3 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete
3.3 Reformbehovet i brottmålsprocessen
3.3.1 Negativa effekter av stora brottmål
Vi har tidigare sammanfattat de negativa effekterna av omfattande och komplexa brottmålsprocesser som pågår under lång tid enligt bl.a. följande.4 Effektiviteten i brottsbekämpningen riskerar att
sjunka. Häktningstiderna och restriktionsanvändningen riskerar att öka. Påfrestningen för de enskilda personer som direkt eller indirekt berörs av brottmålet tilltar. Kostnaderna för samhället stiger. Sär- skilt allvarligt är de problem med att upprätthålla en rättssäker pröv- ning som riskerar att uppstå då rättsväsendet ställs inför ett omfatt- ande och därmed svåröverskådligt processmaterial. När stora delar av rättsväsendets resurser allt oftare binds upp i enstaka långdragna processer finns det också en risk att annan brottslighet nedpriori- teras på ett sådant sätt att den inte kommer att bli föremål för utred- ningsåtgärder eller lagföring. En sådan utveckling riskerar på sikt att försvaga själva straffsystemets legitimitet.
3 Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för år 2018 s. 16 f.
4 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål
3.3.2 Svårigheter att få genomslag för de grundläggande processprinciperna
De grundläggande processprinciperna i brottmål
Ambitionen med övergången till den processordning som infördes med rättegångsbalken år 1948 var att åstadkomma en muntlig, ome- delbar och koncentrerad prövning av brottsmisstankar inom ramen för en tvåpartsprocess. Fördelarna med en sådan ordning framhölls i förhållande till det s.k. muntligt-protokollistiska förfarandet som gällt tidigare och som ofta medförde långa och svårhanterliga pro- cesser. Den fria bevisprövningen infördes för att domstolen skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. En förutsättning för att den nya ordningen skulle fungera var vidare att brottmålen var väl förbe- redda då det var dags att pröva dem i domstolarna. Därför infördes förundersökningsinstitutet. Förundersökningens syfte är dels att klarlägga vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal, dels att förbereda målet så att be- visningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Med rätte- gångsbalkens ikraftträdande infördes också den obligatoriska åtals- plikten, som medför en skyldighet för åklagare att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. De huvudsakliga skälen för åtalsplikten och den därmed sammanhängande förundersökningsplikten är att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabe- handling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas.
Processprinciperna i praktiken
Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjor- des då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. I praktiken har det emellertid vid hanteringen av vissa brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. Rättegångsbalkens regler har utformats för en helt annan typ av brottmål än de som myndigheter och domstolar har att hantera i dag.
Det går exempelvis knappast att med någon rimlig trovärdighet hävda att en rättegång som på grund av brottmålets omfattning måste pågå under flera månaders tid motsvarar innebörden av en koncentrerad rättegång. I formell mening upprätthålls visserligen koncentrationsprincipen men i fråga om det som principen förväntas garantera, bl.a. en för alla överblickbar prövning, är det tveksamt om det kan sägas vara fallet. På motsvarande sätt går det att ifrågasätta hur väl förundersökningars syfte att förbereda mål för rättegång fun- gerar med tanke på de numera regelmässiga och ibland omfattande kompletteringar av förundersökningar som förekommer under på- gående rättegångar.5 Förundersökningar genomförs och slutdelges
enligt gällande regler, men trots detta fortsätter förundersökning- arna alltför ofta ända in i hovrättsprocessen.
Vissa praktiska lösningar i rättstillämpningen på de utmaningar som uppstått med nuvarande processordning har vidare visserligen varit nödvändiga, men har samtidigt lett till en ytterligare urholkning av processprincipernas innebörd. Det tydligaste exemplet på detta är den utbredda praxis med uppläsning av förhörsutsagor ur förunder- sökningen som förekommer vid i stort sett alla rättegångar numera. Förhörspersoner minns inte längre vid rättegångarna vad de hade att berätta i nära anslutning till händelsen. Åklagare och försvarare måste därför använda sig av de nedtecknade, eller inspelade, upp- gifter som finns i förundersökningen då förhören genomförs vid rättegången. Denna ordning med omfattande referat bakåt i tiden kan knappast sägas uppfylla innebörden av muntliga och omedelbara förhör, även om principerna om bevisomedelbarhet inte frångås i formell mening. När det vidare gäller innehållet i principerna om åtals- och förundersökningsplikten har detta i praktiken påverkats av att brottsmisstankar av resursbristskäl läggs på hög utan att några utredningsåtgärder vidtas. Eftersom bevisning är en färskvara riske- rar brottsmisstankarna med en sådan hantering att förbli outredda. De kan till och med preskriberas. En sådan ”tyst prioritering” av brottsmisstankar utan egentligt lagstöd kan knappast sägas överens- stämma med vad vi avser med en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Även om prioriteringar av vissa brott framför andra i for- mell mening ryms inom gällande principer har de tysta bortpriorite- ringarna i själva verket lett till att vi i delar av den brottsutredande
5 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål
verksamheten kan sägas ha en oreglerad relativ förundersöknings- och åtalsplikt. Uppfattningen om åtalsplikten som garant för att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet framstår i ljuset av utvecklingen som opålitlig.
