Skatter eller avgifter

Utifrån de nämnda lagrummen skulle verksamhetsutövare kunna nås via skatter eller avgifter för att på så vis kunna bidra ekonomiskt till kontrollen av miljökvali- tetsnormerna. Huruvida staten och kommuner använder sig av skatter eller avgifter är beroende av ändamålet med medlen. En skatt ger en allmän inkomst till statskas- san medan en avgift innebär att medlen är öronmärkta för vissa ändamål. Skatter får vidare enligt regeringsformen enbart bestämmas genom lag, medan avgifter får föreskrivas av regeringen eller kommunen efter bemyndigande av riksdagen. En avgift i regeringsformens mening är en betalning av offentligrättslig karaktär som inte skall betraktas som en skatt, utan för vilken det allmänna erhåller en specifik motprestation, t.ex. bilbesiktning eller postbefordran. Om avgiftssättningen syftar till en intäkt som klart överstiger det allmännas kostnader betraktas avgiften som en skatt till staten.

Finansieringen av kontrollen av miljökvalitetsnormer via skatter torde vara svårframkomlig då skatter är mycket svåra att öronmärka. Avgifter ter sig också svåra att använda eftersom de kräver individuellt utformade beslut med en bestämd ”adressat” (se bilaga 9. Konsultutredning inom ramen för regeringsuppdraget. Ad- vokatfirman Vinge KB, ”Verksamhetsutövares ansvar för finansieringen av kon- troll avseende efterlevnaden av miljökvalitetsnormer för luft”). Sådana beslut be- traktas i allmänhet som myndighetsutövning och kräver lagstöd, vilket i huvudsak saknas idag. Om sådan lagstiftning införs, måste det närmare utredas hur man kan bestämma vilka som är avgiftsskyldiga. En möjlighet är att knyta an till tillstånds- och anmälningsplikt. Denna väg bör vara framkomlig för verksamhetsutövare som är kopplade till punktkällor. Diffusa källor såsom trafik och småskalig vedeldning har visat sig vara betydligt svårare att nå.

8.2 Lagstiftning

I miljöbalken finns ett antal bestämmelser som härrör från principen om att förore- naren skall betala (PPP). De bestämmelser som kan vara aktuella när det gäller miljökvalitetsnormer för utomhusluft är som ovan nämnts 27 kap 2 § och viss mån 26 kap 19, 21 och 22 §§.

8.2.1 26 kap MB - Tillsynskapitlet

26 kap 19 § Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras med- föra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar.

Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.

[…]

26 kap 21 § Tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som medde- lats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. […]

[…]

26 kap 22 § Den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras med- föra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet är skyldig att även i andra fall än som avses i 14 kap. 7 § utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. […]

Den som är skyldig att utföra undersökningen är skyldig att ersätta kostnaderna för en undersökning som någon annan utsetts att göra med det belopp som tillsynsmyn- digheten fastställer.

Bestämmelsen i 26 kap 22 § är hämtad från 43 § miljöskyddslagen (som gällde till och med år 1998). Tillsynsmyndigheterna förelade enligt miljöskyddslagen om ett kontrollprogram enligt vilket en verksamhetsutövare ålades att kontrollera hur verksamheten påverkade miljön. Kontrollen samordnades av tillsynsmyndigheten med andra verksamhetsutövares kontroll av sin miljöpåverkan. Skillnaden mot miljöbalken är att nu kan all verksamhet omfattas och inte bara sådan som bedrivs vid fasta anläggningar.

Av 26 kap 22 § MB framgår att föreläggandet om en undersökning skall behö- vas för tillsynen. Avsikten är att tillsynsmyndigheten skall kunna få underlag för att kunna ställa relevanta krav på den individuella verksamheten. Detta hindrar visser- ligen inte att underlaget beskriver påverkan från flera verksamhetsutövare genom att alla dessa föreläggs att samordnat utföra eller medverka till samma undersök- ning, men det bör då gå att göra troligt att varje enskilt utsläpp kan påverka miljön på undersökningsplatsen (prop. 1997/98:45, s 283). Så långt bör det alltså gå att ålägga en eller flera verksamhetsutövare en samordnad kontroll av hur deras verk- samheter påverkar efterlevnaden av en MKN. Det ingår ju i tillsynen att vidta åt- gärder bl.a. om en enskild verksamhet åsidosätter en MKN.

