Ledningssystem och ständiga förbättringar
En studie av hur systematiskt kvalitetsarbete
begripliggörs i den sociala barnavården
Management system and continuous improvements
A study of how systematically quality work
become intelligible in the social childcare
Pernilla Erlandsson
Magisterprogram i Ledarskap och offentlig organisation Magisteruppsats
15 hp
Vårterminen 2019 Handledare: Sissi Ingman
Sammanfattning
Syftet med uppsatsen är att belysa hur Socialstyrelsens reglering om ledningssystem för
systematiskt kvalitetsarbete kan påverka en verksamhet som den sociala barnavården. Jag söker bl.a. svar på vilka idéer som regleringen ger uttryck för och hur de har möjliggjorts. I uppsatsen undersöks också vilka effekter som styrningen kan få för olika nivåer och grupper som verkar inom den sociala barnavården.
Utifrån en diskursanalys med inspiration från WPR-ansatsen finner jag att det i huvudsak är rationalitetsidéer från NPM-trenden som ligger bakom den i uppsatsen analyserade regleringen. Styrningen har förmåga att påverka både den politiska nivån i kommunen och socialsekreterarna negativt, på så sätt att regleringen kan innebära mindre inflytande och handlingsutrymme för dem i verksamheten. I analysen drar jag slutsatsen att det är förvaltningsledningen och de
organisationsprofessionella som utifrån regleringen erhållit bäst förutsättningar för inflytande och makt i den sociala barnavården.
Kraven om ledningssystem och systematiskt förbättringsarbete leder sannolikt till en ökad administration och administrativ överbyggnad i den sociala barnavården. Den uppföljning och granskning som regleringen innebär kan bli en organiserande princip som innebär att mer fokus läggs på administration och att följa processer i förhållande till att träffa och stödja barn.
Regleringen har förmåga att fungera subjektskapande och självdisciplinerade för socialsekreterarna, vilket innebär att de i hög utsträckning kan förmås att delta i de förbättringsaktiviteter som
regleringen kräver. Att krav om ledningssystem och ständiga förbättringar förts in i bindande föreskrifter kan fungera förstärkande för diskurserna om management, ledningssystem och ständiga förbättringar. Detta kan ha påverkat och förstärkt effekterna av diskurserna.
Det samlade resultatet tyder på att de diskurser som speglas och manifesteras i regleringen kan bidra till en verksamhet som inte förmår att prioritera kärnverksamhet. Istället kan den aktuella styrningen och sättet att begripliggöra kvalitet och systematiskt kvalitetsarbete leda till en social barnavård som inte har tid att möta barn.
1. Inledning 4
1.1 Problemområde ...4
1.2 Syfte och forskningsfrågor ...6
1.3 Tidigare forskning ...7
2. Bakgrund 9
2.1 Den sociala barnavården och dess styrning ...9
2.2 Förutsättningar för socialtjänstverksamhet ...10
2.3 Kvalitetsbegreppet i offentlig verksamhet ...11
3. Teoretisk referensram 12
3.1 Vetenskaplig utgångspunkt ...13
3.2 Diskursbegreppet ...14
3.3 NPM ...15
3.3 Governmentality och självdisciplinering ...16
3.4 Organisatorisk makt och dominans ...17
3.5 Socialsekreterare som profession ...19
4. Metod 20
4.1 Kvalitativ textanalys och tolkningsstrategi ...21
4.2 Diskursanalys och WPR-ansatsen ...22
4.3 Material och urval ...24
4.4 Tillvägagångssätt ...25
4.5 Validitet och Reliabilitet ...27
5. Analys och tolkning av texterna 28
5.1 Ledningssystemet som gud ...28
5.2 Det allomfattande, ständiga och gränslösa arbetet ...30
5.3 Den särskilda verksamheten som ska styras med verksamhetsoberoende språk och externa konsulter 32 5.4 Utveckling av kvalitet som en administrativ verksamhet ...35
5.5 Kunskapsreceptet ...38
5.6 Utsatta barn som intressenter ...40
5.7 Den klart utpekade men ändå otydliga ansvarigheten ...41
5.8 Flexibilitet på pappret blir rädsla och rigiditet i praktiken ...41
5.9 Socialsekreterarna sitter med ”Svarte Petter” ...43
6. Resultat och slutsatser 46
6.1 Idéer, motsägelser och argumentens hållbarhet ...46
6.2 Möjliggjorda effekter ...48
7. Avslutning 52
7.1 Diskussion och reflektion ...52
7.2 Vidare forskning ...55
1. Inledning
Kapitlet innehåller en introduktion till det problemområde som kommer att behandlas i uppsatsen. Därefter presenteras syftet med uppsatsen och de mer preciserade frågorna som kommer att besvaras i uppsatsens analys. Kapitlet avslutas med en genomgång av exempel på forskning som bedrivits med liknande eller angränsande fokus som i denna uppsats.
1.1 Problemområde
Flera statliga utredningar och rapporter har under senare år lyft problem inom den offentliga välfärden, däribland den sociala omsorgen, som tyder på att ökad administration, dokumentation och uppföljning drar resurser från mötet med medborgaren och ”kärnuppdraget” (se t.ex.
Statskontoret 2016, Socialdepartementet 2017, s. 13 och SOU 2018:47, s. 92-100). Det finns också forskning som visar att professioner i offentlig sektor upplever att den ökade byråkratiska
styrningen påverkat kärnverksamheten negativt (Brante m.fl. 2015, s. 191).
I en undersökning från Akademikerförundet SSR under 2016 svarade mer än hälften av medarbetarna inom socialtjänsten att de administrativa arbetsuppgifterna ökat. Dessa
arbetsuppgifterna tenderar att läggas till de ordinarie arbetsuppgifterna, vilket leder till en ökad arbetsbelastning totalt sett (Akademikerförbundet SSR 2016). Det administrativa arbetet är alltså inte förbehållet specialiserade och professionella administratörer utan synes utföras av alla som arbetar med kärnverksamhet i organisationen (Forsell & Ivarsson, Westerberg 2014, s. 191). Samtidigt som administrationen har tryckts utåt och nedåt i organisationerna har ökningen av antalet årsarbetare i t.ex. kommuner varit störst i personalkategorier som enbart har administrativa funktioner (skr. 2014/15:102, s. 41f).
I en avhandling från 2016 konstaterar Lauri att socialarbetare erfar att deras arbete genomgått omfattande förändringar de senaste årtiondena, vilket kopplas ihop med både organiseringen och styrningen av det sociala arbetet. Detta får uttryck i de ideal som kringgärdar arbetet men även i dominerande arbetssätt. Ett exempel på en sådan förändring är införandet av omfattande
dokumentationsprocedurer av socialarbetarens arbete vid kontakt med klienter, vilket gör att kontakten med klienterna blir ytligare. Förutom att relationen med klienten kan påverkas utgör dokumentationsprocedurerna också en sorts kontroll av både klienterna och socialarbetarna själva.
En annan förändring som konstateras är att nya organisationsmodeller och en förändrad
ledarskapskultur skapar förväntningar på socialarbetarna att vara lojala med organisationen och ledningen snarare än klienterna. Bland annat utrycks detta genom förväntningar att inte protestera och skapa dålig stämning på arbetsplatsen, men också genom uttalade krav att spendera så lite resurser som möjligt på klienterna. Ett av studiens huvudresultat är att den nuvarande
organiseringen och styrningen av socialt arbete skapar avstånd och likgiltighet i förhållande till klienterna. Genom ett flertal sammankopplade ideal och arbetssätt styrs dagens socialarbetare till att bry sig mindre om de klienter de möter. På så sätt undermineras förutsättningarna för att en djupare relation mellan socialarbetare och klient ska kunna utvecklas (Lauri 2016, s. v-vi).
Socialtjänstens arbete med barn och unga har varit föremål för särskild uppmärksamhet de senaste åren. T.ex. gjorde den nationella samordnaren för den sociala barnavården, Cecilia Grefve, 2017 en uppmärksammad undersökning som visar att en utredande socialsekreterare träffar barnen de utreder endast under 2 % av sin arbetstid (Socialdepartementet 2017, s. 17, se även SOU 2018:47 s. 95-96). Att en så liten del av socialsekreterares arbetstid ägnas åt att träffa barnen innebär bl.a. att det kan förekomma brister i barnens rätt till delaktighet. Det kan även försämra deras möjlighet till information om vad den sociala barn- och ungdomsvården har att erbjuda (Socialdepartementet 2017, s. 47).
