I det sista kapitlet presenteras sammanfattande slutsatser och praktiska
rekommendationer till examensarbetets frågeställningar. Rekommendationerna utgår ifrån vilka vidare studier som kan vara intressanta att genomföra.
2. Metod
Metodkapitlet innehåller metodpresentation och forskningsansats. Kapitlet redovisar valda tillvägagångssätt för att svara på aktuell frågeställning. Syftet med
metodkapitlet är att ge en bakgrund till vald metod samt för att stärka arbetets validitet. Information och empiri för avhandlingen har samlats in genom publicerade artiklar, litteraturstudie och lagtext tillsammans med kvalitativa intervjuer.
2.1 Litteraturstudie
Metoden användes främst i inledningsskedet vid insamling av information, men metoden har också använts under arbetets gång när resultat har analyserats.
Befintlig forskning och publicerat material har använts och har sökts på internet, på plattformar som KTH bibliotek samt i fysiska böcker, rapporter och artiklar.
Litteraturstudien skapar ryggraden för avhandlingen och används som stöd för intervjuerna samt för att analysera svaren från dem.
2.2 Intervjuer
Intervjuernas fokus ligger i att försöka förstå hur byggherrar som är involverade i stora stadsbyggnadsprojekt arbetar. 11 intervjuer med aktörer och personer som har mandat och erfarenhet inom kommuner och byggbranschen har genomförts för att skapa en mer ingående förståelse för parternas arbete. Den information som samlats in från intervjuerna utgör en utgångspunkt för hur byggherrerollen i de två fallen kan tolkas. Inledningsvis var tanken att genomföra strukturerade intervjuer, där samma frågor ställs till samtliga tillfrågade. Metodvalet ändrades till
semistrukturerade intervjuer där ett antal strukturerade, på förhand utformade frågor, besvarades under intervjuerna, blandat med analys-och följdfrågor
(Saunders et al., 2009). Metodvalet öppnade upp för följdfrågor och gav en djupare förståelse för respektive intervjusvar. Semistrukturerade intervjuer riskerar att bli partiska då en hypotes är formulerad och om arbetet strävar efter ett specifikt svar eller om respondenten inte passar för uppdraget. Därför är god kunskap kring ämnet viktig för att kunna maximera nyttan av respektive intervju (Saunders et al., 2009). Samtliga genomförda intervjuer har transkriberats för att kunna analysera
4 materialet i empiri. Transkriberingen är inte bilagd i denna avhandling men kan
erhållas på begäran.
Intervjupersonerna är inte namngivna i detta arbete av etiska skäl.
Referens Roll Tid Datum
Järfälla Kommun Projektchef 40 min 2018-02-15
Exploateringskontoret Stockholm Stad
Projektledare 50 min 2018-02-20
Järntorget VD 40 min 2018-02-21
Wallenstam Affärsområdeschef 40 min 2018-02-28
Erik Wallin Arkitekturchef 60 min 2018-03-06
Einar Mattsson Mark-och projektförvärvschef 30 min 2018-03-06
Stadsbyggnadskontoret Stockholms Stad
Projektledare 50 min 2018-03-09
Åke Sundvall vVD och Affärsområdeschef 40 min 2018-03-12
Byggvesta Projektledare 30 min 2018-03-15
SKB Fastighetsutvecklingschef 40 min 2018-03-16
Byggvesta Projektledare 40 min 2018-03-20
Tabell 1. Respondenter
2.3 Källkritik
Teoriavsnittet baseras på nationella artiklar, böcker och dokument. Det har visat sig att det fanns svårigheter att hitta omfattande litteratur gällande byggherrar som arbetar med storskaliga olokaliserade markreservationer då fenomenet är relativt nytt och lite forskning är påbörjad, därför har den litteratur som finns att tillgå använts i största möjliga mån.
