En analys av studiens material visar att policy utrymmet inom skolans utvärderingsverktyg är väldigt avgränsat och därmed utvärderingen av likvärdigheten i skolan. För att förändra utvärderingsverktyg behöver statliga och privata aktörer som arbetar med utvärdering inom skolans verksamhet börja undersöka andra faktorer och variabler i sin data för att öka policy utrymmet i skolans verksamhet. Eftersom elever inom verksamheten för grundsärskolan har speciella behov krävs det hög kompetens hos personalen för att bidra med att lära eleverna sitt egna värde i skolan alternativt finnas där och strida för att elever inom grundsärskolan ska få rätt utbildning när dem själva inte kan argumentera för det. Det kan kopplas till bottom-up perspektivet som påvisar att implementering skapas av mottagaren, i detta fallet lärare inom grundsärskolan. Lärare i grundsärskolan kommer ha en avgörande roll i hur policy implementeras. Det här blir extra viktigt i grundsärskolan jämfört med vanliga grundskolan eftersom eleverna i särskolan har speciella behov och vet inte alla gånger själva om sina rättigheter i skolan. Konsekvenser när policy implementeras enligt bottom-up är att implementeringen kan se olika ut i olika delar av landet eller på olika skolor. Detta återkommer i kommunernas enskilda analyser där det går att observera olikheter i hur policy har implementerats.
Avseende de ekonomiska resurserna sett ur ett nationellt perspektiv kan det vara ett moment 22 där skolinspektionen och SOU 2020:28 menar att det behövs mer ekonomiska medel för att ha tillräckligt med kompetent personal för att eleverna i grundsärskolan ska få den utbildning de har rätt till. Sett ur en annan synvinkel så har inte alla kommuner i Sverige inte de ekonomiska medlen att ge till skolan. Grundsärskolan kräver förutom legitimerade lärare även ett flertal elevassistenter som ska arbeta för att alla elever ska kunna nå så långt som möjligt efter sina egna förutsättningar inom skolan. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv så bör huvudmännen följa skollagen, vilket Göteborg gör genom att följa läroplanen för grundsärskolan samt genom att ha regelbunden uppföljnings- och utvärderingsarbete vilket är i enlighet med skollagen. Göteborg reviderar även det arbetet och påvisar därmed att Göteborg är styrt mer
37 organisatoriskt och följer vad litteraturen inom offentlig förvaltning uttrycker gällande hur arbetet i offentlig förvaltning ska gå till. Detta skiljer sig i förhållande till Laxå i och med att de inte har ett regelbundet uppföljnings- och utvärderingsarbete i grundsärskolan utan har en mer tillitsbaserad styrning av grundsärskolans verksamhet. New public management som paraplybegrepp innefattar effektivitet, mål, resultat och uppföljning vilket är några av de grundbultar som Göteborg arbetar med till skillnad från Laxå som utifrån den information som ges inte arbetar med samma målstyrning. Det går att påvisa genom att observera förvaltningens ekonomi hur kommunerna styrs då Göteborg prognostiserat ett nollresultat vilket är den mest ideala budget resultat utifrån den offentliga ekonomins aspekter. Ett minusresultat som Laxå prognostiserar är negativt, speciellt om det görs flera år i rad och kommer innebära att kommunen behöver göra positiva resultat för att tjäna in de pengar som förlorats i verksamhet för att slutligen i det långa loppet göra ett nollresultat och få en budget i balans. Det innebär att Göteborg har en godare ekonomisk styrning över sin förvaltning och skolverksamhet än Laxå. En av studiens centrala frågeställningar har varit vad innebörden av likvärdig utbildning är. Genom analys av uppsatsens material går det att se att likvärdighet kan tolkas på ett flertal olika sätt. Det vi kan komma fram till är att för att nå likvärdighet är behov och elevernas kunskapsutveckling centralt. Studien tar upp två centrala styrningsmodeller, new public management samt tillitsbaserad styrning. De två olika styrningsmodellerna visar att det finns utrymmet för variation inom området likvärdighet. Eftersom det finns ett stort utrymme för variation så lär även graden av likvärdighet variera. Detta är ett återkommande tema under arbetet där frågan om vad som egentligen är likvärdighet är upprepande. En nationell policy för hur likvärdig utbildning i grundsärskolan ska implementeras hade kunnat hjälpa, men tittar man på detta ur ett bottom-up perspektiv så kommer det fortfarande vara skillnader i likvärdighet nationellt eftersom det är lärare som kommer implementera policyn. Problematiken blir att lärarnas egna tolkning av policyn kommer förverkligas och därför kan det komma att fortsätta se olika ut i olika kommuner.
