The Regional City

Hur ska en kollektivtrafikanpassad region vara designad? Principerna för en integrerad transport- och markanvändningsplanering med kollektivtrafiken som bas är förhållande- vis enkel (Calthorpe, 1993, Calthorpe & Fulton, 2001). Planeringen utgår från två element: centra som utgör start- och målpunkter för resande och korridorer som binder ihop centra till en sammanhängande struktur. Centra kan definieras på olika nivåer, från bostadsområdet/kvarteret till hela staden/tätorten. Inom sammanhängande centra byggs radiella nät upp som matar in till nästa nivå i transportsystemet. En resenär går till sin busshållsplats, åker buss till ett stadsdelcentra, byter till spårvagn och åker till stadens resecentrum för byten till pendeltåg och reser till grannstadens resecentrum osv. Kollek- tivtrafiksystemet ska vara integrerat mellan olika nivåer som svarar för olika delar av sammanhängande resekedjor. En effektiv linjedragning baseras på radiella förbindelser till respektive nivås hållplats, station, resecentrum etc., med konsekvens och tydlighet. Nedanstående figur illustrerar principerna för en region med kollektivtrafiken som bas i transportsystemet:

Figur 4 The Regional City (källa: Calthorpe & Fulton, 2001).

Av figuren framgår också hur markanvändningsmönstret, tätorter och städer, idealt sett bör vara för att det kollektiva transportsystemet ska fungera effektivt med förhållande- vis tät exploatering runt noderna i systemet. För att motverka alltför stora obalanser och ett jämnare kapacitetsutnyttjande bör blandning mellan olika funktioner som arbets- platser, bostäder, nöjen, service etc. eftersträvas. Syftet med funktionsblandningen är att bryta mot de funktionalistiska planeringsprinciperna med zonerade områden destinerade för specifika användningsområden. Zonering ger problem med stora variationer i kapa- citetsutnyttjandet, framförallt genom arbetspendling mellan bostadsområden och arbets- områden i snäva tidsfönster.

Figuren kan också användas för att illustrera det markanvändningsmönster som har vuxit fram i bilsamhället. Glesare exploatering i de områden som ligger mellan de färg- markerade ytorna medför att kollektivtrafikens förmåga att tillmötesgå de uppkomna behoven av resor minskar. Flödena blir tunnare och mer decentraliserade och därmed mer bilanpassade, förutsatt att biltransportsystemets infrastruktur med ett finmaskigt vägnät finns på plats (Breheny, 1992 och 1995).

Den kollektivtrafikanpassade regionen får i det här perspektivet en tydlig konkret fysisk dimension. Därför används begreppet design eftersom den fysiska utformningen blir så betydelsefull, från utformningen av bostadsområden och kvarter till hur hela regionen ska utformas. Vad som också är viktigt att framhålla är att planeringsmodellen inte ska tolkas som enbart förbehållen nyexploateringar. Omläggningar av befintliga kollektiv- trafiksystem bör följa dessa riktlinjer som i sin tur bör vara styrande för framtida för- ändringar som lokaliseringar av verksamheter och förtätningsprojekt (Frey, 1999). Det finns en omfattande litteratur som dels beskriver designen, dels utvärderar de faktiska konsekvenser som uppstår när planeringsprinciperna tillämpas i praktiken (Transit Oriented Development, 2002; Dunphy, 2004).

2.4.2 Den institutionella inramningen

Principerna för den fysiska utformningen av kollektivtrafiken och hur tätorter, städer och regionen kan formas med kollektivtrafiken som bas är förhållandevis enkla att be- skriva. Men vad kunskapsläget också visar är att det fysiska systemet är svårt att rea- lisera om en ändamålsenlig institutionell inramning saknas (se t.ex. Bratzel, 1999 och Paulley and Pedler, 2000). Frågan är då vad som avses med begreppet ”ändamålsenlig institutionell inramning”. Den diskussionen kan föras långt men syftet med föreliggande avsnitt är att med litteraturen som bas ge en översikt av vad som kan avses med institu- tionell inramning runt kollektivtrafiken som fysiskt system.

