6.3 Förslag som avser detaljplaner
6.3.1 Det ska inte krävas något
Regeringens förslag: Det ska förtydligas att det är frivilligt för kom-
munen att ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program för att underlätta detaljplanearbetet.
60
Kravet att kommunen inom ramen för ett samråd enligt 5 kap. plan- och bygglagen även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd enligt miljöbalken, ska inte gälla i arbetet med att ta fram ett sådant program.
Översiktsplaneutredningens förslag överensstämmer i sak med reger-
ingens.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över
förslaget är positiva eller har inget att invända, däribland Byggherrarna, Föreningen Sveriges Stadsbyggare, Laholms kommun, Lantmäteriet, Länsstyrelsen i Hallands län, Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Naturvårdsverket, Sveriges Kommuner och Landsting (numera Sveriges Kommuner och Regioner) och Uppsala kommun.
Stockholms kommun (Stadsbyggnadsnämnden) är positiv till förslaget, men anser att även kravet på undersökningssamråd bör slopas.
Några av remissinstanserna är negativa till förslaget. Enligt Boverkets uppfattning råder det inte någon osäkerhet om huruvida planprogram är frivilliga för kommunen eller inte. Eftersom kravet på miljöbedömning en- bart gäller planer eller program som krävs i lag eller annan författning och det är frivilligt för kommunen att ta fram ett planprogram, gäller enligt Boverket inte kravet på miljöbedömning. Myndigheten ifrågasätter därför ordningen att undanta planprogram från avgränsningssamråd på det sätt som utredningen föreslår, då det kan tolkas som att de övriga kraven om miljöbedömning skulle gälla planprogram. Göteborgs kommun avstyrker förslaget att det inte ska krävas ett avgränsningssamråd för ett plan- program. Kommunen anser att det är viktigt att tidigt i planprocessen identifiera vilken miljöpåverkan ett planprogram kan medföra och att miljöbalkens krav därför bör kvarstå för planprogram.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund och gällande rätt
Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplane- arbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, ett s.k. planprogram (5 kap. 10 § PBL). Till skillnad från vad som gällde enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10) är det numera kom- munen som avgör om ett planprogram ska tas fram. Av förarbetena fram- går att det ska vara frivilligt för kommunen att ange planens utgångs- punkter och mål i ett särskilt program om det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 443). Som exempel på en situation när ett program skulle underlätta detaljplanearbetet nämns situationen när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. då den föreslagna detalj- planen kommer att sakna stöd i översiktsplanen. Enligt propositionen inne- bär bestämmelsen att det blir tydligt att det är kommunen och ingen annan som ska göra bedömningen om ett program behövs för att underlätta detaljplanearbetet.
I arbetet med att ta fram ett detaljplaneprogram eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med flera olika aktörer, däribland länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs, de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs (5 kap. 11 § PBL). Inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § plan-
61 och bygglagen ska kommunen undersöka om genomförandet av detalj-
planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (5 kap. 11 a § första stycket PBL). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken (5 kap. 11 b § första stycket PBL).
Enligt miljöbalken ska en kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen, programmet eller änd- ringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket). Motsatsvis krävs det alltså inte en strategisk miljöbedömning för planer och program som inte krävs i lag eller annan författning. Kravet genomför krav i SMB-direktivet (se artikel 2, 3.2 och 3.3).
Översiktsplaneutredningen framhåller att det enligt ordalydelsen i plan- och bygglagen krävs ett planprogram, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (SOU 2019:9 s. 173). Det kan enligt utredningen därför inte uteslutas att kommunen enligt SMB-direk- tivet måste undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och, om så är fallet, samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas – även om det framgår av förarbetena till plan- och bygglagen att kommunen i praktiken själv bestämmer när ett program ska upprättas.
