella möjligheter att hävda de rättigheter som en person tillerkänns i rättsordningen.307 Det är dock inte helt tydligt vad ett rättsmedel är. EU-domstolen verkar förutsätta att det är sådant som gör att den enskilde får en verkställbar rättighet till något.308 Om den enskilde ska kunna anses ha ett rättsmedel ska det alltså påverka dennes situation materiellt, exempelvis genom att ett beslut upphävs eller ändras eller att en person får någon form av ersättning. Ett rättsmedel ska därmed vara ett sätt att förändra en persons rättigheter och skyldigheter.309

Skyddet för rätten till effektiva rättsmedel berör EU-rättsliga anspråk i form av rättigheter som nämns i fördragen eller som följer av sekundärrättslig lagstiftning, eller EU-rättsliga beslut med grund i fördragen. Anspråken kan också uppstå i samband med tillämpning av EU-rätten i övrigt.310 Om rättsliga anspråk saknas enligt EU-rätten, exempelvis för att det inte finns någon rättslig grund för ett anspråk, saknas också en rätt till rättsmedel.311 Om ett beslut inte medför eller förändrar rättigheter eller plikter för den enskilde har personen som huvudregel inte heller

303 Lebeck, s. 598.

304 A. st.

305 Se domstolens dom av den 27 september 2017, Peter Puskár mot Financné riaditelstvo Slovenskej republiky, Kriminálny úrad financnej správy, C-73/16, ECLI:EU:C:2017:725, p. 59, 62 och 76.

306 Lebeck, s. 630.

307 A. st.

308 Domstolens dom av den 15 oktober 1987, Unectef mot Heylens, C-222/86, ECLI:EU:C:1987:442, p. 15-16. Se även Lebeck, s. 630 f.

309 Lebeck. s. 631.

310 Domstolens dom av den 15 maj 1986, Marguerite Johnston mot Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, C-222/84, ECLI:EU:C:1986:206, p. 19, samt domstolens dom av den 22 september 1998, Belinda Jane Coote mot Granada Hospitality Ltd., C-185/97, ECLI:EU:C:1998:424, p. 22. Se även Lebeck, s. 632.

311 Domstolens dom av den 24 juni 2019, Europeiska kommissionen mot Republiken Polen, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531, p. 54. Se även Lebeck, s. 632, och Prechal, s. 146.

48

rätt till domstolsprövning.312 EU-domstolen har även uttalat att artikel 47 inte kräver att en enskild ovillkorligen kan väcka talan om ogiltigförklaring av EU-rättsakter vid domstolen.313

En väsentlig del av skyddet för effektiva rättsmedel är att en part som anses sakna talerätt i EU-domstolen i förhållande till en rättsakt eller ett beslut ändå kan överklaga ett beslut om tillämpning eller verkställighet av rättsakten i nationell domstol. Den nationella domstolen är då skyldig att begära förhandsavgörande från EU-domstolen.314

Avslutningsvis kan konstateras att artikel 47 har ett särskilt samband med skyddet av personuppgifter enligt artikel 8. Artikel 8 föreskriver nämligen specifika rättsmedel, som exempelvis en rätt till tillgång och rättelse vad gäller personuppgifter, och en skyldighet för medlemsstater att inrätta en självständig tillsynsmyndighet för att säkerställa effektiv tillämpning av dataskydd.315

4.6 Proportionalitet

Av artikel 52.1 första meningen i stadgan framgår att en begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Lagkravet kan sägas innebära att en EU-rättslig norm måste vara antagen i rätt ordning och vara tillräckligt precis för att den enskilde ska kunna bedöma sina rättigheter och skyldigheter.316 I målet Scarlet Extended SA identifierade generaladvokaten ett antal kriterier som kan beaktas för att avgöra om lagkravet är uppfyllt, som exempelvis att begränsningen ska vara förutsebar vad gäller innebörd, beskaffenhet av åtgärder som kan tillämpas, tillämpningsområdet och vilka personer som omfattas av begränsningen.317

312 Lebeck, s. 632 f. Ytterligare en viktig begränsning av rätten till domstolsprövning är att EU-domstolen inte prövar abstrakta eller hypotetiska rättsfrågor, se Lebeck s. 633.