Styrningskedjan inom kommunerna är komplicerade vilket gör det svårt att centralisera politiken. Däremot bör det gå att utveckla ett mer enhetligt system för grundsärskolan i ett kommunalt självstyre som dessutom ska kunna utvärderas. Att kunna utvärdera skolans verksamhet är ytterst viktigt för elever, vårdnadshavare, lärare och huvudmän. Därav bör det var en prioritet att undersöka möjligheten till att rapportera betyg i grundsärskolan för att kunna mäta elevernas utveckling och skolans likvärdighet. Att kommunerna inte rapporterar betyg i
38 grundskolan gör det svårt att mäta elevernas kunskapsutveckling vilket gör att ingen av kommunerna har en lyckad implementering i hur man följer eleverna i deras kunskapsutveckling. Det är något som vi ser skulle kunna implementeras för att utöka möjligheten att kvalitetssäkra utbildningen och för att utvärdera verksamheten, men det krävs en större undersökning för att se om det skulle ge önskad effekt på ökad likvärdighet.
6 Slutsats
Nedanför kommer vi att återkoppla till studiens tre frågeställningar och besvara dem från båda fallen Göteborg och Laxå.
Vad är innebörden i likvärdig utbildning i grundsärskolan?
Enligt skollagen, den nationella läroplanen för grundsärskolan samt barnkonventionen så har elever i grundsärskolan rätt till en adekvat utbildning efter deras behov och förutsättningar. Med bakgrund av detta så kräver det att skolornas huvudmän behöver ge förvaltningen och skolan rätt resurser och verktyg för att eleverna ska få dessa förutsättningar. Vad vi finner att likvärdighet är kan konstateras i att det finns två centrala begrepp som är bidragande till likvärdighet. Dessa är behov och kunskapsutvecklingen hos eleverna. Denna slutsats kommer i från skolinspektionens granskningsrapport och läroplanen för grundsärskolan samt intervjuerna med rektorerna där det framgår att behovet hos eleverna är viktigt.
Göteborg tolkar rätten till likvärdighet genom att använda stadens ekonomiska modell, Göteborgs stads resursfördelningsmodell som en ekonomisk modell för att skapa likvärdiga förutsättningar i stadens skolor. Ur en ekonomisk synvinkel visar detta att Göteborg räknar in faktorer där alla elever inte kostar lika mycket utan att elevpengen ska fördelas efter elevernas behov. Laxå däremot tolkar rätten till likvärdig utbildning efter vad som är elevens behov oavsett om eleven är inskriven i särskolan eller inte. I Laxå ska eleverna få adekvat stöd i skolan efter det individuella behovet oavsett om man har en diagnos eller inte.
I från våra två kommuner kan vi inte finna att kommunerna betraktar de båda två centrala områdena behov och kunskapsutveckling som vi anträffar öka likvärdigheten i grundskolan. Kommunerna arbetar med likvärdighet på olika sätt, Laxå arbetar med behov genom sin behovsmodell och Göteborg arbetar med kunskapsutveckling genom en relevant diskussion om betyg i grundsärskolan ska börja redovisas eller inte. Däremot så arbetar ingen kommun i
39 dagsläget med både behov och kunskapsutveckling vilket vi anser är nödvändigt för att öka likvärdighet i grundsärskolan och uppnå likvärdighet i grundsärskolan.