Huvuddragen i diskussionen är att kollektivtrafiken som system måsta vara väl integre- rat i ett politiskt och planeringsmässigt, eller socialt, sammanhang (Cervero, 1998; Svensson och Nilsson, 2004). En central slutsats här är att snäva teknik- och transport- fokuserade ansatser för att öka kollektivtrafikens marknadsandelar riskerar att miss- lyckas, eller fungera sämre än vad som är möjligt, om inte politik, planering och organi- sation, dvs. den institutionella inramningen, främjar kollektivtrafikens funktionsför- måga.

Diskussionen kan konkretiseras genom att utgå från det fysiska transportsystem som utgör UA, se bilden nedan, och fokusera på några faktorer inom den institutionella sfären som kommer att få en avgörande inverkan på transportsystemets effektivitet.

Figur 5 Spårburen kollektivtrafik i UA (källa: Trivector Traffic AB).

Med utgångspunkt från figuren med regionen och dess spårnät kan ett normativt perspektiv anläggas på den planering och politik som skulle kunna förstärka transportsystemets funktionsförmåga. Ett regionalt transportsystem förutsätter en

Boxholm Motala Mjölby Linköping C Malmslätt Tranås Nässjö Jönköping? Norrköping C Skänninge Kimstad Finspång stn Linghem Gistad Norsholm Eksund Kolmården Skärblacka Vikingstad Mantorp Tannef ors Basthagen Åtvidaberg stn Bestorp Brokind Rimf orsa Kisa Västervik Vimmerby Kalmar Åby Bjärka-Säby SMHI Campus Söder Tull Ringdansen Sturef ors Söderköping Rc Sparvstigen Trädgårdstorget Universitetssjukhuset Universitetet Lasarettet, via industrierna? Klingsberg 20 20 60 40 60 60 60 60 40 20 20 Inom Åtvidaberg? 20

regional planering och en regional transportpolitik. Planering och politik ska omfatta de rumsliga gränser som definieras av det regionala transportsystemet. Det ska finnas klar- het om hur spårnätet ska byggas ut och hur det ska trafikeras och hur övrig kollektiv- trafik ska integreras och samverka med den spårburna trafiken.

Transportsystemet ska också integreras med markanvändningen i övrigt. Den regionala exploateringsplaneringen och utbyggnaden av regionen bör följa de mönster som ges av ”the regional city” och motsvarande planeringsprinciper. Planering med fokus på tät och blandad exploatering vid noder i det kollektiva transportsystemet eller i korridorer längs med kollektivtrafiklinjer enligt fingerstadens planeringsprinciper. Alla nivåer i plane- ringsmodellen ska vara konsistenta i den meningen att region-, översikts-, stads- och detaljplanenivå ska inriktas på att förstärka kollektivtrafikens funktion och realisera synergieffekter mellan transportsystemet och andra samhällsområden som bostads- marknad, arbetsmarknad, kultur och nöje, utbildning, fritid etc. Åtgärder på olika nivåer ska samverka i kombinationer för bästa möjliga effekt. Bilismen har påverkat hela sam- hällsstrukturen och är inte bara en fråga om val av dominerande färdmedel i transport- systemet. På motsvarande sätt måste samhället ställas om på alla nivåer för att kollek- tivtrafik, gång och cykel ska kunna utgöra transportsystemets bas, vilket ställer stora krav på en förändrad samhällsplanering (HiTrans, 2005).

Figur 6 Integrerad planering på lokal nivå, ny spårvägslinje i Norrköping (bild: Jan Borek, Design Ateljé Borek).