I den slutrapport som samordnaren presenterade framgår att socialsekreterare som arbetar med barn inte alltid ges möjlighet till inflytande i viktiga beslut. Socialsekreterarna beskriver att det ofta är förvaltningen som presenterar förslag till förändring utan förevarande möjlighet att påverka. Detta är en av grunderna till hög personalomsättning i verksamheterna, då socialsekreterarna upplever att förvaltningen inte lyssnar och satsar på fel saker. Socialsekreterarna uppger vidare att det finns ett stort glapp mellan ledningens kvalitetsarbete och dem själva (Socialdepartementet 2017, s. 39).
Den dystra bilden bekräftas i en rapport från Barnombudsmannen 2019 som beskriver att det finns stora brister i bemötandet av barn inom den sociala barnavården. I rapporten anges att barnens egna berättelser, forskning och rapporter pekar på hur viktig relationen till socialsekreteraren är.
Huvudmannen uppmanas i rapporten att säkerställa att socialsekreterarna har rätt kunskap och ges tid och utrymme i sin yrkesutövning för att samtala med barnen. Barnombudsmannen menar att detta kräver en tydlig prioritering och resursallokering inom hela socialtjänsten
1.2 Syfte och forskningsfrågor
Den ovan beskrivna problembilden väcker frågor om styrningen av den sociala barnavården och varför det har blivit så att socialsekreterarna träffar barnen en så liten del av sin arbetstid. Det är socialtjänstlagen (SFS 2001:453), (SoL) och lagen (SFS 1990:52) om vård av unga (LVU) som tillsammans med en stor mängd bindande föreskrifter och allmänna råd, utfärdade av
Socialstyrelsen, reglerar den sociala barnavården, som omfattar barn och unga upp till 20 år. I SoL (SFS 2001:453, 3 kap. 3 §) anges bl.a. att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet samt att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Till
bestämmelsen finns utfärdade föreskrifter och allmänna råd från Socialstyrelsen om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9). Till föreskrifterna och de allmänna råden finns också en omfattande handbok utfärdad av Socialstyrelsen till stöd för tillämpningen av föreskriften (Socialstyrelsen 2012).
Den statliga styrningen av socialtjänsten innehåller således bindande föreskrifter, allmänna råd och en handledning om hur kvalitet ska uppnås och säkras i socialtjänstverksamhet. Trots det finns alltså, i enlighet med ovan beskriven problembild, belägg för att det under de senaste åren funnits stora problem med kvaliteten inom socialtjänsten i allmänhet och i den sociala barnavården i synnerhet. Särskilt anmärkningsvärt är den begränsade tid som tenderar att bli över för möten och relationsskapande med barnen.
Hur praktiken i enlighet med den ovan beskrivna problembilden utvecklats kan självklart inte betraktas som en spegling av hur styrande texter om kvalitet och systematiskt kvalitetsarbete utformats eller implementerats. Det finns sannolikt många och varierande orsaker till problemen inom den sociala barnavården. Det kan emellertid inte uteslutas att problematiken åtminstone delvis kan förklaras utifrån den aktuella regleringens utformning och tillämpning. Jag bedömer att detta motiverar studier som kan ge mer kunskap om hur Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om kvalitet och systematiskt kvalitetsarbete samt den tillhörande handboken (härefter benämnda som texterna), kan förstås och vilka effekter texterna möjliggör. Det är angeläget att få mer kunskap om hur denna typ av styrning har förmåga att påverka en verksamhet som den sociala barnavården. Syftet med uppsatsen är alltså att utifrån en kritiskt ansats undersöka och belysa hur texterna kan förstås, men även hur texterna kan ha förmåga att forma praktiken och därmed få konsekvenser för
barn i behov av samhällets stöd. Det är min förhoppning att studien kan bidra med ökad kunskap om vilka effekter som texterna möjliggör i förhållande till dem som styrningen riktar sig mot.
För att få svar på den övergripande frågan om vilka effekter texterna kan få i den sociala barnavården kommer jag i uppsatsen att söka svar på följande frågor;
1. Vilka idéer eller ”sanningar” ger texterna uttryck för och hur har de har möjliggjorts? Finns det motsägelser eller andra skäl att ifrågasätta den argumentation som texterna för fram om hur kvalitet skapas och upprätthålls?
2. Vilka effekter möjliggör texterna för de olika nivåer eller grupper som är föremål för styrningen inom den sociala barnavården? Har texternas bindande karaktär någon betydelse i detta
sammanhang?
Det vore sannolikt mer givande att genomföra en studie om hur texterna faktiskt har översatts och påverkat den sociala barnavården. Den här studien avgränsas dock bl.a. av tidsskäl till en studie av själva texterna, även om uppgifter från utredningar och forskning som avser praktiken kommer att inkluderas som underlag vid tolkning och argumentation i uppsatsen.
Studien avgränsas till kommunalt bedriven social barnavård, även om texterna reglerar även privata enheter som utför social barnavård, t.ex. företag som bedriver hem för vård eller boende (HVB). De i uppsatsen analyserade texterna gäller i tillämpliga delar även sjukvårdsverksamhet och LSS-verksamhet, men i uppsatsen fokuseras socialtjänstverksamhet där den sociala barnavården ingår. Uppgifter från utredningar och forskning om praktiken i den sociala barnavården kommer att hämtas från material som i huvudsak berör den utredande delen av barnavården.
1.3 Tidigare forskning
Det finns en del internationell forskning (t.ex. Evetts 2009) som belyser hur NPM-styrning inom offentlig välfärd leder till organisationer som präglas mer av organisationsprofessionalitet i förhållande till yrkesprofessionalitet och vilka konsekvenser detta kan få.
För svenska förhållanden har Morén, Perlinski och Blom (2015) i en vetenskaplig artikel försökt att formulera en domänteori som kan används vid forskning av socialt arbete. I artikeln redogörs för de
olika logiker som präglar domänerna politik, förvaltning och profession i socialt arbete. Förutom dessa domäner menar forskarna att det finns en institutionell domän som påverkar samtliga övriga domäner. Denna rymmer både fjärrstyrning och hierarki. Forskarna menar att perspektivet erbjuder fördjupad förståelse när det gäller hur socialarbetares professionsutövning villkoras av politik och förvaltning – inte bara på lokal nivå utan också när det gäller övergripande institutionella processer i samhället.
Det förekommer en del svensk forskning på senare år som har fokuserat hur NPM-styrningen påverkat socialarbetares förutsättningar att utöva sitt arbete. Lauri (2016) har i en avhandling beskrivit hur socialarbetare erfar att deras arbete genomgått stora förändringar kopplade till organiseringen och styrningen av det sociala arbetet. Ett av studiens huvudresultat är att den nuvarande organiseringen och styrningen av socialt arbete skapar avstånd och likgiltighet. Lauri menar att sammankopplade ideal och arbetssätt styr dagens socialarbetare till att bry sig mindre om de klienter de möter och gör att socialarbetarna alltmer görs främmande inför sitt arbete – de alieneras.
Det finns också genomförda studier av Astvik, Welander och Hellgren (2017) som rör arbetsmiljön och hälsan för socialsekreterare och deras chefer. Resultaten visar bl.a. att socialsekreterare är en särskilt utsatt grupp till följd av brister i deras psykosociala arbetsmiljö. Som viktiga orsaker till stressrelaterad ohälsa och låg grad av arbetstrivsel anges kvantitativa och motstridiga krav i arbetet samt oskäliga uppgifter i kombination med lågt inflytande. I relation till NPM menar forskarna att studiernas resultat kan förstås som att den offentliga organisationens styrning idag inte är optimal för socialsekreterares hälsa och arbetstrivsel inom socialtjänsten.
Skillmark (2018) belyser i sin avhandling att standardiseringen av socialsekreterarnas arbete, som NPM-styrningen har inneburit, inte bara kan anses driven av staten eller betraktas som ett sätt för organisationsledningen att kontrollera professionen. Skillmark visar i sin praktiknära studie att det också finns motiv också för socialsekreterarna att förordna standardiserade arbetsmetoder. I viss kontrast till många som menar att NPM-styrningen inneburit minskat inflytande för professionen problematiserar Skillmark snarare de organisatoriska förutsättningarna vid tillämpningen av standardiseringsmetoderna än standardiseringen i sig.
I uppsatsen ansluter jag mig till den forskning som funnit att NPM-styrning och NPM-ideal kan påverka offentlig verksamhet på ett negativt sätt och innebära problematiska förutsättningar för professionen i socialt arbete. Jag kommer i uppsatsen att betrakta socialsekreterare som en profession, även om socionomer (som är den examen som socialsekreterare har) i viss forskning angetts som exempel på en organisationsprofessionell grupp (se Brante 2015, s. 246).
2. Bakgrund
Kapitlet inleds med en genomgång av hur styrningen i stora drag ser ut för den sociala barnavården i Sverige. Därefter kommer ett avsnitt som försöker beskriva några förutsättningar för
organisationer som arbetar med att hjälpa och stödja människor. Slutligen görs en kort
sammanfattning om kvalitetsbegreppet i offentlig verksamhet och det problematiska med det.