Hur går kvalitetssäkring till för att säkerställa likvärdig utbildning i grundsärskolan?
Att kvalitetssäkra utbildning är ett krav från lagen och skolverkets läroplan vilket skolorna ska följa, detta för att eleverna ska få en adekvat utbildning. I och med new public management kan man enklare utvärdera kommunens och skolans kvalitetsplan samt arbeta med att utveckla ett adekvat utvärderingsarbete för att kunna kvalitetssäkra elevernas utbildning i grundsärskolan. Göteborg har en plan för skolornas systematiska kvalitetsarbete och arbetar särskilt med elevernas kommunikation, det betyder att Göteborg kan med sitt systematiska kvalitetsarbete utvärdera och granska elevernas utveckling på ett enklare sätt. Det framkommer i intervjuerna och verksamhetsplanen att Göteborg håller på att revidera arbetet för att förbättra det och för att kunna öka likvärdigheten i kommunen. Detta är en skillnad från Laxå som inte har implementerat ett systematiskt kvalitetsarbete vilket framgår från intervjuerna och BUNs verksamhetsplan. Där framkommer det att Laxå varken kan utvärdera eller följa upp elevernas utveckling och kan därmed inte kvalitetssäkra elevernas utbildning eller deras rätt till en
likvärdig utbildning. För att kunna kvalitetssäkra likvärdig utbildning i grundsärskolan så måste det finnas en plan
för skolans systematiska kvalitetsarbete. Planen måste även inneha rätt systematiska verktyg för att kunna säkra likvärdig utbildning. Kommuner skapar inte en kvalitetssäker och likvärdig utbildning enbart genom att följa skollagen utan de behöver rätt verktyg i utvecklings- och kvalitetsplanen för att lyckas med detta där man tar särskild hänsyn till elevernas behov och lärandeutveckling. Utifrån kvalitetssäkring av elevernas utbildning och elevernas rätt till en likvärdig utbildning så ställer sig båda kommunerna sig positiva till en policy för att öka likvärdigheten, kvaliteten och utvärderingen i sina verksamheter.
Vilken roll spelar ekonomisk styrning och uppföljning för grundsärskolan?
För studiens två kommuner framkommer det att varken skolans förvaltning eller biträdande rektorer anser att kommunens ekonomiska styrning eller uppföljning är en avgörande faktor eller variabel för hur grundsärskolans verksamhet styrs. Detta går emot SOU 2020:28 och skolinspektionen som ger problembilden av att kommunernas ekonomiska styrning har en stor inverkan på likvärdighet i skolan. I Göteborg upplevs inte ekonomin som ett hinder, detta på grund av att kommunen styr sina verksamheter effektivt vilket framkommer i från Göteborgs
40 verksamhetsplan och intervju med utbildningschefen. Längre ner i styrkedjan kan detta uppfattas som att det finns ett politisk ointresse, detta framkommer i intervjun med biträdande
rektorn i göteborg. Göteborg arbetar med resursfördelningsmodeller med kompensatoriska inslag för sin
grundsärskola och har ett prognostiserat nollresultat i skolans hela verksamheten. Det upplevs på grund av detta som att kommunallagen och skollagen är i harmoni med varandra. Göteborg följer även upp grundsärskolans verksamhet i och med grundskoleförvaltningens systematiska kvalitetsarbete, även om den är under revidering för att förbättra möjligheterna för likvärdigheten i grundsärskolans verksamhet och för eleverna. Biträdande rektorn hade däremot gärna hade sett att man följde upp grundsärskolans verksamhet ännu mer noggrant. Detta blir en kontrast till Laxå där biträdande rektor upplever att det finns ett stöd genom hela styrkedjan samt att det finns tillräckligt med ekonomiska medel för att bedriva grundsärskolans verksamhet. Laxå i jämförelse har inte någon resursfördelningsmodell i grundsärskolans verksamhet utan är anslagsfinansierade för tillfället och har därmed ingen ekonomisk påverkan i sin verksamhet för grundsärskolan. Däremot har Laxå ett negativt prognostiserat resultat där de har obalans i sin ekonomi och har inte lyckats