Denna idealiserade bild av hur planering för kollektivtrafik kan bedrivas har få mot- svarigheter i praktiken. Bilens dominerande andel av resandet och ett halvt sekel av planering och politik för bilsamhället har styrt utvecklingen i en annan riktning. Trots den faktiska utvecklingen ger ändå planeringsmodellen som beskrivs ovan en bild av den omorientering som ett mer kraftfullt användande av kollektivtrafiken som lokalt och regionalt utvecklingsverktyg förutsätter. Den finns också många exempel på verkliga investeringar i kollektivtrafik som görs inom ramen för en förnyad planeringsmodell där det framförallt är hållbarhetsperspektivet som har fått ett större genomslag i jämförelse med tidigare prioriteringar (se t.ex. Hass-Klau and Crampton, 2002 och Hedström,

Men investeringar i kollektivtrafik görs också med ambitionen att stimulera den regio- nalekonomiska utvecklingen. Med spårburen kollektivtrafik kan attraktiva boende- miljöer skapas med goda kopplingar till transportsystemet. Kollektivtrafiken i allmän- het, och den spårburna i synnerhet, har en mycket högre kapacitet än biltransport- systemet på en given yta. För att utveckla och utnyttja en stads fördelar med korta av- stånd, specialiserad tjänsteproduktion, kultur, nöje etc. krävs ett kapacitetsstarkt och hållbart transportsystem som inte är ytkrävande (se t.ex. Duany et al., 2000). Lokala transportsystem kan sedan länkas samman till regionalt integrerade system. Kollektiv- trafiken öppnar upp nya möjligheter för lokalt och regionalt resande även för grupper som av olika skäl inte utnyttjar biltransportsystemets alla möjligheter. Till skillnad mot biltrafiken har inte kollektivtrafiken nått samma mognads- och mättnadsgrad vilket kan ge större utvecklingseffekter på marginalen av investeringar i kollektivtrafik än i bil- trafik. Kollektivtrafiken kan, som ett exempel, användas för att skapa ett regionalt sammanhängande utbud av högskole- och annan utbildning (OECD, 2002 och 2005). Tätt sammanhängande med formerna för den kollektivtrafikanpassade planeringen är frågor om organisation och finansiering. För att kunna förverkliga den målbild som skisseras ovan måste den regionala politik- och planeringsfunktionen ha rådighet över den nödvändiga åtgärdsarsenalen. I första hand gäller detta kontrollen över kollektiv- trafikens utveckling. Att använda kollektivtrafiken som ett regionalt utvecklingsverktyg förutsätter att den är ett verktyg i en verktygslåda som regionen själv kan kontrollera och styra. Regionala parlament och planeringsfunktioner med ansvar för regional transportplanering och kollektivtrafikens utveckling är tecken på en utveckling som har potential att åstadkomma en för kollektivtrafiken mer ändamålsenlig organisation. Finansiering kan ur ett perspektiv reduceras till att enbart vara en fråga om takten i realiseringen av det transportsystem som planeras. Resurser måste vägas av mot andra möjliga användningsområden. Finansieringssystemen behöver också utvecklas mot en högre grad av effektivitet och flexibilitet. Det är angeläget att faktorer som riskhantering och riskspridning ständigt förbättras. Ett problem som ofta uppmärksammas är den incitamentsstruktur som skapas av de offentliga systemen för finansiering av infra- struktur. En viktig faktor är relationen mellan den regionala/lokala nivån och den nationella nivån och formerna för hur regioner och kommuner tillförs statlig finansie- ring. Förändringar av kraven på hur regioner och städer ska driva och utforma transport- planeringen har i flera länder kombinerats med förändringarna av just formerna för statlig finansiering. Staten kan villkora sin finansiering till att regionerna följer en viss planeringsmodell som är i bättre överensstämmelse med nationella transportpolitiska mål än vad som är fallet i dagens system. Staten har stora möjligheter att förändra de incitament som styr agerandet på den lokala och regionala nivån genom finansierings- modellen (SOU 2003:67).

