Den särskilda verksamheten som ska styras med verksamhetsoberoende språk och externa konsulter

I texterna klargörs, vid upprepade tillfällen att frågan om vad som utgör kvalitet ska vara kopplat till den verksamhet som bedrivs.

”Efter att det klargjorts vilken verksamhet som bedrivs ska den som bedriver verksamheten ta reda

Efter hand som det allomfattande och ständigt pågående arbetet med kartläggning genomförs, en aktivitet som alltså ska vara helt och hållet inriktat på den specifika verksamheten, ska enligt texterna de processer och rutiner som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet identifieras, beskrivas och fastställas (SOSFS 2011:9, 4 kap. 2 §). Processtyrning görs alltså här till krav för hur ett ledningssystem ska byggas upp.

”Processerna och rutinerna är ledningssystemets grundläggande delar.” (Socialstyrelsen 2012,

s. 20)

Texterna anger här att samtliga moment som bedöms ha relevans för om verksamheten följer bestämmelser, i ett ledningssystem, ska beskrivas i form av processer. En betydande

översättningskapacitet behövs därmed för att översätta texternas innehåll i förhållande till den egna verksamheten. Detta får anses gynna organisationsprofessionella och driva en utveckling mot ökad administrativ överbyggnad i den sociala barnavården (jfr. skr 2014/15:102 s. 41f). Verksamheter som har en stor översättningskapacitet tenderar också att ta till sig nya idéer som i sin tur leder till ytterligare nya funktioner som inte arbetar med kärnverksamhet (jfr. Hall 2012, s. 19f).

I texterna görs här också en tydlig omsvängning. Från att ha betonat att förutsättningarna i den särskilda verksamheten ska vara styrande i utformningen av ledningssystemet anger texterna härefter endast ett möjligt sätt att bygga upp ledningssystemet. Texterna möjliggör på detta sätt att extern kompetens anlitas. Möjligheten att vid uppbyggnaden av ledningssystemet ta in extern kompetens uttrycks också explicit i handboken;

”I arbetet med att bygga upp ett ledningssystem är det möjligt att anlita extern kompetens i form av till exempel externa konsulter.” (Socialstyrelsen 2012, s. 16)

Även standarder, tekniska specifikationer och modeller för kvalitets- och verksamhetsutveckling kan enligt texterna utgöra stöd då ett ledningssystem ska byggas upp (SOSFS 2011:9, allmänt råd till 4 kap. 1§.).

För att skapa det konkreta ledningssystemet är det alltså inte den professionella kunskapen i verksamheterna som lyfts fram som avgörande för utformningen. Istället görs externa modeller, standarder och konsulter till kunskapsbärare. I praktiken kan det innebära att externa konsulter som

har processtyrning som kompetens kan få ett stort inflytande över hur ett ledningssystem utformas i den sociala barnavården.

Enligt texterna ska i varje process de aktiviteter som ingår identifieras och ordningen på dessa aktiviteters inbördes ordning beslutas (SOSFS 2011:9, 4 kap. 3 §). För varje aktivitet ska det sedan utarbetas och fastställas alla de rutiner som behövs för att säkra kvalitet. Dessa rutiner ska både beskriva ett bestämt tillvägagångssätt för hur en aktivitet ska utföras och ange hur ansvaret för utförandet är fördelat i verksamheten (SOSFS 2011:9, 4 kap. 4 §).

Detta sätt att inordna nödvändiga arbetsmoment i den sociala barnavården, t.ex. socialsekreterares möte med barn, är inte givet. Oavsett om översättningen görs av externa konsulter eller av interna organisationsprofessionella kan ett verksamhetsoberoende språk medföra att socialsekreterarna inte känner igen sig i styrningen av eller ”talet om” deras arbete och uppgifter. Socialsekreterarna kan ha svårt att förhålla sig till att olika delar av deras utredningsarbete och kontakter med barn beskrivs i termer av processer, aktiviteter eller rutiner. Att kunskapen vid översättningen övertas av externa konsulter eller andra grupper inom organisationen kan också innebära risker för att moment eller dimensioner av arbetet som socialsekreterarna betraktar som centrala, inte tas med. Sådana arbetsmoment och dimensioner kan inom den sociala barnavården t.ex. vara möten och

relationsskapande med barn och anhöriga för att etablera förtroende för socialtjänsten eller lämna information om de insatser som kan erbjudas.