Intervjufrågorna, som är bifogade i detta arbete, är fokuserade på begreppet ankarbyggherre. Detta på grund av det vid arbetets start visade sig vara ett begrepp som de tillfrågade intervjuobjekten kunde förhålla sig till, men också för att författaren till detta arbete hade som avsikt att utreda begreppet. Det visade sig under arbetets gång att det fanns ett större intresse att undersöka hur byggherrerollen kan se ut i storskaliga stadsbyggnadsprojekt.
5
3. Teori
Teorikapitlet utgör grunden för avhandlingens analys och diskussion. Kapitlet har som avsikt att visa vad som är känt och okänt inom ämnet. Teorin har inhämtats genom litteraturstudie av böcker, artiklar och rapporter.
3.1 Plansystemet
Bestämmelser om planläggning av mark, vatten och byggande i Sverige regleras i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900). PBL innehåller bestämmelser om fyra olika typer av planer; regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser.
Regionplanens syfte är att samordna flera kommuners planering av tex. trafikleder, bebyggelse och grönområden. Regionplanen är endast vägledande och
bebyggelse kan därför tillåtas även om den inte överensstämmer med regionplanen (PBL 7 kap).
En översiktsplan ska täcka in hela kommunen och varje kommun ska ha en aktuell sådan. Liksom regionplanen är översiktsplanen inte bindande och det främsta syftet med översiktsplanen är att ange de stora, långsiktiga dragen i markanvändningen och bebyggelseutvecklingen samt vara vägledande när detaljplaner tas fram (PBL 3:1–3).
Detaljplanen reglerar markanvändning och byggande med bindande verkan.
Kommunen tar ställning till tillåten markanvändning utifrån bestämmelserna i 2 kap.
PBL samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken (SOU 2015:109).
En detaljplan upprättas vanligtvis då en omfattande ny sammanhållen bebyggelse ska ske eller vid omvandling av bebyggelseområden (PBL 4:2). Det är kommunen som bestämmer var, när och hur en detaljplan ska upprättas (PBL 1:2). En
detaljplan består i regel av en plankarta med tillhörande planbestämmelser och ska reglera allmänna platser och kvartersmark samt vattenområden om sådant finns inom planens gränser (PBL 4:5). Detaljplanen ska också redovisa en
genomförandetid vilken kan sträcka sig mellan 5–15 år (PBL 5:21). Det finns utöver dessa tvingande bestämmelser annat som också kan regleras i en detaljplan. Detta kan exempelvis vara minsta tomtstorlek eller högsta byggnadshöjd vilket visar på detaljplanens flexibilitet (Boverket, 2016).
Den fjärde typen av plan som regleras i Plan-och bygglagen är
områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser kan tas fram för begränsade områden som inte är detaljplanelagda. Områdesbestämmelser ger i motsats till detaljplanen inte fastighetsägaren någon rättslig garanti för att få bygga men bestämmelserna är rättsligt bindande, dvs. Bygglov får inte, enligt huvudregeln strida mot områdesbestämmelserna. Områdesbestämmelser är främst avsedda för att reglera befintlig bebyggelse och kan inte användas för att reglera uppförande av nya bostadsområden där detaljplan krävs (SOU 2015:109).
6 3.1.1 Detaljplaneprocessen
Bestämmelser för upprättande av detaljplaner regleras i 5 kap. PBL. Den som önskar vidta en åtgärd som kräver en detaljplan kan begära av kommunen att de ska redovisa sin inställning till att inleda eventuell planläggning i ett s.k. planbesked (5:2 PBL). För att underlätta detaljplanearbetet kan därefter ett särskilt planprogram tas fram (5:10 PBL). Programmet kan bl.a. innehålla nulägesbeskrivning samt förutsättningar och syfte med planläggningen. Vidare bestäms i planprogrammet också hur planarbetet ska bedrivas och en tidplan för planprocessen upprättas. Om detaljplanen kan medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning göras av planen, vilket medför att det inom ramen för miljöbedömningen kan krävas en miljökonsekvensbeskrivning.