Upprätthållandet av grundprinciperna för brottmålsprocessen bygger vidare på ett grundantagande om att förundersökningar och huvudförhandlingar växer fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera som det är tänkt. Nuvarande brottmålsförfarande är anpas- sat för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. I takt med den tillväxt av en alltmer komplicerad brottslighet som skett på senare år har förutsättningarna för en förutsebar brottmålsprocess tydligt förändrats. I stora brottmål är det inte sällan frågan om kom- plexa frågeställningar som för sin bedömning är beroende av att ett stort antal sakomständigheter kan klarläggas. Handläggningstiden från en brottsanmälan till dess att en huvudförhandling inleds kan vidare vara mycket lång. Invändningar eller ändringar från miss- tänkta eller tilltalade som lämnas i ett sent skede av processen får också mer ingripande konsekvenser i de stora brottmålen än i den typ av brottmål som rättegångsbalken är utformad utifrån. Dessa annorlunda villkor för förundersökningsarbetet och huvudförhand- lingar i de stora brottmålen har inte varit föremål för överväganden då innebörden av grundprinciperna för brottmålsprocessen slagits fast.
Vi har i tidigare delbetänkande konstaterat att den nya rättsliga miljön med stora mål utmanar processrättens grundläggande prin- ciper på flera sätt.6 Brottmålsprocessen är för det första mindre flex-
ibel än den skulle behöva vara vid handläggningen av stora brottmål. Vidare bygger nuvarande utformning av åtals- och förundersök- ningsplikten i stor utsträckning på att alla misstankar utreds, vilket är en orealistisk tanke vid hanteringen av stora brottmål då mycket hårdhänta prioriteringar behöver göras. Dessutom bygger princi- perna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration på förutsätt- ningen om ett betydligt mer begränsat processmaterial än vad som är fallet i stora brottmål.
6 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål
Teknikutvecklingens inverkan på processprinciperna
Till det som sagts om den praktiska verkligheten inom rättsväsendet kommer teknikutvecklingens inverkan på de grundläggande pro- cessprincipernas innebörd. Den nya tekniken inverkar på bred front på hur vi säkrar, tar till oss, kommunicerar och presenterar infor- mation. Tekniken bidrar också till framväxten av nya typer av brotts- lighet och till myndigheternas responderande metodutveckling. Teknikutvecklingen lever i hög grad sitt eget liv som lagstiftaren knappast kan begränsa. De möjligheter som finns att säkra uppgifter under förundersökningar och att föra bevisning under rättegångar med hjälp av teknik ryms inte alltid inom ramen för den etablerade innebörden av muntlighet, omedelbarhet och bevisomedelbarhet i rättegångsbalken. Den teknikutveckling som har skett på senare tid var inte möjlig att förutse då rättegångsbalken arbetades fram och har egentligen varit tydlig först de senaste decennierna. Det har därför inte varit möjligt att uppfatta dess konsekvenser för process- rätten förrän nu.
Om lagstiftaren ska behålla greppet om processrätten, vilket är önskvärt när det gäller de grundläggande processprincipernas inne- börd, måste den tekniska potentialen bejakas vid ställningstaganden om reformbehov. Det går inte att låtsas som att ny teknik inte finns. Överväganden om vilken information som ska vara processmaterial och vilka informationsbärare som ska vara tillåtna bör därför göras med beaktande av den fortgående teknikutvecklingen.
En modern brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål Om de grunder för straffprocessen som arbetades fram för snart 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande för brottmålsprocessen krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer. Vårt arbete innefattar inte förslag om ett nytt brottmålsförfarande utan över- vägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. För att vidmakthålla de grundläggande processprinciperna krävs, mot bakgrund av svårigheterna för processprinciperna att få genomslag
och teknikens inverkan på brottmålen, nya processuella verktyg för dagens läge.
3.3.3 Reformbehovet enligt direktiven
Syftet med vårt uppdrag är, enligt vad som anges i direktiven, för det första att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förunder- sökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Direktiven utgår, precis som vi har gjort i våra tidigare överväganden, från att det finns ett behov av åtgärder för att krympa brottmålen och se till att straffprocessen är ända- målsenlig för alla brottmål. För det andra syftar vårt uppdrag enligt direktiven till att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klar- görs. Detta uppdrag kan sägas utgöra en fortsättning på vårt tidigare uppdrag att överväga en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning.7