Bild 4 Kollektivtrafik i Portland, US (foto: Chris Fussell, TriMet).

2.5 Sammanfattande diskussion

Avsnittet om duospårväg som regionalt utvecklingsverktyg avslutas här med en sammanfattande diskussion. Först diskuteras de mer generella resultaten, därefter görs en del konkretiseringar av resultaten för Östgötaregionens del.

Analysen av utredningsalternativet, UA, visar tydligt att trafikering med duospårvagnar kan ge betydande positiva effekter för regionala kollektivtrafiksystems funktionsför- måga. Duospårvagnar integrerar olika spårsystem och resor utan byten möjliggörs i en större omfattning. Ett och samma fordon kan användas för spårburen landsbygdstrafik och trafik i innerstäder och stadscentra. Duospårvagnar kan därför användas för att tydliggöra det regionala systemets identitet och funktion. Trafikering med duospårvagn ökar resandet med kollektivtrafiken.

Analysen visar vidare att duospårvagnar både möjliggör och förutsätter att kollektiv- trafiken integreras tydligare och att olika resebehov och nivåer i systemet får en genom- arbetad utformning. Bussar, spårvagnar och tåg ska användas till de ändamål respektive fordon är mest lämpat för och integreras i ett sammanhängande utbud av resmöjligheter (Hass-Klau, 2000). Analysen av UA visar att en sådan strategi möjliggör att driftsnettot kan hållas på samma nivå som i jämförelsealternativet samtidigt som resandet ökar markant. Duospårvagnar kan ersätta både buss- och tågtrafik och har i förhållande till bussen en högre attraktionskraft på resenärerna och kan i jämförelse med tågen trafikera linjer med tätare stopp utan restidsförluster.

Den ökande tillgängligheten inom regionen och det ökande resandet med kollektivtra- fiken innebär att det på sikt uppstår regionalekonomiska expansionseffekter i form av ökad sysselsättning. Även med en försiktig uppskattning av de förädlingsvärden som sysselsättningsökningarna medför, räcker de mer än väl för att kompensera för de investeringar som UA innehåller. I en samhällsekonomisk kalkyl utförd enligt

Banverkets beräkningshandledning (BVH 706) kommer emellertid UA att uppvisa ett samhällsekonomiskt underskott. Det beror på att de ytterligare förbättringar av infra- strukturen som trafikeringen av UA förutsätter kompenseras inte av de direkta sam- hällsekonomiska nyttoökningar (restidsvinster, färre byten etc.) som det högre resandet

nyttoökningarna och/eller överflyttningseffekter från andra regioner vilket inte ger några samhällsekonomiska nettoeffekter. Resandet med kollektivtrafiken måste därför öka ännu mera än vad modellsimuleringarna anger, eller investeringsbehovet hållas tillbaka eller kunna göras med en lägre resursinsats, för att det samhällsekonomiska utfallet ska kunna förbättras.

Även om den regionala kollektivtrafiken fungerar effektivt utifrån ett systeminternt perspektiv kan funktionsförmågan, och möjligheten att använda kollektivtrafiken som utvecklingsverktyg, förbättras med en mer ändamålsenlig institutionell inramning. Om kollektivtrafiken ”bäddas in” i en planeringsmodell som från den regionala till den lokala nivån utformas med prioritet för kollektivtrafiken blir resandet högre och utveck- lingseffekterna större. Om den planeringsmodellen saknas och/eller den regionala och lokala politiken och planeringen har en annan inriktning, är risken stor att kvalitets- ökningar av kollektivtrafiken inte kan omvandla den egentliga utvecklingspotentialen till realiserade effekter. I stor utsträckning kommer resultaten av de analyser och beräk- ningar som har gjorts inom projektet att betingas av inriktningen av politik och plane- ring, vilket är viktigt att beakta vid genomgången av det framtagna besluts- och kun- skapsunderlaget (se t.ex. Haughton and Counsell, 2004).