När det finns ett färdigt detaljplaneförslag ska länsstyrelsen och
lantmäterimyndigheten yttra sig över detta i ett granskningsyttrande (5:22 PBL) Frågor som kan kräva ingripande från staten behandlas också. Dessa frågor rör exempelvis användningen av mark-och vattenområden som angår flera kommuner, likaså riksintressen och strandskydd beaktas här. Länsstyrelsen ska efter samråd och granskning inom tre veckor från det att kommunen beslutat att anta
detaljplanen avgöra om planen ska överprövas. Om länsstyrelsen finner att detaljplanen inte kan antas ska länsstyrelsen, helt eller till viss del upphäva kommunens beslut om att anta planen (11:11 PBL). En detaljplan antas i regel av kommunfullmäktige och efter antagande ska kommunen meddela länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och andra berörda (5:29 PBL). Hur samråd och granskning genomförs beror på vilket planförfarande som skall tillämpas, detta regleras i 5:7 PBL. En detaljplan kan också överklagas av “den som beslutet angår”. Enligt praxis anses beslut om detaljplaner beröra bl.a. ägare till fastighet inom planen eller i direkt gränsande till planområdet, vilka alltså har rätt att överklaga planen.
3.2 Markexploatering
Markexploatering innebär att markanvändningen ändras samt att ny bebyggelse uppförs. Vid en markexploatering berörs många aktörer och intressenter som har olika mål och incitament, dessutom ska ett flertal aktiviteter samordnas då dessa lägger grunden för olika aktörers rättigheter och skyldigheter i planprocessen (Kalbro & Lindgren, 2018).
Initiativet till ett exploateringsprojekt kan komma både från en
byggherre/fastighetsägare eller från kommunen. Ett exploateringsprojekt inleds då ett markområde utnyttjas ineffektivt eller om det finns ett behov av ny bebyggelse där mark krävs för att det ska vara möjligt att uppföra bebyggelsen (Kalbro &
Lindgren, 2018).
3.2.1 Markexploateringsprocessen
Genom plan-, bygg- och miljölagstiftning regleras planarbetet samt hur den nya bebyggelsen kan utformas och lokaliseras. Ansvaret för byggande, drift och finansiering av infrastruktur regleras i infrastrukturlagstiftningen. Dessutom krävs lagar som reglerar markåtkomst och ersättning för att kunna bestämma
ägoförhållanden och fastighetsindelning vid genomförandet av ett exploateringsprojekt.
7 Varje exploatering är unik och processen anpassas därför till förutsättningarna i det enskilda fallet. Det finns däremot två centrala faktorer som har stor betydelse för hur ett exploateringsprojekt initieras, planeras och genomförs. De två betydelsefulla faktorerna är (1) vem eller vilka som äger marken som ska exploateras samt (2) om byggherren medverkar aktivt i utformningen av en detaljplan eller om kommunen ansvarar för hela planarbetet. Det går att urskilja fyra kända typfall för
genomförandet av en markexploatering vilka kommer att presenteras nedan. Ett exploateringsprojekt behöver däremot inte enbart följa ett av dessa fyra typfall utan det kan inom ett projektområdes delområden variera mellan de fyra olika (Kalbro &
Lindgren, 2018). Nedan illustreras fyra typfall för genomförande av en markexploatering.
Figur 1. Fyra typfall vid genomförande av en markexploatering (Kalbro & Lindgren, 2018)
De fyra typfallen skiljer sig åt i avseende på hur planprocessen går till, när markförvärv görs, vem som ansvarar för genomförandefrågor samt hur byggprocessen ser ut. Då kommunen måste äga marken för att kunna välja
byggherre förekommer markanvisningar antingen i fall 3 eller 4. Nedan beskrivs fall 4 mer ingående eftersom det är av relevans för arbetets fortsättning.
3.2.2 Markexploatering typfall D
Kommunen äger i detta fall marken som ska exploateras och utser byggherren i samband med att detaljplanearbetet ska påbörjas, en s.k. tidig markanvisning. En samverkansprocess mellan kommunen och byggherren sker och detaljplanearbetet projekteras och utvecklas av båda parter. När detaljplanen antas överlåts marken till byggherren (Kalbro & Lindgren, 2018).