harmonisera kommunallagen med skollagen vilket kan komma att påverka verksamheten i framtiden. Laxå har inte heller något utarbetat systematisk kvalitetsarbete vilket gör det svårare för barn och utbildningsnämnden och politiker att följa upp verksamheten och elevernas utveckling. Orsaken till det har med storleken på kommunerna att göra samt att deras ekonomiska förutsättningar att fördela resurser till skolorna ser så olika ut. Laxå är i detta fall den mindre kommunen som inte har samma ekonomiska medel som Göteborg har. Göteborg har större tillgång till att kunna organisera förvaltningen för att ha en resursfördelningsmodell med kompensatoriska inslag för grundsärskolan. Det här gör att Göteborg anses vara en mer adekvat kommun för att driva grundsärskolans verksamhet även om intervjun med biträdande rektor i kommunen visar att missnöje finns med kommunens styrning, utvecklingen och arbetet med grundsärskolan. Laxås kommuns biträdande rektor är nöjd med styrningen och ser inte några hinder i från förvaltningen eller politikerna i sin verksamhet utan känner. Detta kan ha med kommunens tillitsbaserad styrning där man har värdesatt hög tillit mellan tjänstemännen och politikerna i kommunen, i stället för kontroll och uppföljning.
41 Ifrån våra kommuner kan vi inte se att ekonomin är ett hinder för grundsärskolans verksamhet även om båda kommunerna har önskat att de hade mer kompetent personal. Trots detta kan vi inte finna att den ekonomiska styrningen är ett hinder för grundsärskolans och elevernas utveckling i någon av kommunerna.
6.1 Diskussion
Nedanför kommer vi att diskutera och resonera om möjliga infallsvinklar, möjligheter samt utmaningar med detta ämne. Utifrån båda fallen går det att säga att den politiska sammanhållningen är en viktig faktor i hur skolans mål utformas. Eftersom utredningen för grundsärskolan i Laxå är en tjänsteskrivelse som grundar sig i att uppstarten av grundsärskolan görs på grund av ett ökande elevantal så kan de beslutet upplevas som icke legitimt. Detta därför att beslutet om att starta upp grundsärskolan handlade om ekonomi. Däremot påverkar inte särskolan nämndens ekonomi eftersom verksamheten är anslagsfinansierad i från staten för tillfället. Det blir då en fråga som handlar om att effektivisera förvaltningens ekonomiska resurser i framtiden vilket inte står med i utredningen för grundsärskolan som en konsekvens av beslutet. Att effektivisera sin verksamhet är en av grundbultarna i teorin kring new public management som styrmodell vilket Laxå inte verkar arbetar med i och med att de ekonomiska resultat är negativt och därmed inte är effektivt enligt Boström.
Värt att diskutera är frågan om det är positivt eller negativt att kommunerna styrs olika och arbetar med implementering av nationella förordningar på olika sätt. Om det tillkommer en policy om likvärdighet bör den implementeras på samma sätt i alla kommuner? Denna studie visar tydliga skillnader mellan två olika kommuner sett till ekonomi, befolkning och styrning. Är det då rimligt att två kommuner ska kunna implementera en policy likadant eller är det bättre att kommunerna arbetar på det sätt som passar kommunen bäst? Å andra sidan om kommunerna ska implementera enligt vad som passar kommunen bäst, går det då att säkerställa att likvärdighet kommer uppnås i alla kommuner? Studien visar att Laxå använder sig av en mer tillitsbaserad styrning i kommunen jämfört med Göteborg som har new public management implementerat i sin verksamhet som en styrmodell. Detta blir intressant eftersom olika styrningsmodeller påverkar vilket fokus kommunerna har samt hur implementeringen i kommunerna sker. Hade kommunerna varit i fas med varandra beträffande etablerad styrmodell hade då kommunernas inbördes skillnader i fråga om ekonomi, folkmängd och politisk styrning fått samma genomslag är en fråga som det är svårt att få svar på baserat på den här uppsatsen.