2.1 Den sociala barnavården och dess styrning
Det yttersta skyddsnätet för barn och unga som på olika sätt riskerar att fara illa kan benämnas som den sociala barnavården (Enell 2015, s. 12). Verksamheten bedrivs inom ramen för det som
betecknas som socialtjänst och regleras i socialtjänstlagen (SoL) (SFS 2001:453), lagen om vård av unga (LVU) (SFS 1990:52) samt ett flertal föreskrifter från Socialstyrelsen. Huvuddragen i
verksamheten utgörs av att bedöma och utreda anmälningar och ansökningar avseende barn och unga och därefter tillhandahålla relevanta insatser. Socialtjänsten har också ansvar för att följa upp att barnet genom beslutade insatser får tillräckligt stöd (5 kap. 1 §, 6 kap. 7b § och 11 kap. 1 § SoL). Det är i Sverige överlämnat till kommunerna att bedriva socialtjänst, där den sociala barnavården ingår (2 kap. 1 § och 5 kap. 1 § SoL). Det är socialsekreterare, med socionomexamen eller annan likvärdig examen, som i praktiken utreder barns behov av insatser och följer upp beslutade insatser. Även om det yttersta formella ansvaret för verksamheten ligger på en politisk nämnd (ofta benämnd socialnämnden) involveras politikerna i den löpande verksamheten enbart vid vissa beslut, som vid placeringar utanför hemmet. Den politiska nivån, tillsätter en nivå av tjänstemän, en förvaltning. Den politiska nivån i denna uppsats omfattar socialnämnden i kommunen, kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Med förvaltning avses den organisation och de administrativa funktioner som har till uppgift att implementera lagstiftning och andra politiska beslut (Blom, Morén och Perlinski 2015, s. 29).
Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. socialtjänst och har befogenhet att utfärda bindande föreskrifter för socialtjänsten. Myndigheten benämns sedan 2015 som en kunskapsmyndighet och ska genom kunskapsstöd och föreskrifter bl.a. bidra till att socialtjänsten bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet (SFS 2015:289, 1 och 4 §§). Socialstyrelsen utövade tidigare även tillsyn av socialtjänsten men 2013 skapade regeringen en ny myndighet, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som numera utövar tillsyn över
socialtjänstverksamhet (SFS 2001:453 13 kap. 1 §).
2.2 Förutsättningar för socialtjänstverksamhet
Socialtjänsten betecknas inom forskning ofta som en gräsrotsbyråkrati (Lipsky 2010) och som en människobehandlande organisation (Hasenfeld 2010; Johansson, Dellgran och Höjer 2015, s. 28). Den centrala verksamheten inom socialtjänsten består av möten mellan professionella och
medborgare. Det är inom ramen för människobehandlande organisationer som delar av samhällets resurser ska fördelas för att stödja och kontrollera medborgarna. I dessa organisationer fattas olika former av beslut utifrån människors livssituation och beteende. Verksamheter som berör
människans centrala levnadsvillkor måste stå i samklang med rådande institutionella och kulturella föreställningar och traditioner (Johansson m.fl. 2015, s. 29f). Verksamhet som socialtjänst är också ställd under demokratisk och politisk styrning eftersom det handlar om människors behov. Mot bakgrund av verksamhetens möjligheter att ingripa i människors liv krävs också att verksamheten är underordnad demokratisk kontroll och kan bli förmån för politiskt ansvarsutkrävande (Johansson m.fl. 2015, s. 31).
Socialtjänstens arbete kan också anses kännetecknas av osäkerhet och risker för de enskilda som berörs. Bristfälliga eller otillräckliga insatser kan få ödesdigra konsekvenser. Verksamheterna måste därför skötas av personal med adekvat utbildning, som baserar sina insatser på vetenskap och beprövad erfarenhet och en etik som vunnit samhälleligt erkännande (Johansson m.fl. 2015, s. 32). Det krävs också en juridisk och administrativ styrning för att åstadkomma transparens som
säkerställer politiskt ansvarsutkrävande (Johansson m.fl. 2015, s. 32f).
Genomgången av vad som kännetecknar och förutsätts i socialtjänstverksamhet belyser de skillnader som finns mellan människobehandlande organisationer och ”vilken organisation som helst”, som producerar varor eller tjänster (jfr. Johansson m.fl. 2015, s. 28; Lindgren 2017, s. 87f).
2.3 Kvalitetsbegreppet i offentlig verksamhet
Det är svårt att finna något objektivt, verkligt och mätbart som kallas kvalitet avseende välfärdstjänster som t.ex. socialtjänst. Kvalitet kan ha en subjektiv och objektiv sida, men att fastställa en objektiv kvalitet framstår som mycket svårt. Begreppet kvalitet är ett synnerligen svårfångat begrepp, särskilt när det avser tjänster (Lindgren 2017, s. 50f).
Kvalitet har sannolikt alltid, om än underförstått, spelat roll i den offentliga sektorn. Idéer om hårdare kvalitetsstyrning med ekonomiska incitament infördes på bred front i offentlig sektor i Sverige i början av 90-talet (Hall 2012, s. 101). De senaste decennierna har kvalitet i högt tempo blivit ett förvaltningspolitiskt ledord i Sverige och andra OECD-länder (Pollitt och Bouckaert 1995). Det är dock först under 1990-talet som kvalitetsgreppet fick ordentligt fäste i Sverige genom styrdokument och i debatten om välfärdstjänster (Lindgren 2017, s. 49). Många som intresserat sig för begreppet verkar vara överens om att det stora engagemanget för kvalitet i offentliga
verksamheter har sitt ursprung i den s.k. kvalitetsteknik som utvecklats inom tillverkningsindustrin från 1940-talet och framåt. Det är därifrån som välkända kvalitetskoncept som t.ex. ”Total Quality Management” (TQM), ”ISO9000” och ”Lean” har utvecklats (ibid). På så sätt har kvalitetstekniskt tänkande, som ursprungligen handlat om produktion av fysiska produkter, även kommit att omfatta bl.a. tjänster i den offentliga sektorn. Över tid har fokus i kvalitetsbegreppet vidgats alltmer och kommit att omfamna hela den organisatoriska process som krävs för att en produkt eller tjänst ska komma till. Ett sådant vidgat perspektiv innefattas i TQM som bärs upp av fem hörnstenar; sätta kunden i centrum, basera beslut på fakta, arbeta med processer, arbeta med ständiga förbättringar och skapa förutsättningar för allas delaktighet (Lindgren 2017, s. 49f).
Redan 1996 utfärdade Socialstyrelsen en detaljerad förordning om kvalitetsarbete i sjukvården. Förordningen hade en stark koppling till ISO 9001 och uppfattades av de flesta som alltför detaljerad för att vara användbar (Hall 2012, s. 133). Förordningen ersattes av en ny föreskrift, SOSFS 2005:12, om ledningssystem för kvalitet. År 2006 infördes en liknande föreskrift på socialtjänstens område. Sedan 2012 har föreskrifterna och de allmänna råden om ledningssystem konsoliderats i en gemensam föreskrift för sjukvården och socialtjänsten; Socialstyrelsens
I introduktionstexten till den gamla förordningen/föreskriften refereras direkt till TQM,
förbättringskunskap och Demings PSDA-hjul (Hall 2012, s. 134). Motsvarande information är numera intagen Socialstyrelsens handbok för tillämpning av föreskrifterna och de allmänna råden. Bakgrunden till den gemensamma regleringen av systematiskt kvalitetsarbete för sjukvård och socialtjänst anges av Socialstyrelsen vara att båda verksamheterna har likalydande bestämmelser i sina huvudlagstiftningar om att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och och fortlöpande ska utvecklas och säkras (Socialstyrelsen 2012, s. 11).
TQM har avseende offentlig välfärd beskrivits som en uppföljningsmetod där ledningen eller företrädare för klienterna kontrollerar utförandet av professionellt arbete. Den professionelles expertis tas vid granskandet inte för given utan utsätts genom metoden för ständig kontroll (Svensson 2002, s. 43).