När byggherren utses innan detaljplaneprocessen påbörjats ingår kommunen och byggherren ett markanvisningsavtal. Byggherren accepterar genom avtalet de villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen och får dessutom en ensamrätt att under en viss tid förhandla med kommunen om planering och genomförande av byggprojektet inom ett visst markområde. Det markanvisade området är lokaliserat på marken (Enhetschef Exploateringskontoret Stockholms stad, 2018) och i markanvisningsavtalet läggs också grunderna fast för markpriset om projektet senare kan förverkligas. I samband med detaljplanens antagande sker
8 en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren. Därtill tecknas
också ett slutligt avtal om plangenomförande mellan parterna. Plangenomförandet hanterar samma frågor som ett exploateringsavtal där det beskrivs vem som ska ansvara för, och finansiera olika genomförandeåtgärder i planen (Bättre samarbete mellan stat och kommun). Genomförandeåtgärder reglerar exempelvis vem som ska bygga gator och anordningar för vatten och avlopp samt vem som genomför fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och att inrätta
gemensamhetsanläggningar etc. (Boverket, 2018).
3.3 Byggherrens roll i planprocessen när marken ägs av en kommun
En byggherre är en central aktör vid en markexploatering. Byggherren är den som låter uppföra byggnadsarbeten i egen regi eller med hjälp av byggentreprenörer. En
byggherre kan var ett offentligt organ, allmännyttiga bostadsföretag, enskilda
fastighetsägare eller privat bolag. Privata bolag kan både vara stora byggaktörer eller små företag (Kalbro & Lindgren, 2018).
Förhållandet mellan kommun och byggherre regleras i ett s.k. genomförandeavtal. Ett genomförandeavtal är en överenskommelse mellan parterna och upprättas då
bebyggelse uppförs av professionella byggherrar. Genomförandeavtalet preciserar, utöver vad som regleras av en detaljplan, kommunen och byggherrens ansvar, rättigheter och skyldigheter vid genomförandet av detaljplanen (ibid.).
När en kommun äger marken som ska bebyggas grundar sig kommunens diskussionsposition i första hand på markägandet, dvs inte det kommunala
planmonopolet som är fallet vid ett exploateringsavtal. Då kommunen är markägare uppstår en förhandlingssituation mellan parterna om markpriset. Det innebär att kommunen och byggherren i princip träffar en överenskommelse om det pris som byggherren är beredd att betala för marken. Vidare finns också begränsningar av gäller avtalsvillkor av byggnaders tekniska egenskaper men kommunen får trots att de är ägare av marken inte ställa några andra krav än vad som är reglerat i PBL, plan- och byggförordningen och Boverkets föreskrifter (ibid.).
3.4 Markanvisning
Kommuner i Sverige har ofta ett eget markinnehav och kan genom försäljning eller upplåtelse av mark styra markexploateringen. Översiktsplaner styr ofta vilken mark som kan bli aktuell att bebyggas. Andelen av kommunens totala areal som är kommunalägd mark varierar i Sverige. I en studie gjord av Boverket redovisas att det i storstäderna, i störst utsträckning, byggs bostäder på den mark som
ursprungligen ägts av kommunen. I samma studie redovisas att det är bristen på detaljplanelagd mark som kan skapa problem och hinder för bostadsbyggandet.
Orsaken till bristen på detaljplanelagd mark anses vara att detaljplaneprocessen är lång och utdragen (Boverket, 2005).
Markanvisning är en aktivitet i markexploateringsprocessen och innebär att mark som ursprungligen ägs av kommunen ska exploateras och bebyggas med bostäder. I 1 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som trädde i kraft den 1 januari 2015 definieras begreppet markanvisning enligt följande: “Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för byggande.”