Utredningen ifrågasätter nyttan med att undersökningen respektive avgränsningssamrådet ska genomföras under såväl programskedet som den egentliga detaljplaneprocessen (samma bet. s. 171 f.). Om kommunen under programskedet finner att genomförandet av den färdiga detaljplanen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, krävs det enligt utredningen ändå en ny undersökning i samband med att förslaget till detaljplan tas fram. Om kommunen under programskedet i stället bedömer att den färdiga planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen i ett avgränsningssamråd samråda om hur miljökonsekvens- erna ska beskrivas i den efterföljande planprocessen. Det samrådet ger emellertid inte någon möjlighet att avstå från avgränsningssamrådet under den efterföljande planprocessen. Samma moment måste enligt utredningen alltså genomföras under såväl programskedet som planprocessen.
Utredningen framhåller att det inte finns några formkrav när det gäller planprogrammets detaljeringsgrad och att programmet därför kan göras mycket översiktligt. Nyttan med ett avgränsningssamråd i programskedet bör enligt utredningen därmed vara begränsat. Utredningen föreslår därför att kravet på avgränsningssamråd under detta skede bör tas bort, eftersom det riskerar att förlänga detaljplaneprocessen. Däremot anser utredningen att det fortfarande finns skäl att ställa krav på att kommunen ska undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, efter- som miljöbedömningsprocessen bör inledas tidigt.
Det ska förtydligas att det är frivilligt för kommunen att ange utgångspunkter och mål i ett planprogram
Regeringen anser att det tydligt framgår av förarbetena att avsikten är att det är kommunen och ingen annan som ska göra bedömningen om ett pro- gram behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Samtidigt framgår av
62
plan- och bygglagen att kommunen ska ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Att ordet ska används i lagtexten kan upp- fattas som att kommunens möjlighet att själv bedöma om ett detaljplane- program ska upprättas i själva verket inte är fullt så stor som förarbetena ger uttryck för. Innebörden av lagtexten får i sin tur betydelse för om SMB- direktivet är tillämpligt eller inte.
Att kraven på samråd enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen även gäller arbetet med att ta fram ett program enligt 5 kap. 10 § framgår uttryckligen av paragrafen. Att kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen ska undersöka om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, framgår i sin tur uttryckligen av 5 kap. 11 a § plan- och bygglagen. Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för det samråd som avses i 5 kap. 11 § även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i miljöbalken (se 5 kap. 11 b § PBL). Slutsatsen blir därmed att lagstiftaren avsett att kraven på undersökning och avgräns- ningssamråd även skulle gälla arbetet med att fram ett program. Att kom- munen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen även skulle uppfylla miljöbalkens krav på undersökning respektive avgräns- ningssamråd var ännu tydligare innan den lagändring som gjordes med anledning av förslagen i propositionen En utvecklad översiktsplanering (prop. 2019/20:52), jfr den tidigare lydelsen av paragrafen (se SFS 2017:965, även prop. 2016/17:200, bet. 2017/18:MJU5, rskr. 2017/18:20). Av remissutfallet framgår att remissinstanserna har olika uppfattningar om vilka krav som gäller vid framtagandet av ett detaljplaneprogram. Att förfarandebestämmelserna är otydliga i detta avseende är enligt regeringen inte lämpligt.
Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte är ändamålsenligt att plan- och bygglagen anger att ett avgränsningssamråd ska genomföras under såväl programskedet som under samrådet om ett förslag till detalj- plan (se vidare nedan). En förutsättning för att kravet på avgränsnings- samråd ska kunna tas bort är dock att SMB-direktivet inte är tillämpligt när ett detaljplaneprogram tas fram. Enligt regeringens uppfattning kan den nuvarande lydelsen av 5 kap. 10 § plan- och bygglagen leda till onödiga frågor om huruvida SMB-direktivet är tillämpligt eller inte. Regeringen anser därför att bestämmelsen bör ändras så att det i stället framgår att kommunen, för att underlätta detaljplanearbetet, får ange planens utgångspunkter och mål i ett detaljplaneprogram. Därigenom bör det bli tydligt att SMB-direktivet inte är tillämpligt.
Ett skäl till att i lag reglera att kommunen får besluta om ett planprogram bygger på att processen för att ta fram ett planprogram är reglerad och att denna process medför skyldigheter för andra, bl.a. för länsstyrelsen. Mot den bakgrunden bör det uttryckligen framgå av plan- och bygglagen att kommunen får ta fram ett sådant program, trots att det framgår av kommunallagen att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (se 2 kap. 1 §).