Texternas utgångspunkt att ledningssystemet ska omfatta alla delar av verksamheten kan i

förlängningen även innebära att innehåll som inte synliggörs i processer, aktiviteter och rutiner inte betraktas som relevanta för värderingen av om verksamheten bedrivs med kvalitet. När

verksamheters kvalitet ska bedömas av indikatorer som fastställts av organisationsprofessionella eller helt externa instanser, finns en risk att socialsekreterarna börjar misstro sin egen

professionalism (jfr. Lindgren 2017, s. 117f). Processer som likriktar socialsekreterarnas arbetssätt kan också betraktas som ett osynliggörande av den stora variation av arbetssätt som en

socialsekreterare bör ha i sina möten med barn utifrån deras varierande problem, förutsättningar och behov. Här finns en uppenbar risk att verksamheten blir ett resultat av ledningssystemet snarare än att ledningssystemet fungerar som ett stöd för socialsekreterarnas professionsarbete.

5.4 Utveckling av kvalitet som en administrativ verksamhet

För att en verksamhet ska försäkra sig om att det ledningssystem som skapats är tillräckligt för att säkra kvaliteten krävs enligt texterna ett förbättringsarbete där många olika aktiviteter ingår.

”För att säkerställa att ledningssystemet är ändamålsenligt uppbyggt för att planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten krävs ett fortlöpande, systematiskt förbättringsarbete.” (Socialstyrelsen 2012, s. 25)

Förbättringsarbetet ska som tidigare konstaterats alltid pågå för att kvaliteten i verksamheten ska kunna säkras och utvecklas (Socialstyrelsen 2012, s. 32). Texterna lyfter fram olika

förbättringsaktiviteter såsom riskanalyser, egenkontroll, utredningar, sammanställningar,

kvalitetsberättelser mm. för att säkra och förbättra kvalitet (SOSFS 2011:9, 5 kap. 1-3, 5-6 §§ samt allmänt råd till 7 kap. 1 § ). Dessa aktiviteter innebär som tidigare nämnts administrativa

arbetsuppgifter både för socialsekreterare och organisationsprofessionella inom den sociala barnavården. Socialsekreterarna ska både granska sitt eget arbete och medverka till att de

organisationsprofessionella har tillräckligt med underlag vid utförande av riskanalyser, utredningar, sammanställningar och kvalitetsberättelser. Mängden av aktiviteter tillsammans med den fortgående karaktären på dem innebär att organisationsprofessionella, eller de externa konsulterna, ges goda förutsättningar att hävda sina arbetsuppgifter kring ledningssystemet och det systematiska

förbättringsarbetet. Statskontoret uppger i en rapport från 2016 att samtidigt som administrationen har flyttats ut till personer i kärnverksamheten, och därmed utförs av personer som inte är utbildade för detta, har det skett en utveckling där administrationen också har professionaliserats genom nya administrativa personalkategorier (Statskontoret 2016:19, s. 31). Dessa personalkategorier återfinns främst inom området ledning och styrning och arbetar bland annat med ekonomisk styrning och uppföljning (Forsell och Ivarsson Westerberg 2014, s. 185f).

Texterna beskriver att de förbättringsaktiviteter som ingår i det systematiska förbättringsarbetet ger den som bedriver verksamheten kännedom om resultaten i verksamheten och förekomsten av eventuella avvikelser (Socialstyrelsen 2012, s. 25). Avvikelser beskrivs uppstå både när en verksamhet inte når upp till kvalitet, dvs. inte efterlever krav och mål i föreskrifter och beslut och om personalen inte arbetar i enlighet med processerna och rutinerna som ingår i ledningssystemet

(Socialstyrelsen 2012, s. 25). Förbättringsaktiviteterna som ingår i det systematiska förbättringsarbetet har alltså både en uppföljande och granskande funktion.

Det finns idag mycket forskning om de negativa effekter som granskning har i offentliga

verksamheter, ofta med utgångspunkt i de tendenser som Michael Power identifierade i England i slutet på 1990-talet (Montin 2015, s. 70). Granskning tenderar att fokusera på det som är mätbart och detta blir sedan styrande för verksamhetens inriktning. Granskning tenderar också att bli en organiserande princip för verksamheten i betydelsen att granskning blir en värld i sig, isärkopplad från den faktiska verksamheten. Allt mer resurser, tid och kompetens satsas på att granska och att göra sig granskningsbar (Power 2003, s. 191, Ek 2012, s. 195).