9 När kommunen äger mark som ska bebyggas och överlåtas till en byggherre
regleras marköverlåtelse och plangenomförande i olika former av avtal. Vilka typer av avtal som tecknas beror på om byggherren utses tidigt eller sent i
planprocessen. När byggherren utses tidigt, innan detaljplaneprocessen har börjat, eller i inledningsskedet av att en planprocess ska starta, ingår kommunen och byggherren ett markanvisningsavtal. Genom detta avtal accepterar byggherren de villkor som kommunen har satt upp för markanvisningen. I samband med
detaljplanens antagande görs en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren. I samband med denna marköverlåtelse tecknas ett avtal mellan
parterna om plangenomförande. Plangenomförandet är ett avtal som behandlar samma typ av frågor som ett exploateringsavtal, dvs. vem som ska ansvara för och finansiera olika åtgärder i detaljplanen. Ofta innehåller plangenomförandeavtalet också kvalitets-eller gestaltningsprogram samt frågor rörande bebyggelsens detaljerade utformning (Kalbro & Lindgren, 2018). En byggherre kan också utses sent i detaljplaneprocessen. Förfarandet innebär då att kommunen gör en
detaljplan på egen hand och överlåter sedan marken till byggherren i samband med, eller strax efter det att detaljplanen antas. Trots skillnad i vid vilken tidpunkt som byggherren blir markanvisad ingås normalt även i detta fall ett avtal om plangenomförande i samband med att marken överlåts till byggherren (ibid.).
3.4.1 Markanvisningens koppling till detaljplaneprocessen
I vilken mån kommunen sköter planläggningen själv eller om det görs tillsammans med byggherren påverkar vad som innefattas i förhandlingen. Vad förhandlingen avser beror också på när markanvisningen sker i detaljplaneprocessen (Caesar et.
al., 2012). Vid en tidig markanvisning utses byggherren innan detaljplaneprocessen påbörjats. Det innebär följaktligen att kommunen och byggherren ingår ett
markanvisningsavtal. Genom detta avtal accepterar byggherren de villkor som kommunen ställt upp för markanvisningen. Byggherren får genom att ingå ett markanvisningsavtal ensamrätt att under en viss tid, utifrån givna villkor förhandla med kommunen om planering och genomförande av byggprojektet. I samband med att detaljplanen antas sker sedan en definitiv marköverlåtelse av den kommunala marken till byggherren. Vid en sen markanvisning, vilket vanligtvis inte sker bland kommuner i Sverige, överlåts den kommunala marken först till byggherren efter det att kommunen själv har gjort och antagit en detaljplan. I detta fall medverkar alltså inte byggherren vid utformningen av detaljplanen utan köper den kommunala marken i samband med att planen färdigställts (SOU 2015:109).
3.4.2 Markanvisningspolicys
Enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ska varje kommun i Sverige ha en s.k. markanvisningspolicy. Där ska framgå kommunens utgångspunkter och mål med markanvisningsverksamheten, hur markanvisningen ska genomföras samt principer för prissättningen av marken (SOU 2015:109).
Det finns idag inte någon specifik lagstiftning för tilldelning av markanvisningar, dvs.
bestämmelser om hur en kommun ska välja byggherre. Genom avsaknaden av direkta lagregler för markanvisningar har varje kommun stort utrymme att utforma egna förfaranden, anpassade efter varje kommuns förutsättningar i respektive projekt. En kommun som äger och säljer mark till byggherrar måste däremot ha riktlinjer för hur markanvisningsverksamheten ska bedrivas, en s.k
markanvisningspolicy. Kommunernas markanvisningspolicys ska innehålla riktlinjer och mål för hur markanvisningarna ska genomföras samt principerna för
markprissättningen. Det finns olika metoder som används för att genomföra
10 markanvisningar till byggherrar. Två huvudmetoder finns, vilka bestämmer hur
byggherren utses. Dessa två är anbudsförfarande /markanvisningstävling eller direktanvisning. (Caesar et. al., 2012). Detta examensarbete kommer inte att vidare gå in på de olika metoderna för hur tilldelning av mark kan genomföras men det kan nämnas att det finns bestämmelser om att försäljning av kommunal mark till ett pris som understiger marknadspriset kan vara otillåtet. Markförsäljningen regleras av både nationell- och EU rättslig lagstiftning (Kalbro & Lindgren, 2018).