3. Teoretisk referensram
I min uppsats analyserar jag innehållet i texter utfärdade av statsmakten (Socialstyrelsen) och vilken påverkan texterna möjliggör i förhållande till de olika nivåer och grupper som är aktiva inom social barnavårdsverksamhet. Som verktyg vid analysen tar jag hjälp av olika teorier, perspektiv och begrepp varav de jag använder mest presenteras i detta kapitel. Det första avsnittet innehåller en kort redogörelse för de vetenskapliga utgångspunkter som präglar uppsatsens innehåll. Avsnittet följs av en genomgång av diskursbegreppet som är centralt i uppsatsen. Därefter redogörs för NPM, som kan förklara hur verksamhetsoberoende styrsystem som t.ex. ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete möjliggjorts inom den sociala barnavården. Delar av Governmentality-teorin om självdisciplinering och subjektskapande är användbar för att kunna förstå hur socialsekreterarna som arbetar med barn och ungdomar inrättar sig under dominerande managementdiskurser, trots att de härrör från helt andra typer av verksamheter. Teorier om organisatorisk makt och dominans kan hjälpa till att förstå det stora inflytande som aktuella texter kan innebära för förvaltningsledning och organisationsprofessionella, på bekostnad av politikernas och socialsekreterarnas möjligheter till makt. I det avslutande avsnittet presenteras socialsekreteraryrket som en (yrkes)profession samt en beskrivning av hur jag i uppsatsen definierar ”organisationsprofessionella”.
3.1 Vetenskaplig utgångspunkt
Den sociala verkligheten och vår kunskap om världen är skapad av människor. Människor gör i samspel den sociala världen begriplig och bidrar därmed också till dess tillblivelseprocess (Berger och Luckmann, 1966).
Detta sätt att betrakta verkligheten utgör en konstruktivistisk världsbild som argumenterar för att den enda värld som existerar är den som uppfattas och att det inte finns några sätt att ta sig förbi sina upplevelser av världen. Frågan om hur verkligheten ”verkligen” är beskaffad, bortom vad vi erfar, är därför irrelevant i människors vardag. Upplevelser av världen och oss själva är inte ofiltrerade och objektiva, utan möjliggörs och begränsas av de föreställningar som existerar i ett socialt sammanhang, vid en viss tidpunkt. Det går inte att tänka, tala och uppleva saker bortom och utanför dessa föreställningsramar. Föreställningsramarna är en del av kulturen, det som människor delar i en grupp, och är ofta förgivettagna. De är inte universella och statiska utan är resultatet av språkbruk, dvs. de är konstruerade. Den konstruerade föreställningarna kommer till konkret uttryck i texter och praktiker av olika slag. När människor använder sig av språk bidrar de i sin tur till att reproducera föreställningar, kategoriseringssystem, vardagskunskap, vetenskaplig kunskap, fakta, institutioner, normer, vanor och handlingsmönster. Det är dessa reproduktioner vi upplever som samhällets stabilitet och objektivitet (Svensson P. 2019, s. 36f).
Konstruktivismens utgångspunkt är alltså att vår kunskap om världen möjliggörs och begränsas av föreställningsramar som är socialt konstruerade. Sanningen är resultatet av dominerande idéer i samhället (Svensson P. 2019, s. 39). De som har makt att utforma det etablerade språkbruket i en viss riktning utövar därmed en effektiv makt i samhället (Svensson P. 2019, s. 40).
I den här uppsatsen ansluter jag mig till den socialkonstruktivistiska hållningen på så sätt att jag ifrågasätter det som betraktas som naturligt. Jag vill genom studien belysa att de handlingssätt som upplevs som naturliga hade kunnat vara annorlunda (jfr. Kilhammar 2011, s. 79). Problemet med ett renodlat konstruktivistiskt förhållningssätt är att det till slut kan leda till att det inte finns några fasta hållpunkter och något som kan uppfattas som naturliga skeenden (ibid.). Jag tar därför också min utgångspunkt i kritisk realism som ontologiskt har sin utgångspunkt i realismen, där verkligheten finns oberoende av hur människor uppfattar den. Kritisk realism innebär emellertid en nyanserad inriktning av realismen där subjektiva aspekter och sociala faktorer inbegrips och på något sätt kan
anses närma sig de tankar som finns inom det konstruktivistiska perspektivet (ibid.). I den kritiska realismen delas verkligheten upp i tre olika domäner. Den faktiska domänen representerar det som sker, oberoende av om vi erfar händelserna eller inte. I den empiriska domänen ryms sådant vi erfar. I den sista domänen, verklighetens domän, finns de bakomliggande mekanismer som påverkar händelserna (Bhaskar 1975/2008). Det gäller då i forskning att nå kunskap om bakomliggande mekanismer till det vi erfar även om denna verklighet också är socialt konstruerad och ständigt föränderlig. I denna uppsats ansluter jag mig till den kritiska realismens på så sätt att jag menar att det finns underliggande mekanismer i verklighetens domän som det går att nå en mer eller mindre sanningslik kunskap om.
3.2 Diskursbegreppet
Det finns många definitioner avseende begreppet diskurs. Gemensamt för de diskursbegrepp som används inom samhällsvetenskapen är att de syftar på någon slags social praktik som gäller språkbruk eller användande av andra teckensystem i sociala sammanhang. Sociala praktiker är de sätt på vilka människor gör saker dvs. handlingsmönster, vanor och konventioner som följer mer eller mindre uttalade regler (Bergström och Boréus 2018, s. 23). En gemensam nämnare hos de olika varianterna av diskursbegreppet är även att det handlar om ett allmänt, offentligt samtal
avseende en företeelse. De samtal som diskurser består av begränsas inte enbart till muntligt tal utan omfattar alla former av kommunikation. Texter intar här en särställning genom dess förutsättningar för omfattande spridning (Kilhammar 2011, s. 49f).
Michel Foucaults tolkning av diskursbegreppet är att han med ordet menade ”practices that
systematically form the objects of which we speak" (Foucault 1972, s. 49 refererat i Bergström och Boréus 2018, s. 258). En diskurs kan utifrån detta beskrivas om en form av regelsystem som
legitimerar vissa kunskaper men inte andra. Diskurser pekar också ut vem eller vilka som har rätt att uttala sig med auktoritet. Diskurserna innehåller olika typer av ”sanningar”, vilket leder till att människor organiseras och kontrolleras utifrån dessa. Detta sker genom olika procedurer som Foucault definierar som utestängningsmekanismer. Foucalts uppfattning av en diskurs får konsekvenser för hans syn på makt, där han menar att makt är inte är något som utövas av ett subjekt mot ett annat subjekt, utan utvecklas i relation mellan människor och innebär begränsningar för vissa och möjligheter för andra (Bergström och Boréus 2018, s. 258). Etablerad kunskap är drivmedlet i utestängningsmekanismerna och reglerar vad som får sägas, vem som får säga det och
hur det bör framställas. Denna kunskap bidrar också till att skapa subjektpositioner och handlingsutrymmen för subjekten (ibid.)
Carol Bacchis definition av diskurser är att det inte bara är ”ord och tal” utan måste förstås som något som påverkar människors liv på ett högst konkret sätt (Bacchi 2009, s. 17). ”Diskurser åstadkommer saker, ofta genom deras status som sanningsbärare” (fri översättning av Bacchi 2009 s. 35). Diskurser manifesteras i texter, vilket innebär att de semiotiska praktiker som en
diskursanalys vill ringa in kommer till uttryck i texter producerade i bestämda sammanhang (Bergström och Boréus 2018, s. 309).
3.3 NPM
Socialtjänsten, liksom övriga verksamheter i offentlig sektor, har under de senaste decennierna blivit föremål för en ny typ av styrning som generellt får anses ha fört med sig ökade arbetskrav för de anställda. Denna styrning och organisering av den offentliga sektorn, som benämns New Public Management (NPM), har inneburit en övergång till en ökad marknadsorientering i den offentliga verksamheten med företagsinspirerade styr- och ledningsreformer (Hood 1991; Pollitt & Bouckaert 2011). Centrala komponenter för NPM:s utbredning i Sverige utgörs framför allt av införandet av mål- och resultatstyrning och inriktningen mot alltmer uppföljning och granskning (Politt & Bouckaert 2011).
NPM-styrningen innefattar alltså att företagsefterliknande komponenter såsom att management-modeller används vilket inte bara innefattar att ledningen ska styras av professionella chefer utan även hur den offentliga sektorns verksamheter ska organiseras internt. Grundläggande inom NPM är att offentliga verksamheter betraktas som vilken organisation som helst. Verksamhetsoberoende organisationsmodeller och styrsystem hämtade från näringslivet kan i enlighet härmed användas för att skapa effektiva och styrbara offentliga organisationer (Hall 2012, s. 29ff). NPM-idéerna präglas tydligt av tankar om rationalitet, där politikens oförutsägbara sida ska ersättas med rationalitet i form av förutsägbar styrning och kontroll, målmedvetenhet, formaliserade regler och
evidensbaserad kunskap (Hall 2012, s. 35ff).
NPM uppstod delvis som en följd av problemen med att finansiera välfärdsåtaganden samtidigt som syftet också var att förstärka medborgarnas inflytande, rättssäkerhet och flexibilitet (SOU 2018:47
s. 59). Nedskärningarna inom offentlig sektor i början av 90-talet utgjorde en startpunkt för en allmän underordning av klassiska professioner och nya professioner under politiska och administrativa regelverk. Detta har inneburit en maktförskjutning och en minskning av den professionella autonomin, som har förstärkts på 2000-talet (Brante 2014, s. 335).