313 Domstolens dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, C-583/11, ECLI:EU:C:2013:625, p. 105.

314 Lebeck, s. 641.

315 Ward, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 1199.

316 Lebeck, s. 152.

317 Förslag till avgörande av generaladvokat Pedro Cruz Villalón, föredraget 14 april 2011, Scarlet Extended SA mot Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs SCRL (SABAM), C-70/10, ECLI:EU:C:2011:255, p. 99-102. Se även domstolens dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeoise mot B och État luxembourgeoise mot B, C, D, F.C., C-245/19 och C-246/19, ECLI:EU:C:2020:795, p. 76.

49

Det väsentliga innehållet kan förstås som att rättigheterna har en kärna som alltid måste lämnas intakt, även om en begränsning är laglig.318 EU-domstolens ordförande, Koen Lenaerts, menar att rättigheternas kärna ska ses som absolut, i den meningen att den inte får utsättas för några begränsningar. Om det fastställs att det väsentliga innehållet i en rättighet har kränkts är åtgärden i fråga oförenlig med stadgan, och den är då per automatik oproportionerlig.319 Detta resonemang ligger i linje med domstolens uttalanden i Schrems I, vilket jag återkommer till i avsnitt 6.2.2. I praxis har det väsentliga innehållet ibland uttryckts på så sätt att en viss avvägning mellan rättigheter och allmänna intressen inte får leda till att rättigheter ”utsläcks”. Det är dock inte helt klart vad det kravet egentligen innebär, och det var först i Schrems I som domstolen för första gången ansåg att en åtgärd inskränkte det väsentliga innehållet i grundläggande rättigheter.320 Syftet med användningen av begreppet väsentligt innehåll kan sägas vara att undvika att vissa allmänna intressen motiverar avskaffande av vissa rättigheter, men var gränsen går för det område som inte kan avskaffas är svårt att precisera.321 Det är dessutom svårt att dra några konkreta slutsatser utifrån EU-domstolens praxis kring hur det väsentliga innehållet ska fastställas.322

I artikel 52.1 andra meningen föreskrivs att begränsningar bara får göras om de är nödvändiga och svarar mot mål av allmänt intresse eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. Proportionalitetsprincipen nämns också uttryckligen i denna regel. Vid en proportionalitetsbedömning av en rättighetsbegränsning ska det beaktas om åtgärden är nödvändig för att uppnå ett visst syfte, om den är minimalt ingripande i förhållande till enskilda och om åtgärden och dess konsekvenser står i rimlig proportion till dess syfte.323

Det första ledet i proportionalitetsbedömningen kan sägas innehålla ett krav på nödvändighet och rationalitet.324 Med nödvändighet menas att det krävs att en viss åtgärd är den enda som kan leda till att ett visst mål kan uppnås eller att den åtgärden ingår bland flera åtgärder som

318 Lebeck, s. 169. Se även Gutman, The Essence of the Fundamental Right to an Effective Remedy and to a Fair Trial in the Case-Law of the Court of Justice of the European Union: The Best Is Yet to Come?, German Law Journal 2019, vol. 20, no. 6, s. 886.

319 Lenaerts, Limits on Limitations: The Essence of Fundamental Rights in the EU, German Law Journal 2019, vol. 20, no. 6, s. 781. Se även Tridimas & Gentile, The Essence of Rights: An Unreliable Boundary?, German Law Journal 2019, vol. 20, no. 6, s. 803.

320 Lebeck, s. 169. Se även Dawson, Lynskey & Muir, What is the Added Value of the Concept of the “Essence” of EU Fundamental Rights?, German Law Journal 2019, vol. 20, no. 6, s. 764.