42 Ingen av kommunerna rapporterar in betyg för elever i särskolan till databasen Kolada vilket inte heller är något krav från skolverket till skillnad från den ordinarie grundskolan. Det blir problematiskt eftersom det är svårt att se elevernas kunskapsutveckling till skillnad från eleverna i grundskolan där både förvaltningar och politiker följer eleverna på lokal och nationell nivå. Eftersom betyg inte rapporteras är det även svårt att tolka vart dessa elever står och vad kommunerna har för arbete gällande likvärdig utbildning i grundsärskolan då det inte går att följa elevernas kunskapsutveckling i grundsärskolan. Det är viktigt att påpeka att det är på väg att ske i Göteborg vilket gör att Göteborg kommer kunna följa elevernas utveckling i skolan. Det vi finner intressant att diskutera är att betygsrapportering bör vara nödvändigt för att politiker och tjänstemän ska kunna ta rätt beslut för dessa elevers utveckling. På grund av denna anledning anser vi att det behövs undersökas om kommuner behöver börja rapportera in elever i grundsärskolans betyg för att förvaltning och politiker ska kunna följa dessa elever, men även för att de ska kunna ta korrekta beslut om skolans utveckling. Det bör undersökas i ett större perspektiv om ett nationellt krav på betygsrapportering kan bidra till en ökad likvärdighet. Likvärdigheten hade ökat eftersom det då hade kunnat gå att kartlägga och följa elever i grundsärskolans kunskapsutveckling och därmed bidra till att skollagen och läroplanen efterföljs på ett bättre sätt.
Avslutningsvis vill vi framföra att mer forskning om detta ämne behövs för att kunna säkerställa hur en policy ska fungera likvärdigt för Sveriges alla 290 kommuner. Resultatet på denna uppsats kan enbart appliceras på Göteborg och Laxå. Det behövs även forskning om hur skolan och förvaltningen bör arbeta med vad som är likvärdighet. Även om skollagen är “tydlig” så kan den tolkas på ett flertal sätt där ramarna för lagen måste kunna träffa rätt. Det vi kan se är att det finns ett behov av kunskapsutveckling vilket vi anser är den viktigaste åtgärden för att öka likvärdigheten i grundsärskolan, dock är det resultatet inte säkert. I dagsläget går det inte att säga om en nationell policy för Sveriges alla kommuner är det bästa beslutet för att öka likvärdigheten i skolan eller om man istället bör titta på varje kommun enskilt och utifrån deras lokala förutsättningar ta fram en policy för hur den enskilda kommunen ska arbeta med likvärdighet.
43
Referenser Litteratur
Almqvist Roland .2006. New public management - om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll. 1 uppl Liber. Malmö.
Ahrne Göran, Svensson Peter. 2015. Handbok i kvalitativa metoder . 2 uppl. Stockholm. Liber. Brorström Björn. 2014. Förvaltningsekonomi en bok med fokus på organisation, styrning och redovisning i kommuner och landsting. . 3 uppl. Lund. Studentlitteratur.
Dahlström Carl, Shirin Ahlbäck Öberg, Nils Hertting, Lennart J Lundqvist, Marina Nistotskaya, Anna Persson, Jon Pierre, Bo Rothstein, Martin Sjöstedt, Helena Olofsdotter Stensöta, Jan Teorel. 2018. Politik som organisation förvaltningspolitikens grundproblem . 6 uppl. Lund. Studentlitteratur.