En del av den förvaltningsspolitiska logiken bakom NPM är att mätning, bedömning och
utvärdering av arbete och resultat förutsätter att organisationer och individer är eller förmås vara transparenta, självdokumenterande och återkopplande. Genom socialisering och sanktionssystem ”disciplineras” aktörer att anpassa sig till de nya kraven (Brante 2014, s. 338f). Inom ramen för NPM har även synen på medborgaren förändrats. Den tidigare synen utgick från medborgarens behov, men med nya styrningsformer har medborgaren alltmer kommit att betraktas som en individ, eller kund som drivs av egna intressen (Montin och Granberg 2013).
Det har sedan ett antal år i forskning, media och statliga utredningar framförts mycket kritik mot NPM-styrning och dess negativa effekter i offentlig verksamhet (se t.ex. SOU 2018:47, s. 52-60).
3.3 Governmentality och självdisciplinering
Bakom det som de senaste årtiondet kommit att betecknas som Governmentality står den franske filosofen Michel Foucault. Teorin är präglad av hans tänkande om styrning som ett namn på de tekniker och procedurer som styr och reglerar människors beteenden (Nilsson 2008, s. 128). Teorin utgår ifrån en socialkonstruktivistisk grundsyn, med språket som grundläggande medel (Hall 2012, s. 108). Via språket skapas enligt teorin nya objekt för styrning (Rose m.fl. 2006). Den
organisatoriska verkligheten betraktas som socialt konstruerad och för att uppfatta organisatorisk enhet och styrning krävs abstrakta, språkligt uttryckta föreställningar. Teorin intresserar sig för de generella representationer, kategoriseringar och definitioner som finns i t.ex. förändringsmodeller eller styrsystem. Teorin tillmäter styrspråket en stor betydelse för hur praktiken utformas och menar att förändringsmodeller och styrsystem, såsom t.ex. processtyrning, skapar nya verkligheter efter hand som de uttrycks och upprepas (Hall 2012, s. 108f). Forskare inom teorin menar att ledningen i organisationer har fått ökade möjligheter att kontrollera och konstruera de anställdas identitet och subjektivitet genom (normerande) managementdiskurser eller arbetskulturella påtryckningar. Som ett exempel på denna utveckling anges t.ex. TQM (Total Quality Management) som en synnerligen disciplinerande managementdiskurs (Huzell 2005, s. 43f).
Teorin är användbar för att studera försök att göra samhällen ”styrbara”. Liberalismen är en styrningsmentalitet i denna tradition med sitt främsta syfte att flytta styrningsrelationer från den politiska nivån till den samhälleliga nivån, där samhället utgör en marknad snarare än en kollektiv gemenskap (Dean 1999). Förändringsmodellerna och styrsystemen inom NPM kan anses präglade av detta synsätt (Hall 2012, s. 111). Detta leder till att privat företagsamhet görs till norm för offentlig organisering och andra normer för offentlig organisering definieras bort eller exkluderas (Czarniawska-Joerges 1997). Teorin fokuserar inte så mycket på den framgång som kan observeras för nya modeller eller styrsystem utan intresserar sig mer för den generella styrningsregimen och de relationer denna påbjuder (Hall 2012, s. 112).
Teorin betraktar maktutövning i form av självreglering och självdisciplinering som effektivare än tvång (Hall 2012, s. 114). Foucault betraktade människan, eller subjektet, som en produkt av maktens verkningar. Styrningen måste enligt Foucault ses som en praktik syftande till att forma, leda eller påverka hur människor beter sig. Det kan då också handla om att ”styra sig själv”. Med styrningen avsåg Foucault inte bara statens styrning utan snarare den samlade styrning som består av institutioner, tekniker, kalkyler och kunskapsformationer (Nilsson 2008, s. 129).
Bacchi, som får anses vara en företrädare för teorin, menar att det utifrån existerande
problemrepresentationer skapas särskilda subjektpositioner, vilka får effekter för dem som lever sina liv i relation till dem. De speciella subjektpositionerna påverkar hur vi uppfattar oss själva och andra, eller annorlunda uttryckt; ”We become subjects of a particular kind” (Bacchi 2009, s. 16).
3.4 Organisatorisk makt och dominans
Organisationer kan betraktas som politiska system i miniatyr (Hatch 2006). Följderna av
decentraliserings- och delegeringsformerna i mycket av den svenska offentliga verksamheten verkar ha inneburit att politiska ställningstaganden i en ökad utsträckning ”förflyttats” ut i de offentliga organisationerna (Hall 2012, s. 178). Managementsystem kan användas som ett verktyg för
dominans men också bidra till intern konflikthantering (ibid.). Att införa NPM-inspirerade reformer, såsom förändringsmodeller och styrsystem kan då betraktas som en kamp om makten över
organisationerna (Hall 2012, s. 179). Att organisationer genomför NPM-reformer för att de är tvungna att anpassa sig till omvärlden är genom detta synsätt enbart en retorisk konstruktion, där de organisatoriska eliterna - befintliga eller uppåtsträvande - inser att managementreformer kan säkra,
stärka eller utöka deras makt (ibid.). Det behöver emellertid inte alltid handla om hyperrationella aktörer utan reformer kan genomföras även utan att de är medvetna om att det ökar deras makt (ibid). Organisatoriska eliter gillar lednings- och kontrollsystem och tillerkänner sådana ett stort värde. Genom implementering av managementreformer kan organisatoriska eliter förstärka sitt grepp om organisationerna, ofta i strid med traditionellt starka professionella grupper (ibid.).
Enligt teorin har förändringsmodeller, såsom t.ex. processorientering, som ett av sina främsta syften att bryta den professionella makten och de som ifrågasätter makten (Courpasson 2006).
Modellernas och styrsystemen har som sitt främsta signum att de är verksamhetsoberoende och därför kan översättas till vilken verksamhet som helst och där användas för styrning
(Hall 2012, s. 180). Talet om att det handlar om speciella verksamheter som måste styras på ett speciellt sätt blir då förlegat med hänsyn till idéernas verksamhetsoberoende karaktär.
Maktperspektivet utgår från att det är organisationen i sig som är maktens huvudresurs, inte olika handlingar av aktörer (ibid.).
Genom NPM-trenden har verksamhetsoberoende organisationsmodeller spridits, enligt vilka organisationer styrs och kontrolleras av en ledning. Vad avser den politiska makten är management-trenden tyst. Försöken att förneka organisationers politiska karaktär ger organisationsledningar legitimitet att styra och kontrollera sina organisationer och göra sig av med andra maktbaser samt minimera styrning från ideologi och opinionsstyrda politiker (Hall 2012, s. 181). Utvecklandet av organisatoriska visioner och organisatorisk identitet kan då ses som sätt att stärka den symboliska enheten och minska risken för konflikt. På så sätt kan också andra typer av grupplojaliteter t.ex. till professionskollegor brytas upp. Uppbyggnaden av en managementbyråkrati skulle enligt teorin då kunna ses som en organisatorisk utmanövreringsprocess gentemot andra organisatoriska grupper, t.ex. de professionella. Ledningen omger sig med här med lojala byråkrater med bakgrund i accepterad och etablerad ”organisationskunskap” (Hall 2012, s. 182).
Det ska i sammanhanget anmärkas att det inte är förvaltningsledningarna i kommunal
socialtjänstverksamhet som beslutat om att införa (det verksamhetsoberoende) ledningssystemet för systematiskt kvalitetsarbete och processtyrning. Dessa styrsystem och modeller är snarare att betrakta som påtvingade utifrån att Socialstyrelsen lyft in dem i bindande föreskrifter och allmänna råd, som gäller i socialtjänstverksamhet. Jag menar att systemen och modellerna trots detta, mer eller mindre medvetet, kan utnyttjas av förvaltningsledningen och de organisationsprofessionella (se
definition i avsnitt 3.5 nedan) och att konsekvenserna därmed kan bli desamma som teorin eller perspektivet förespeglar. Att de gjorts bindande av företrädare för statsmakten kan snarare förstärka den makt som teorin menar att ledningen eller management erhåller genom styrsystemen och modellerna.
3.5 Socialsekreterare som profession
Professioner är vetenskapsbaserade yrken som bygger på och tillämpar vetenskaplig kunskap (Freidson 2001). Att ha ett eget handlingsutrymme i sin yrkesutövning anses vara kännetecknande för en profession (Molander 2011, s. 320).
När det gäller socialsekreterare kan de betecknas som en ”ny profession” som uppstod genom politiska beslut under den s.k. välfärdsepoken från 70-talet och framåt (Brante 2014, s. 223).