321 Lebeck s. 169. Se även Tridimas & Gentile, s. 804.

322 Dawson, Lynskey & Muir, s. 769, samt Tridimas & Gentile, s. 804.

323 Lebeck, s. 163.

50

måste användas för att uppnå ett visst mål.325 Med rationalitet menas att det ska finnas en tillräckligt stark grund för att tro att en åtgärd ska leda till ett visst resultat för att den ska vara befogad. Det krävs att det finns ett tillräckligt samband mellan en åtgärd och realiserandet av ett visst syfte.326 Det andra ledet i bedömningen är om de relevanta åtgärderna är minimalt ingripande eller inte. Det kan finnas flera olika rationella åtgärder, och då ska alltid den åtgärd väljas som är minst betungande för de berörda enskilda.327 Det tredje och sista ledet är en prövning av en åtgärds rimlighet eller lämplighet. Detta är en mer omfattande prövning där domstolen måste göra avvägningar i situationer då man inte enbart kan utgå från rättsregler. Man måste också utgå från de värden som skyddas av rättsordningen som helhet för att bedöma tillåtligheten av en viss åtgärd från det allmännas sida. Det måste också bedömas hur ingripande en åtgärd är för den enskilde.328 När det gäller kravet på ett rimligt syfte blir den centrala frågan hur syftets vikt ska bestämmas.329 Domstolen bedömer i detta avseende både laglighet och rimlighet.330

I artikel 52.1 andra meningen nämns vidare allmänna intressen. Allmänna intressen kan sägas vara sådana intressen som kan motivera åtgärder som kan anses vara till gagn för alla samhällets medlemmar men som inte direkt är knutna till några särskilda personers rättigheter.331 Det finns ingen förteckning i regeln över vilka objektiva allmänna intressen som kan ligga till grund för begränsningar.332 Artikel 3 och 4 FEU, som behandlar sådana allmänna intressen som EU och medlemsstaterna ska främja eller skydda, kan dock ge viss ledning när det gäller vilka intressen som kan utgöra objektiv grund för rättighetsbegränsningar.333 I rättspraxis har EU-domstolen uttalat att bland annat bekämpning av internationellt skattebedrägeri och skatteundandragande är ett mål av allmänt intresse som erkänns av EU.334

325 Lebeck, s. 164.

326 A. st.

327 Se domstolens dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke GbR och Hartmut Eifert mot Land Hessen, C-92/09 och C-93/09, ECLI:EU:C:2010:662, p. 86, samt domstolens dom av den 17 oktober 2013, Michael Schwarz mot Stadt Bochum, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, p. 46.

328 Lebeck, s. 166 f. 329 A. a. s. 167. 330 A. a. s. 167 f. 331 A. a. s. 157. 332 A. a. s. 156. 333 A. a. s. 159.

334 Domstolens dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeoise mot B och État luxembourgeoise mot B, C, D, F.C., C-245/19 och C-246/19, ECLI:EU:C:2020:795, p. 86–87. Se även domstolens dom av den 20 mars 2018, Brottmål mot Luca Menci, C-524/15, ECLI:EU:C:2018:197, p. 44.

51

Förutom allmänna intressen kan också andra personers rättigheter ligga till grund för rättighetsbegränsningar.335 Skyddet för andras rättigheter följer av kravet på lika skydd för grundläggande rättigheter. Konflikter mellan rättigheter är ett centralt problemområde när det gäller det grundläggande rättighetsskyddet, och kan i hög grad kopplas till det ökande antalet rättigheter som får status som grundläggande rättigheter.336 Konflikter mellan rättigheter som skyddas av stadgan saknar direkta lösningar. När EU-domstolen har löst sådana problem har den sökt pragmatiska snarare än hierarkiska lösningar. Ett sådant synsätt kan dock undergräva förutsebarheten och enhetligheten i skyddet för grundläggande rättigheter samt medföra oklarheter.337

335 Domstolens dom av den 8 maj 2019, PI mot Landespolizeidirektion Tirol, C-230/18, ECLI:EU:C:2019:383, p. 66.

336 Lebeck, s. 161.