Är det däremot fråga om en påverkan som är diffus och inte entydigt kan kny- tas till en specifik verksamhet menar Naturvårdsverket att bestämmelsen i 26 kap MB inte bör användas eftersom föreläggandet då har karaktär av allmän miljööver- vakning eller allmän kontroll av en MKN som inte kan knytas till beslut om vilka åtgärder som är relevanta i den enskilda verksamheten. Av förarbetena framgår också att undersökningskraven inte får vara orimliga och att undersökningar som har karaktär av forskning inte omfattas.

Det framgår visserligen av förarbetena till den inledande paragrafen i tillsyns- kapitlet att tillsynsmyndigheten skall arbeta förebyggande med miljöstrategier, måluppföljning eller identifiering av hälso- och miljöproblem, men då avses det allmänna kravet på myndigheten att arbeta med rådgivning, information och all- mänt främjande verksamhet i syfte att skapa förutsättningar för miljöbalkens än- damål, inte efterlevnadskontroll och myndighetsutövning mot enskilda (prop 1997/98:45, s. 266).

Kravet på att utföra s.k. egenkontroll enligt 26 kap 19 § MB skiljer sig från be- stämmelserna ovan eftersom kravet inte är knutet till myndighetens behov av un- derlag för sin tillsyn. Alla verksamhetsutövare har ett grundläggande ansvar att bedriva sådan kontroll. Kravet springer ur kunskapskravet och att det primärt är verksamhetsutövaren som ansvarar för lagefterlevnaden, inkluderande att verksam- heten inte medverkar till att en MKN överskrids. Kravet innefattar bl.a. en skyldig-

het att ta reda på hur verksamheten påverkar miljön. I den skyldigheten menar Naturvårdsverket ingår att ta reda på verksamhetens miljöpåverkan i anslutning till den plats där den bedrivs, exempelvis hur höga halter eller nivåer ett utsläppt ämne medför i omgivningen (se allmänna råd NFS 2001:2). Miljöpåverkan som inte kan knytas till verksamheten faller däremot utanför undersökningsskyldigheten.

Resultat från egenkontrollen kan myndigheten begära in med stöd av 26 kap. 21 § MB om dessa ”behövs för tillsynen”. Se vad som tidigare sagts om innebör- den av detta.

Slutsatsen som kan dras är att bestämmelserna i 26 kap. MB kan med vissa be- gränsningar nyttjas för att få verksamhetsutövarna att ta en del av kostnaderna för övervakningen. De fungerar bäst för traditionella punktkällor. Så snart det rör sig om diffusa källor behöver andra lösningar sökas.

8.2.2 27 kap MB - Avgiftskapitlet

[…]

27 kap 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader.

[…]

Bestämmelsen bör göra det möjligt för regeringen att till kommunerna delegera rätten att föreskriva om en avgift för kommunens finansiering av kontrollen enligt 5 kap. MB. Avgiften bör kunna tas ut av verksamhetsutövarna. Begränsningen ligger i att de berörda verksamheterna bör påverka miljön med avseende på det som skall kontrolleras, att de måste vara lokaliserade i den föreskrivande kommu- nen samt i att avgifterna måste utgå från den föreskrivande kommunens kostnader. Avgifterna kan således inte täcka kostnader i en annan kommun som uppstår till följd av påverkan från verksamheter i den föreskrivande kommunen. Avgiftskol- lektivet kan därmed bli begränsat i vissa kommuner.

8.2.3 Tillsynsavgift

Ett annat sätt att få verksamhetsutövare som förorenar luften att bidra ekonomiskt till mätningarna är genom en tillsynsavgift som täcker kostnaderna för tillsyn. Av- giften regleras i 27 kap. 1 § MB och i förordningen 1998:940 om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken. Begränsningen ligger i att det även här måste gå att knyta avgiften till ett tillsynsarbete enligt 26 kap. MB, inte till kommunens kontroll enligt 5 kap. MB. En verksamhetsutövare kan dessutom göra gällande att om tillsynsmyndigheten över en tidsperiod inte bedriver tillsyn över just utövarens verksamhet så skall avgiften antingen sättas ner eller tas bort. Avgiften i det enskil- da fallet måste över tid stå i rimlig proportion till tillsynsmyndighetens kostnader för tillsynen (jfr Miljööverdomstolen dom 2003-04-24 i mål nr M 2426-01).