3.5 Storskaliga stadsbyggnadsprojekt
Städer förnyas med samhällsutvecklingen och skapar nya villkor och förutsättningar för sina invånare. Samhället och omvärlden i är snabb omvandling och städer spelar en större roll än tidigare. I en stad finns både rumsliga, sociala, ekologiska och tekniska aspekter. Stadens komplexa infrastruktur, försörjningssystems, offentliga transportnät och miljö påverkar bebyggelsemönster och ett flertal aktörer är inblandade och styr påverkar processen när staden planeras och byggs (Healey, 2009).
I ett storskaligt stadsbyggnadsprojekt innefattas ett flertal aktiviteter. Området är av omfattande storlek och kan innehålla både bostäder, kontor, handel, skolor, service grönområden och kollektivtrafik. Projekten kan utvecklas både i befintliga stadsmiljöer eller på nya obebyggda platser. Ett storskaligt stadsbyggnadsprojekt har stora
utmaningar i att samordna flera aktörer vilka ska hantera konflikternande intressen, normer och ideal (Järfälla kommun, 2016a).
4. Fallstudie
I detta kapitel presenteras insamlad kunskap från publicerade dokument och intervjuer. Respondenterna i intervjuerna arbetar inom Stockholms stad eller Järfälla kommun samt i byggbolag. Först följer en fallstudie av projektet Fokus Skärholmen och därefter presenteras projektet Barkarbystadens detaljplane-etapper 3 och 4. En sammanställning av respondenterna från intervjuerna finns i tabell 1. Några slutsatser eller analyser redovisas inte i detta kapitel.
4.1 Fokus Skärholmen
4.1.1 Projektbeskrivning
Stadsbyggnadsnämnden och exploateringsnämnden fick i enlighet med Stockholms Stads budget för 2016 ett gemensamt uppdrag att genomföra ett
stadsbyggnadsprojekt i Skärholmens stadsdelsnämndsområde. Projektet kallas Fokus Skärholmen och har som målsättning att bygga minst 4000 bostäder i stadsdelarna Bredäng, Sätra, Skärholmen och Vårberg. I detta projekt används en metod om att ta fram “större generella detaljplaner”. Syftet med att arbeta fram dessa detaljplaner är att påskynda bostadsbyggandet genom en bättre
planberedskap. Dessutom syftar de till att samla och hantera planeringsfrågor i större helheter och gemensamma stadsbyggnadsstrategier för att minska detaljstyrningen i detaljplanerna och korta tiden mellan idé och färdigt bygge.
Detaljplanerna formas inte efter ett specifikt projekt utan ska fungera för många olika byggsystem och projektkrav. Mer generella detaljplaner innebär att staden initierar och driver planprocessen, med viss involvering av byggaktör. (Stockholms stad, 2016a).
11 I startpromemorian för Fokus Skärholmen redovisades åtta geografiska
fokusområden i vilka Stockholms stad ser potential till stadsutveckling. Inom en del av dessa områden har Stockholms stad rådighet över marken och inom andra har privata aktörer rådigheten. I detta examensarbete behandlas endast de områden som kommunen har rådighet över (Stockholms stad, 2016b).
Figur 2. Åtta fokusområden inom Fokus Skärholmen (Stockholms stad, 2016d)
Skärholmen ligger i sydvästra delen av Stockholm. Området planerades och byggdes under 1960-talet och skulle utgöra ett nytt viktigt centrum för storstaden.
Stadsbyggnaden vid Skärholmens skapande präglades av modernismens ideer om
Stadsbyggnaden vid Skärholmens skapande präglades av modernismens ideer om