Professioner är starkt organisations- och kontextberoende (Brante m.fl. 2015, s. 148ff). Statsmakten har stort inflytande över professionella yrken genom att den via lagar och andra bestämmelser styr deras handlingsrymmen. Detta gäller särskilt för ”nya professioner” (Brante 2014, s. 295).
Styrningen av de offentliga organisationer som socialsekreterare arbetar i har alltså stor betydelse för deras yrkesutövning och arbetsbetingelser. Även om verksamheten står och faller med
professionens kunskaper, kompetens och handlingsutrymme har organisationerna sina politiska och förvaltningsmässigt formulerade uppdrag, mål och regler. Organisationerna som socialsekreterarna arbetar i är därför dels uppbyggda av en byråkratisk organisationslogik med auktoriativ
regelstyrning, dels en viss grad av professionell och kollegial styrning som grundar sig på gemensam kunskap och etik (Dellgran 2016, s. 254).
Socialsekreterarnas arbete präglas således av motsättningar mellan å ena sidan byråkratisk rationalitet, organisatoriska och resursmässiga villkor och å andra sidan av professionella värderingar, intressen och normer (Dellgran 2016, s. 254). Detta kan också beskrivas som två inriktningar, nämligen organisationsprofessionalism och yrkesprofessionalism.
Organisationsprofessionalism bygger på byråkratiska ideal om hur en organisation bäst styrs och är utformade utanför professionen och baserade på standardiserade regler, rutiner,
kvalitetsmätningssystem och andra former av utvärdering. Yrkesprofessionalism bygger istället på kollegial styrning som utgår från professionell kunskap och etik samt förtroende för att
Professionella gruppers inflytande hänger också samman med den legitimitet, status och förtroende som de har hos politiker, befolkningen i stort och i andra yrkesgrupper. Läkare har t.ex. högre förtroende hos befolkningen än lärare, psykologer och socionomer. Skillnaderna i makt, status och förtroende återspeglas i löneskillnader som kan bero på utbildningens längd. Men skillnaderna beror också i hög utsträckning på traditionsbundna, kulturella och sociala faktorer, inte minst
könsmässiga strukturer (Dellgran 2016, s. 256). Socialsekreterare har alltså även utifrån dessa faktorer svårare att hävda inflytande i sina arbetsorganisationer.
Även om socialsekreterare som framgått ovan haft svårt att hävda yrket som en profession kommer jag i uppsatsen att betrakta dem som en (yrkes)profession. Jag använder i uppsatsen begreppet ”organisationsprofessionella” om de yrkeskategorier och funktioner inom barnavården som arbetar utifrån byråkratiska ideal. Det kan vara chefer, kvalitetsgranskare, revisorer, kommunikatörer, ekonomer, jurister m.fl., men det kan också vara personer som gått från att vara socialsekreterare till att inneha andra typer av tjänster och funktioner inom organisationen, där arbetsuppgifterna består av t.ex. uppföljning och granskning.
4. Metod
Den viktigaste frågan som forskaren eller studenten måste ta ställning till vid valet av metod(er) är givetvis om de analystekniker som avses att användas är lämpliga för att ge svar på den aktuella studiens forskningsfrågor (Bergström och Boréus 2018, s. 139). De forskningsfrågor jag ställer i uppsatsen gäller dels vilka idéer eller ”sanningar” som aktuella texter ger uttryck för och om det finns motsättningar eller andra skäl att ifrågasätta texterna, dels vilka effekter texterna möjliggör för mottagarna av styrningen. Den övergripande forskningsfrågan gäller vilka konsekvenser aktuella texter kan få i den sociala barnavården. För att svara på forskningsfrågorna bedömer jag att en diskursanalys inspirerad av WPR-ansatsen är en framkomlig metod. Diskursanalys är en typ av kvalitativ textanalys och jag kommer att inleda kapitlet med en redogörelse för denna övergripande metod och den tolkningsstrategi jag valt. Därefter beskriver jag vad en diskursanalys är och WPR-ansatsens innebörd följt av avsnitt där jag beskriver och motiverar mitt material, urval och
4.1 Kvalitativ textanalys och tolkningsstrategi
Kvalitativ textanalys innebär att ta fram det väsentliga innehållet genom noggrann läsning av textens delar, helhet och den kontext vari den ingår (Esaiasson m.fl. 2017, s. 211). Det innehåll som finns ”dolt under ytan” ska i en textanalys tas fram med analytiska verktyg, dvs. med en viss
systematik (ibid). Det handlar ofta om att logiskt ordna innehållet i texterna eller att formalisera texternas ofta komplexa innehåll i enklare kategorier (Esaiasson m.fl. 2017, s. 213). De kritiskt granskande undersökningarna går ett steg längre än de systematiserande studierna genom att inte bara klargöra idéer utan också kritiskt granska dem (Esaiasson m.fl. 2017, s. 214). Vid en textanalys ska forskaren röra sig mellan textens delar och dess helhet och fråga sig om tolkningen av
fragmentet är rimligt givet den större textens innehåll (Esaiasson m.fl. 2017, s. 230).
Både skrivna texter och bilder måste tolkas. Först måste de förstås; innebörden av vad som sägs måste tas fram ur texten, och det betecknande måste relateras till det betecknande. Därefter följer nästa steg av tolkning, när man tolkar resultatens innebörd, dvs. deras betydelse för det problem som uppsatsen analysen ska belysa (Bergström och Boréus 2018, s. 30f). Svårigheten att tolka texter är beroende av det forskningsproblem som är aktuellt, själva textens karaktär och den analytiska ansats som väljs. I en innehållsanalys, där orden kodas, förekommer kanske inga större tolkningsproblem. I en diskursanalys, där både den explicita och implicita betydelsen är viktig, blir tolkningsproblemen sannolikt mer utmanande (Bergström och Boréus 2018, s. 31). Vid
genomförandet av en samhällsvetenskaplig studie finns en tolkningskontext med ett antal centrala element att ta hänsyn till; texten, den diskurs som texten är en yttring av, den kontext i vilken den förekommer, textens avsändare, textens huvudmottagare eller huvudadressater och den tolkande analytikern, dvs. forskaren eller studenten (ibid). Utifrån dessa element kan man använda sig av olika tolkningsstrategier där man bl.a. kan relatera tolkningen till uttolkaren, avsändaren, mottagaren eller diskursen (Bergström och Boréus 2018, s. 31f.)
I denna uppsats relaterar jag tolkningen både till avsändaren, dvs. Socialstyrelsen som företrädare för statsmakten, och till diskurserna om NMP, management, ledningssystem och ständiga
förbättringar. I första hand relaterar jag emellertid tolkningen av texterna i förhållande till de olika styrnivåer eller grupper som texterna riktar sig till inom socialtjänsten. Det är texternas förmåga att påverka dem som ”tar emot styrningen” som står i fokus vid tolkningen. Hur olika mottagare kan uppfatta, värdera och ta intryck av texterna är centralt i min tolkning. Tolkningen påverkas givetvis
av mina egna kunskaper om socialtjänsten och av mina fördomar. Min kritiska ansats till texten blir särskilt synlig i den argumenterande delen av tolkningen (jfr. Bergström och Boréus 2018, s. 31-35). I detta sammanhang bör nämnas att jag inte är socialsekreterare och aldrig har arbetat inom
socialtjänsten eller i den sociala barnavården. Jag har emellertid erhållit kunskaper om
socialtjänstfrågor och social barnavård, och regleringen av denna verksamhet, i mitt arbete som jurist på IVO under dryga tre år, 2015-2018. Det är också under denna period jag kommit i kontakt med de texter jag undersöker i uppsatsen. Jag har därför en viss förförståelse för hur texterna uppfattas och värderas inom bl.a. socialtjänsten.
4.2 Diskursanalys och WPR-ansatsen
Diskursanalys kan mycket kortfattat beskrivas som ett sätt att förstå språkanvändning och dess effekter på samhälle, människor och deras relationer (Svensson P. 2019, s. 16). Det är ett sätt att försöka komma bakom språkets beskrivande roll och försöka närma sig förståelse för den betydelse som språk spelar för människors upplevelser av världen och för hur de beter sig mot andra
människor (ibid.). Diskursanalysen problematiserar med andra ord idéen om att språket avbildar världen och tar fasta på att den istället bidrar till att skapa världen och vår kunskap om den (Svensson P. 2019, s. 17). Språkanvändningen är enligt diskursanalysen en produktiv kraft i samhället som får effekter (Svensson P. 2019, s. 21). Diskursanalysen kan erbjuda en metod att få kunskap om hur organisationer uppstår och återskapas när människor interagerar språkligt
(Svensson P. 2019, s. 22). Skapandet och upprätthållandet av social ordning kan också handla om produktion av kunskap och ”sanning”, dvs. det som för stunden betraktas som sant. Även det som betraktas som objektiv fakta är en del av denna etablerade och konstruerade kunskap. Den sociala ordningen inbegriper också förgivettagna föreställningar som inte ifrågasätts i första taget
(Svensson P. 2019, s. 22).