Av systemanalysen av utredningsalternativet för Östgötaregionen framgår att

kopplingen med duospårvagn mellan Norrköping och Linköping är den svaga länken. Pendlingen mellan de båda städerna hanteras effektivare av pendeltåg mellan respektive resecentra. Linköping och Norrköping delar upp omlandet med skarpa gränser där pendlingen på tätortsnivå är ensidigt inriktad mot en av de båda städerna. Boende i en tätort pendlar till Linköping, boende i en annan pendlar till Norrköping. Pendlingen mellan Linköping och Norrköping är omfattande och växande, men består i huvudsak av boende i Linköping som pendlar till Norrköping och vice versa. Att pendla med duospårvagn på nuvarande stambanan mellan Linköping och Norrköping med byte i Kimstad är därför inte ett tillräckligt attraktivt alternativ till direktpendling på den nya ostlänken.

Ett första steg för implementering av duotrafik i regionen skulle därför kunna vara att trafikera de redan starka pendlingskorridorerna in till respektive stad. Från Finspång och Söderköping in till Norrköpings stadsspårvägsnät samt på Stångådals- och Tjustbanan från Kisa och Åtvidaberg in till Linköpings central och i en framtid direkt in på Linköpings första spårvägslinje ”LinkLink”. Kapacitetsstark duotrafik med täta stopp utmed dessa linjer ger regionen goda möjligheter att påbörja en exploaterings- och planeringsstrategi enligt intentionerna ovan om ”the regional city” och kunna skapa en mer långsiktigt hållbar och attraktiv region med en starkare ekonomisk utvecklingskraft. Duotrafiken skulle även kunna ge ett kraftfullt bidrag till det lokala resandet i

Norrköping och i Linköping där ”LinkLink” medför en avsevärd kvalitetsökning av den lokala kollektivtrafiken i jämförelse med utgångsläget.

Men att integrera regionen till den ”fjärde storstadsregionen” förutsätter att kollektivtra- fikkopplingen mellan Linköping och Norrköping blir mer omfattande än pendeltågsrela- tioner mellan respektive stads resecentra. Duotrafik längs med nuvarande stambanan kan användas som verktyg för att skapa mer sammansatta relationer mellan de båda städerna där boende och verksamheter i växande tätorter i ”mellanlandet” inte är en- sidigt uppkopplade mot ett visst regioncentrum, Linköping eller Norrköping. En sådan strategi är emellertid en betydligt större utmaning än att förstärka rådande pendlings- och bosättningsmönster i regionen.

Den institutionella inramningen i regionen kan med stöd från diskussionen ovan be- skrivas som förhållandevis outvecklad och otydlig. I väntan på utfallet av den politiska diskussionen om hur regioner ska utformas och fungera i Sverige, saknas en egentlig regional transportpolitisk och planeringsmässig nivå. Den regionala, kollektivtrafik- främjande, transportplanering och politik, med kopplingar nedåt i planeringssystemet, finns i princip inte alls i dagsläget, med vissa undantag för Västra Götaland, Skåne och Stockholmsområdet. Den tydliga prioritering av kollektivtrafik och integration mellan transportsystem och samhället i övrigt som är en förutsättning för att kunna realisera kollektivtrafiksatsningars fulla potential för resandeökningar och utvecklingseffekter, är svagt utvecklad i Sverige i ett internationellt perspektiv (se t.ex. HiTrans, 2005; Hylén, 2001a; Hylén and Pharoah, 2002 och Pharoah and Apel, 1995). En politisk ambition att öka kollektivtrafikens andel av det lokala och regionala resandet kan därför inte realise- ras utan ett omfattande institutionellt utvecklingsarbete, ett arbete som rör allt från politisk styrning av kollektivtrafikens utveckling till integrerad transport- och markan- vändningsplanering (se t.ex. Åkerlund, 2007, sid. 99–101).