5 Utvärdering av framtida saldomål
5.2 Regeringens prognoser och utvärdering av ett saldomål
REGERINGENS PROGNOSER ÄR INTE PROGNOSER FÖR MER ÄN ETT ÅR FRAMÅT
Regeringen publicerar regelbundet prognoser i de ekonomiska propositioner som lämnas till riksdagen. Prognoserna bygger på ett beräkningsantagande om att inga nya
101 Ett tekniskt sätt att uttrycka samma sak är att den så kallade Philipskurvan är strängt konvex mot origo.
beslut fattas bortom budgetåret. Till exempel innehöll budgetpropositionen för 2013, som lämnades till riksdagen hösten 2012, makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser för perioden 2012−2018. Prognoserna för perioden 2014−2018 baserades på de skatteregler, de transfereringsregler och den nivå på offentlig konsumtion som regeringen föreslog i budgetpropositionen, så kallade ”oförändrade regler”. Progno-serna förutsätter således att kommande budgetpropositioner är helt innehållslösa vad avser diskretionära beslut. Regeringen gör med andra ord inte prognos på sin egen politik. Detta förfarande är rimligt och ganska naturligt med tanke på att de ekono-miska propositionerna är beslutsunderlag för riksdagen. Prognoserna kan också an-vändas för att beräkna det så kallade budgetutrymmet, det vill säga utrymmet för ofi-nansierade åtgärder kommande år. Men samtidigt är prognoserna inte väntevärdesrik-tiga. Detta beror på att såväl offentlig konsumtion som transfereringar till hushållen utvecklas svagt i frånvaro av nya beslut. Statlig konsumtion ökar i beräkningarna i takt med den så kallade pris och löneomräkningen, statbidragen till kommunerna hålls nominellt oförändrade och transfereringarna i takt med konsumentprisindex eller inte alls. Detta ger en osannolikt svag utveckling, och problemet växer ju längre prognos-horisont som används.102
Diagram 49 visar regeringens prognoser för offentlig konsumtionsutveckling bortom budgetåret. Till exempel används prognoserna för 2008 och 2009 från budgetpropo-sitionen för 2007. Problemet med regeringens prognosmetod ligger på denna tidshori-sont eftersom prognoserna då bygger på ett antagande om oförändrade regler. Dia-grammet visar att bortsett från enstaka undantag har utvecklingen av den offentliga konsumtionen underskattats. Många år handlar det om betydande underskattningar.
Detta är ett uttryck för de beräkningsmetoder som används snarare än att finansdepar-tementet missbedömt utvecklingen av svensk ekonomi.
Regeringens prognoser bortom budgetåret är således inte väntevärdesriktiga, på grund av de beräkningsantaganden som används. Utgifterna blir systematiskt för låga, vilket antingen innebär att det finansiella sparandet överskattas eller att skatterna underskatt-tas. Prognoserna ger därmed en skönmålad bild av de offentliga finanserna på några års sikt. Detta är ett starkt skäl till att inte använda regeringens prognoser för att i ett framåtblickande perspektiv följa upp huruvida ett saldomål nås. Ett annat sätt att ut-trycka detta är att den prognos som regeringen presenterar inte är en trovärdig plan för finanspolitiken, eftersom den förutsätter frånvaro av reformer under fyra års tid.
Eftersom utgifterna systematiskt underskattas så överskattas det finansiella sparandet i prognoserna eller så underskattas behovet av inkomstförstärkningar på statens budget.
102 I regeringens bedömningar av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet används andra antaganden på längre tidshorisonter. Detta eftersom beräkningsmodellen oförändrade regler inte är praktiskt tillämpbar på lång sikt då det skulle inebära att de offentliga utgifternas andel av BNP trendmässigt krymper och på lång sikt går mot noll.
Diagram 49 Regeringens prognoser för offentlig konsumtion Procentuell förändring, fasta priser
Anm. Utfall avser den så kallade snabbversionen av nationalräkenskaperna för andra kvartalet 2014. Detta utfall är det sista där offentlig konsumtion beräknades enligt ESA95-standarden. Då prognoserna gjordes under denna standard är det en rimligare jämförelsenorm än senaste utfall enligt ESA2010-standarden.
Källor: Budgetpropositionen för respektive år och SCB.
ANVÄND UTGIFTSTAKEN FÖR KONSEKVENSBERÄKNINGAR SOM KONKRETISERAR HUR EN ÅTERGÅNG TILL MÅLET KAN SKE
Som förklarades ovan är oförändrade regler inte en bra prognosmetod för utveckling-en av de offutveckling-entliga utgifterna. De ekonomiska propositionerna innefattar emellertid utveckling-en indikation på regeringens syn på utgiftsnivån framöver genom de förslag till utgiftstak som läggs. Så till exempel skriver regeringen i budgetpropositionen för 2015 att utgift-staken speglar ”regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas”.103 Detta kan tolkas som att utgiftstaken speglar regeringens ambitionsnivå på utgiftsområdet och således ger en fingervisning om omfattningen av utgiftsreformer under mandatpe-rioden. För att utifrån detta prognostisera de offentliga utgifterna måste även rege-ringens riktlinjer om tillräckliga budgeteringsmarginaler beaktas. Regerege-ringens riktlinje är att marginalen ska uppgå till 1 procent av de takbegränsade utgifterna innevarande år. Den relevanta marginalen när man ska göra prognos på utfallet, till skillnad från att göra prognos på budgeten, är således 1 procents budgeteringsmarginal samtliga år.
Under dessa förutsättningar kan man betrakta utgiftsnivån i budgetpropositionens prognos med tillägg för budgeteringsmarginalen, men med avdrag motsvarande 1 procent av de takbegränsade utgifterna, som regeringens ambitionsnivå på utgifts-området. Utifrån regeringen senaste prognos i vårpropositionen 2015 är denna ut-giftsnivå 2019 drygt 90 miljarder kronor högre än propositionens utgiftsprognos.104 Konjunkturinstitutet bedömer att den utgiftsnivå som är förenlig med 1 procents bud-geteringsmarginal är mer sannolik än den som föreligger i prognoserna i de ekono-miska propositionerna. Om utgiftsåtgärder av denna storlek genomförs måste rimligen inkomsterna stärkas med motsvarande belopp för att sparandet ska nå den nivå som anges i vårpropositionen.
103 Sid. 175.
104 Skillnaden växer ju längre tidshorisonten är, vilket ytterligare illustrerar det problematiska med regeringens prognosmetod för de offentliga utgifterna.
En trovärdig plan för hur överskottsmålet ska nås borde därför enligt Konjunkturin-stitutet också innehålla en bedömning av hur mycket skatterna ska förändras om både de utgiftsreformer som regeringen genom utgiftstakens nivåer ställer i utsikt genom-förs och saldomålet ska nås. En sådan bedömning kan ske i form av ett alternativsce-nario till de ordinarie prognoserna.