63 Kravet på avgränsningssamråd ska tas bort men kravet på att planens
miljöpåverkan ska undersökas under programskedet bör behållas Som redan nämnts anser regeringen att det inte är ändamålsenligt att plan- och bygglagen anger att ett avgränsningssamråd ska genomföras under såväl programskedet som under samrådet om ett förslag till detaljplan, av de skäl som Översiktsplaneutredningen har redovisat. Regeringen delar så- ledes inte synpunkterna från Göteborgs kommun om att kravet på avgräns- ningssamråd för planprogram bör behållas. Likafullt instämmer regeringen i uppfattningen att det är viktigt att en kommun tidigt i planprocessen bildar sig en uppfattning om vilken miljöpåverkan ett planprogram kan leda till. Utredningen har argumenterat för att det finns skäl att även i fortsätt- ningen ställa krav på att genomföra ett undersökningssamråd under pro- gramskedet (SOU 2019:9 s. 172). Om kommunen bedömer att någon betyd- ande miljöpåverkan inte kan antas uppkomma, ges remisskretsen möjlig- het att föra fram synpunkter på kommunens bedömning redan under pro- gramskedet. Därigenom ges kommunen bättre förutsättningar att bedöma planens miljöpåverkan när arbetet med det efterföljande detaljplane- förslaget inleds. Skulle kravet på att kommunen ska undersöka planens miljöpåverkan gälla först i samband med samrådet om förslaget till detalj- plan, finns det enligt utredningen risk för att detta skulle kunna påverka kvaliteten i miljöbedömningsprocessen.
Regeringen anser att kommunen även i fortsättningen när ett planpro- gram tas fram bör undersöka om ett genomförande av den efterföljande detaljplanen – eller planerna, om programmet avser att ligga till grund för flera detaljplaner – kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utöver att det kan förbättra kvaliteten i miljöbedömningsprocessen anser reger- ingen att det även finns processekonomiska skäl för ett sådant krav. Om kommunen redan i programskedet bildar sig en uppfattning om genom- förandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör kommunen även få bättre förutsättningar att kunna överblicka vad som krävs under den efterföljande detaljplaneprocessen. Att behålla kravet på undersökning i programskedet minskar således risken för tidsödande omtag när den efterföljande detaljplanen tas fram.
Enligt regeringen bör lagtexten ändras så att det tydligare framgår att kravet på undersökning gäller vid samråd om såväl ett planprogram som ett förslag till detaljplan. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan bör det även framgå att kravet på avgränsningssamråd enbart gäller vid samråd om ett förslag till detaljplan.
Det finns inget krav på en fullständig miljöbedömning av ett planprogram
Undersökningen innebär att kommunen ska dels identifiera omständig- heter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan, dels samråda i frågan om betydande miljöpåverkan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av programmet. Något samråd behövs dock inte om kommunen redan i den inledande identifieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning kommer att behöva göras under den efterföljande detalj- planeläggningen (se 5 kap. 11 a § PBL och 6 kap. 6 § miljöbalken). Kravet medför således inte att kommunen redan i programskedet behöver ta fram
64
en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 9 § miljöbalken). Med anled- ning av synpunkterna från Boverket finns det således skäl att understryka att kravet på att kommunen ska undersöka den efterföljande planens miljö- påverkan redan i programskedet inte innebär att även övriga krav om miljöbedömning skulle gälla för ett planprogram. Det följer av att kraven på miljöbedömning endast gäller för sådana planer och program som krävs i lag eller annan författning (se 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken).
I likhet med vad som gäller för detaljplaner gäller inte kravet på under- sökning om frågan om betydande miljöpåverkan redan är avgjord i före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken eller om undantaget i 6 kap. 3 § andra stycket 1 samma balk, dvs. om pro- grammet endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten (se nuvarande 5 kap. 11 a § tredje stycket PBL).
Författningsförslaget
Bestämmelserna finns i 5 kap. 10, 11 a och 11 b §§ plan- och bygglagen.