Denscombe Martyn 2017. The good research guide for small-scale social research projects. 6 uppl. London, Open University Press.
Jarl Maria, Pierre Jon. 2018 Skolan som politisk organisation . 3 uppl. Malmö. Gleerup, 2018 Halperin Sandra, Heath oliver. 2016. Political research methods and practical skills.Uppl 2. Oxford. Oxford university press cop.
Hill Michael. 2007. Policyprocessen. 1 uppl Liber. Malmö.
Nilsson Rådeström. 2020. Juridisk metod i skolan en handbok för rektorer. 1 uppl. Stockholm. Liber.
Sannerstedt, A 2001, Implementering - hur politiska beslut genomförs i praktiken. in B Rothstein (ed.), Politik som organisation. 4 uppl. SNS Förlag.
44 Vedung Evert. 2016. Implementering i politik och förvaltning. 1 uppl. Lund. Studentlitteratur.
Vetenskapliga Artiklar
Matland, Richard. Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory. 1995.
https://www.researchgate.net/publication/235752963_Richard_E_Matland_1995_Synthesizin g_the_Implementation_Literature_The_Ambiguity-
Conflict_Model_of_Policy_Implementation_Journal_of_Public_Administration_Research_an d_Theory_52_145-174
Lindgren Lena, Hanberger Anders & Lundström Ulf. Evaluation systems in a crowded policy space: Implications for local school governance. Education Inquiry Vol 7. No 3. https://oru- se-
primo.hosted.exlibrisgroup.com/permalink/f/e7i31r/TN_cdi_swepub_primary_oai_gup_ub_g u_se_239384
Ringarp Johanna. En skola för alla? Norsk pedagogisk tidsskrift, 2018-02-26 (1), p.4-15
https://oru-se-
primo.hosted.exlibrisgroup.com/permalink/f/e7i31r/TN_cdi_idunn_primary_67046367
Tidningsartikel
Joakim Nertyk. Dagens Samhälle. Huvudmannens styrning är avgörande för en likvärdig skola. Publicerad: 18 september 2020 kl 11:44 Uppdaterad: 18 september 2020 kl 11:50
https://www.dagenssamhalle.se/nyhet/huvudmannens-styrning-ar-avgorande-en-likvardig- skola-33596
Dokument och lagar
45 SFS. 2018:1197. Om Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter
SOU 1999:21. Lindqvists nia- nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder.
SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. Betänkande av Utredningen om en mer likvärdig skola Stockholm 2020.
Ds 2003:33 Finansdepartementet Skolmisslyckande - hur gick det sen?
Protokoll/Beslut
Göteborg Stad, grundskoleförvaltningen. Grundskolenämndens verksamhetsplan 2020. (2020).
https://www4.goteborg.se/prod/Intraservice/Namndhandlingar/SamrumPortal.nsf/8C77D41A AB09D6C2C1258500004A9358/$File/06_Grundskolenamndens_verksamhetsplan_2020.pdf ?OpenElement (hämtad 2020-12-09)
Göteborg stad, grundskoleförvaltningen. Systematiskt kvalitetsarbete. https://goteborg.se/wps/portal/start/kommun-o-politik/kommunens-
organisation/forvaltningar/forvaltningar/grundskoleforvaltningen/kvalitet-i-
skolan/systematiskt-kvalitetsarbete?uri=gbglnk%3A20191129103133230 (hämtad 2020-12- 04)
Tjänsteutlåtande Stadskansliet Göteborg Stad. Göteborgs politisk överenskommelse (2015, 2016, 2017) Yrkanden från samtliga partier i Göteborg stads, Redovisning av kommunstyrelsens uppdrag om att genomföra en utredning av styrning och ledning av grundskolan (F-9), grundsärskolan och skolbarnomsorgen i Göteborgs Stad och Förslag till beslut.
https://www4.goteborg.se/prod/Intraservice/Namndhandlingar/SamrumPortal.nsf/341650893