I föreskrifterna formuleras kravet på att arbeta i enlighet med ledningssystemets processer och rutiner indirekt genom att det ange att den som bedriver verksamheten ansvarar för att

verksamhetens personal arbetar i enlighet med de processer och rutiner som ingår i ledningssystemet (SOSFS 2011:9, 6 kap. 1 §). I handboken sägs det mer direkt;

”Personalen ska arbeta i enlighet med de fastställda processerna och rutinerna”. (Socialstyrelsen

2012, s. 34)

I texterna likställs här alltså processerna och rutinerna i ledningssystemet med bindande krav i lagstiftning och det betraktas som en avvikelse som ska åtgärdas om någon bryter mot dem. Utifrån detta kan socialsekreterare disciplineras in i synen på processer och rutiner som något hårt styrande. Detta kan medföra att utrymmet för egna professionella bedömningar får stå tillbaka inför kravet att följa en given process eller rutin. Den nya formen av regelstyrning i offentlig välfärd innebär att det ska dokumenteras information om verksamhetens processer (Montin 2015, s. 71). I verksamheterna kan det då bli viktigare att visa att man gjort en viss sak än att visa att det man har gjort var en bra sak (Green 2011, s. 53). Denna nya regelstyrning kan vara minst lika styrande som den gamla eftersom dokumentering drar tid och andra resurser från kärnverksamheten (Forssell och Ivarsson Westerberg 2014, s. 48).

Texterna kan i detta hänseende också tolkas som att granskningsprofessionen blir viktigare än sakprofessionen. På detta sätt sker en undanträngning av professionella värderingar som styrande för vad som faktiskt görs (jfr. Montin 2015, s. 70f). Detta kan innebära en maktförskjutning i

organisationen på så sätt att granskarnas makt ökar på bekostnad av professionens makt. Chefers uppgift att se till att granskningsprocesserna upprätthålls kan förstärka detta förhållande (Evetts 2009, s. 248).

Redovisningskrav för professionellt arbete blir inte bara blir styrande för hur man redovisar och dokumenterar, utan har även en konstruerande funktion. De kunskaper och erfarenheter som finns men som lämnats utanför redovisningarna riskerar att med tiden hamna utanför den egna

professionella identiteten. Det nya redovisningsansvaret kan på så sätt innebära att det

professionella ansvaret bli undervärderat och därmed urholkas professionellas möjligheter att ta ett professionellt ansvar (Agevall, Jonnergård och Krantz 2017, s. 30).

Texterna kan också betraktas som blinda i förhållande till att socialtjänsten och den sociala

barnavården omfattas av bestämmelser som har olika typer av karaktär. Vissa bestämmelser har en ramlagskaraktär, där det som regleras anger en typ av mål som det ska finnas en strävan att nå. Vissa bestämmelser är av rättsäkerhets- eller rättighetskaraktär, dvs. klart uttalade bestämmelser om t.ex. maxgränser för utredningstid och krav på samtycke, till skydd för enskilda som berörs. Den sociala barnavården omfattas även av en omfattande detaljreglering där det t.ex. finns ett stort antal bestämmelser om exempelvis vad olika individuella planer ska innehålla och hur dokumentation i ett ärende ska utformas. Att processer för att säkerställa uppfyllelse av samtliga typer av

bestämmelser ska inrymmas under samma struktur kan ”jämna ut” betydelsen av olika typer av lagstiftning. Risken blir då att sådan lagstiftning som det är enkelt att skapa skapa procedurer omkring överbetonas och att fokus läggs på att följa dessa. Texterna kan med andra få den effekt att mer tid läggs på att följa detaljreglering i förhållande till att uppfylla reglering som är svårare att ange särskilda processer för, men i praktiken får anses vara av större vikt för en väl fungerande social barnavård.

Sammanfattningsvis kan de bindande krav om att följa ledningssystemet samt kraven på förbättringsaktiviteter ha en förmåga att inom den sociala barnavården minska fokus på

kärnverksamheten. Möjlighet för socialsekreterarna att agera utifrån professionella normer och professionellt ansvar kan också påverkas. Allt mer tid läggs istället på uppföljning, granskning och annan administration. Det kan därmed hävdas att kvalitetsarbetet har blivit en administrativ

verksamhet. Genom den dokumentationsplikt som anges i texterna, när det gäller såväl

2011:9, 7 kap. 1 § och Socialstyrelsen 2012, s. 35) förstärks den administrativa karaktären ytterligare.