Analys av diskurs är analys av språk i användning (Norrby 2014, s. 26). Diskursanalys erbjuder ett perspektiv att nå kunskap om samhällets tillblivelseprocess så som den utspelar sig framför våra ögon - eller kanske i många fall bakom våra ryggar. Den kan hjälpa oss att förstå hur makt och ideologi fungerar i vardagen (Svensson P. 2019, s. 24). Det är när vi internaliserar vissa
beskrivningar som de börjar fungera som ideologi, maktrelationer i samhället får därmed förutsättningar att reproduceras (Svensson P. 2019, s. 24f).
Foucault kan anses företräda två olika ingångar till diskursanalysen varav det ena är det genealogiska arbetssättet. Denna inriktning har nuet som utgångspunkt och innebär att spåra släktskapslinjer, där olika andra diskurser och praktiker utgör förutsättningarna för en diskurs. Analysen kan också ha som syfte att undersöka diskursens möjlighetsvillkor, dvs. hur det kommer sig att ett visst fenomen problematiseras och leder till olika sociala praktiker eller institutionella lösningar (Bergström och Boréus 2018, s. 259). I Foucaults efterföljd intresserar sig
diskursanalytiska studier ofta för frågor om hur ett visst vetande skapas, upprätthålls och reproduceras samt vilka effekter som detta vetande kan få (ibid.).
WPR-ansatsen, skapad av Carol Bacchi med influenser från Foucault, är ett redskap för att kritiskt granska förgivettagna föreställningar om sociala och politiska problem samt de maktrelationer som dessa skapar eller upprätthåller (Bergström och Boréus 2018, s. 271). Med hjälp av ansatsen kan det visas hur vissa uppfattningar kring en fråga skapas och vinner legitimitet som den riktiga eller rimliga och vilka effekter detta riskerar att få (ibid.). Utgångspunkten i ansatsen är att det aldrig finns ett självklart eller givet sätt att betrakta varken det som vi uppfattar som problematiskt i samhället eller sättet vi försöker att åtgärda detta på. Olika och konkurrerande uppfattningar är snarare att betrakta som sprungna ur olika diskurser som genom WPR-ansatsen kan blottläggas (Bacchi 2009, s. 35). Olika sätt att göra ett problem eller område begripligt får fundamentalt olika effekter och subjektpositioner. Analys och kritisk granskning av problematiseringen eller
problemrepresentationer i exempelvis en text kan därför vara av stort värde (Bacchi 2009, s. xiff). Genom analysen och granskningen kan man visa att de subjektpositioner som
problem-representationer för med sig kunde ha varit annorlunda.
Mer konkret använder sig WPR-ansatsen av olika analytiska frågor som ska ställas till de texter som undersöks. I Bacchis ursprungsmodell finns sex olika typer av frågor;
1. Hur representeras problemet?
2. Vilka antagande stödjer representationen av problemet? 3. Hur har representationen av problemet kommit till?
4. Vad är oproblematiserat i den här representationen av problemet? Vad lämnas osagt? Kan problemet beskrivas på ett annat sätt?
5. Vilka effekter produceras genom de aktuella representationerna av problemet?
6. Hur/var har den här representationen av problemet producerats, spridits och legitimerats? Hur kan den bli ifrågasatt, upplöst och ersatt (Bacchi 2009, s. xii).
Genom att ställa vissa typer av frågor till texten går det att baklänges se hur de som utfärdat texterna önskat reformera ett visst område och därmed hur texternas grundläggande logik kan förstås
(Bacchi 2009, s. 3).
I min analys har jag inte använt alla frågor ovan utan valt de som relaterar mest till de specifika forskningsfrågor som ställs i texten. Jag har också modifierat frågorna något för att bättre passa studiens frågeställningar (jfr. Bergström och Boréus 2018, s. 273, 285). Jag kommer i avsnittet nedan 4.3, där jag beskriver mitt tillvägagångssätt vid genomförandet av undersökningen, att återkomma till vilka frågor jag har valt ut och hur jag modifierat dessa.
4.3 Material och urval
Den problembild som beskrivs i inledningen av uppsatsen får antas ha en mycket komplex förklaringsbakgrund som denna uppsats inte har för avsikt att undersöka i sin helhet. Syftet med uppsatsen och de specifika forskningsfrågorna har istället kopplats direkt till de texter jag i uppsatsen avser att undersöka, dvs. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om
ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) och Socialstyrelsens Handbok för tillämpningen av föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (Socialstyrelsen 2012). Utifrån att texterna bindande reglerar vad kvalitet är och hur
kvalitet ska uppnås inom socialtjänsten, däribland den sociala barnavården, gör jag bedömningen att texterna är relevanta att studera i förhållande till den presenterade problembilden. Materialet och urvalet är på det sättet givet av syftet och forskningsfrågorna i uppsatsen.
De i studien analyserade och sammanflätade diskurserna inom den sociala barnavården; NMP-diskursen, managementNMP-diskursen, diskursen om ledningssystem samt diskursen om ständiga förbättringar, består givetvis av mycket annat än de i uppsatsen behandlade texterna. Utifrån att delar av texterna har fått en bindande karaktär genom att tas in i föreskrifter, får texterna emellertid anses utgöra ett kritiskt urval för tolkning av hur diskurserna kan förstås i den aktuella kontexten och vilken effekt de möjliggör för olika nivåer och grupper i verksamheten. I analysen kompletteras också argumentationen med uppgifter från andra studier, utredningar och statistik på området, som ett sätt att inkludera den sociala praktiken.
I formell mening är det bara föreskrifterna som är bindande reglering. De allmänna råden till föreskrifterna är inte juridiskt bindande utan utgör en slags rekommendationer om hur de bindande föreskrifterna kan tolkas. Inte heller handboken som Socialstyrelsen utfärdat till stöd för
tillämpningen av föreskrifterna utgör text med formellt bindande karaktär, utan ska betraktas som en hjälp för dem som har att tolka och tillämpa föreskrifterna. Mot bakgrund av den normerande kraft som finns i den samlade textmassan, då samtliga texter är utfärdade av Socialstyrelsen, har jag i analysen emellertid betraktat texterna som ”jämställda”, utom då det funnits särskild anledning att lyfta fram de bindande momenten i texten.
De analyserade föreskrifterna och allmänna råden trädde i kraft den 1 januari 2012. Handledningen publicerades också under 2012. Sedan dess har mindre justeringar i föreskrifterna genomförts och det är den senaste versionen av föreskrifterna och de allmänna råden, utfärdade den 1 juni 2018, som analyseras i uppsatsen. De aktuella föreskrifterna ersatte på socialtjänstens område de tidigare föreskrifterna och allmänna råden SOSFS 2006:11 om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS. Innehållet är delvis detsamma, men nuvarande föreskrift ställer mer omfattande krav än de tidigare föreskrifterna (Socialstyrelsen 2012, s. 41). Texterna är offentliga och tillgängliga på t.ex. Socialstyrelsens hemsida.
4.4 Tillvägagångssätt
Det första steget vid genomförandet av denna uppsats har bestått av litteraturgenomgång på socialtjänstens och den sociala barnavårdens område för att bilda mig en uppfattning om forskningsläget. Jag har också läst statliga utredningar och rapporter för att sätta mig in i den problematik som finns inom socialtjänsten och i den sociala barnavården. De i uppsatsen analyserade texterna har jag känt till sedan mitt arbete med socialtjänstfrågor på IVO.
Vid bearbetning och analys av texterna, för att besvara forskningsfrågorna i uppsatsen, har jag tagit inspiration av Bacchis WPR-ansats för att ”gräva fram” och synliggöra de representationer,
inramningar, och subjektpositioner som jag kritiskt vill granska (jfr. Bergström och Boréus 2018, s. 272). Som tidigare nämnts har jag bearbetat Bacchis ursprungliga frågor som ska ställas till texten för att bättre passa in på de forskningsfrågor jag ställer i studien. Vissa av frågorna har också fått ett större utrymme jämfört med andra (jfr. Bergström och Boréus 2018, s. 285).
För att kunna besvara forskningsfrågorna;
1. Vilka idéer eller ”sanningar” ger texterna uttryck för och hur har de har möjliggjorts? Finns det motsägelser eller andra skäl att ifrågasätta den argumentation som texterna för fram om hur kvalitet skapas och upprätthålls?
2. Vilka effekter möjliggör texterna för de olika nivåer eller grupper som är föremål för styrningen inom den sociala barnavården? Har texternas bindande karaktär någon betydelse i detta
sammanhang?
har texterna analyserats genom följande frågor till texten:
-
Hur representeras och begripliggörs frågan om kvalitet?-
Hur ramas lösningen på kvalitet in? Vilka handlingar krävs? Vilka påståenden i texten fyllersärskilda funktioner i argumentationen om hur kvalitet uppnås?
-
Vad osynliggör texten som kan ha betydelse för frågan om kvalitet? Vad lämnasoproblematiserat?
-
Vilka subjektpositioner skapas i texterna?-
Vilka effekter kan det få att kvalitet och lösningen på kvalitet representeras och ramas in så som itexterna?
-
Vilka grupper eller nivåer kan gynnas eller missgynnas?I min bearbetning av texterna har jag först sorterat och ordnat innehållet, både det manifesta och latenta, i förhållande till olika teman som uppkommit utifrån frågorna. Därefter har jag med hjälp av teorier, begrepp samt uppgifter från annan forskning mm. tolkat och argumenterat för vad svaren på frågorna kan innebära i förhållande till forskningsfrågorna dvs. bl.a. vilka ideér de ger uttryck för och vilken effekt de kan ha för olika grupper och nivåer i aktuell kontext. Jag använder
situationsanpassade argument, för att övertyga om att slutsatserna bär rimlighetens prägel.
I min analys kommer jag att besvara frågorna löpande och integrerat för att kunna ge en helhetsbild av hur texterna är uppbyggda (jfr. Bergström och Boréus 2018, s. 273). Detta innebär att jag inte kommer att ”besvara” de av WPR-ansatsen inspirerande frågorna ovan var för sig i en särskild ordning. Frågorna och svaren kommer att vara invävda i analysens olika avsnitt/teman utifrån en helhet som jag bedömer ger en sammanhängande bild av texterna. Jag är medveten om att detta
tillvägagångssätt kan försvåra möjligheten till rekonstruktion av analysen, men väjer ändå detta presentationssätt för att skapa en helhetsbild.
4.5 Validitet och Reliabilitet
Innebörden av begreppet validitet i en konstruktivistisk syn på forskning är komplex (Bergström och Boréus 2018, s. 40). Jag har försökt att skapa validitet genom att knyta syftet och
forskningsfrågorna till en specifik textmassa. Mitt val att undersöka texter som reglerar på vilket sätt den sociala barnavården ska styras mot kvalitet får betraktas som relevant i förhållande till den bild som forskning och statliga utredningar ger om situationen i den sociala barnavården. Texterna får också genom sin skriftliga och åtminstone i delar juridiskt bindande karaktär betraktas som centrala uttryck för de diskurser som analyseras i uppsatsen.
Om och i vilken omfattning texterna i praktiken haft betydelse för den angivna problembilden inom den sociala barnavården, eller inom andra delar av socialtjänsten, förmår analysen inte svara på. För att undersöka det skulle djupgående studier av den sociala praktiken behöva göras. Uppsatsens värde ligger istället i att den belyser de grundantaganden som ligger bakom texterna och de möjliga effekter som kan uppstå utifrån dessa, på olika nivåer och i olika grupper, i en speciell kontext. Mer kunskap om texterna och deras eventuella effekter kan öppna upp för alternativa sätt att förstå och styra mot kvalitet i den sociala barnavården.
Trots ambitionen att förhålla mig neutral har sorteringen och reduceringen av innehållet i texterna givetvis påverkats av det som jag betraktar som intressant och centralt i texterna. Även om idéen om ett neutralt observationsspråk är kontroversiellt inom samhällsvetenskapen bör god forskning vara transparent och resultaten välmotiverade (Bergström och Boréus 2018, s. 41). De steg som forskaren tagit för komma fram till sina slutsatser bör kunna rekonstrueras. För att möjliggöra detta ska tolkningarna av skrivna texter styrkas genom citat från och redogörelser för texter (ibid.). I min analys redovisar jag referat och citat från texterna samt argumenterande slutsatser utifrån de analysredskap (de WPR-inspirerade frågorna) jag använt i tolkning och analys. Jag har strävat efter att göra citaten representativa även om de ibland används för att lyfta fram det i texterna som stödjer mina slutsatser.
5. Analys och tolkning av texterna
I detta kapitel genomför jag analysen utifrån det tillvägagångssätt som jag beskrivit ovan. Rubrikerna ska betraktas som talande men i vissa fall lite tillspetsade sammanfattningar av innehållet i avsnittet.
5.1 Ledningssystemet som gud
Vad som utgör kvalitet och hur god kvalitet kan mätas inom den offentliga välfärden är en
omfattande diskussion som pågått och pågår inom samhällsdebatten och samhällsforskningen (se Lindgren 2017, s. 49f). I de nu analyserade texterna definieras kvalitet som
”att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter…om socialtjänst…och beslut som har meddelats med stöd av sådana
föreskrifter” (SOSFS 2011:9, 2 kap. 1 §).
Texterna beskriver kvalitet som ett slags tillstånd som anses föreligga när verksamheten följer alla de bestämmelser och mål som gäller för verksamheten. Frågan om kvalitet görs på detta sätt till en fråga om huruvida bestämmelser och beslut meddelade med stöd av bestämmelser efterlevs eller inte. Texterna kan på detta sätt osynliggöra andra för kvalitet viktiga parametrar, såsom t.ex. verksamhetens ekonomiska förutsättningar och prioriteringar. Även aspekter som handlar om professionens villkor, engagemang och bemötande osynliggörs i denna definition.
Texterna betraktar ledningssystemet för systematiskt kvalitetsarbete (härefter ledningssystemet), som ska skapas och användas, som det verktyg som säkerställer kvalitet i en verksamhet. Med stöd av ledningssystemet ska verksamheten kunna planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten. Ledningssystemet görs på detta sätt till stöd för mycket omfattande delar av styrningen och får genom texterna en mycket betydelsefull roll för hur verksamheten fungerar. Detta åskådliggörs i beskrivningar av syftet med ledningssystemet;
”Ledningssystemet gör det möjligt för ledningen att styra verksamheten så att rätt sak görs vid rätt tillfälle och på rätt sätt. Ledningssystemet möjliggör ordning och reda i verksamheten så att
gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter om…socialtjänst… kan förebyggas.” (Socialstyrelsen 2012, s. 9)
Att ha ett ledningssystem anges också innebära att verksamheten arbetar utifrån ett systemperspektiv som fokuserar strukturer för ledning och styrning samt bedrivande av kontinuerligt förbättringsarbete av dessa strukturer (Socialstyrelsen 2012, s. 9).
Idéen om att en verksamhet på detta sätt kan göras styrbar genom ett ledningssystem för styrning är en del av de NPM-ideal som får anses vara rådande i offentlig sektor från 1990-talet och framåt. Den i uppsatsen analyserade föreskriften har hämtat stor inspiration från TQM, som är en
organisationsmodell hämtad från företagsvärlden (se t.ex. Hall 2012, s. 134; Lindgren 2017, s. 75). NPM-trenden kan därför sägas ligga bakom att en verksamhetsoberoende organisationsmodell från företagsvärlden genom texterna implementerats i den sociala barnavården som ett tvingande ledningssystem (jfr. Hall 2012, 134). Texterna innehåller grundläggande uttryck för tron på
management och ledningssystem samt att ”ständiga förbättringar” leder till verksamhetsutveckling och kvalitet. NPM-diskursen kan därmed betraktas utgöra en förutsättning för den kraft som diskurserna om ledningssystem, management och ständiga förbättringar har fått i den sociala barnavården.
Hall (2012) menar att genomslaget som managementtänkande fått hos Socialstyrelsen är
remarkabelt. Enligt Hall uppfattade ledande personer på myndigheten under senare delen av 1990-talet att myndigheten var nedläggningshotad. Kvalitet och kvalitetsstyrning blev ett försök att skapa en ny integrerad organisation och verksamhet, sedan myndighetens gamla uppgifter tilldelats andra myndigheter eller delegerats till de regionala organen (Hall 2012, s. 133). Inte bara NPM-idealen, utan också rädsla från enskilda representanter från statsstyrningen, kan utifrån ovanstående anses ligga bakom styrningen som bl.a. i socialtjänstverksamhet kräver ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete.
Genom texternas representation av kvalitet och lösningen på kvalitet kommer politiska prioriteringar i skymundan för möjligheten att skapa kvalitet inom den sociala barnavården. Det är politikerna som anger de ekonomiska förutsättningarna och prioriteringarna för verksamheten och på det sättet torde ha stor betydelse för vilka insatser som kan erbjudas till behövande barn. Politikernas styrning påverkar också arbetsvillkoren för socialsekreterare och
