Det har visat sig att, om det fungerar väl, producerar samfälld förvaltning kvaliteten Q* väg till en lägre kostnad än kommunal förvaltning. Det är också tydligt att om den tid som behövs för att sköta samfällighetsföreningarna värderas är de administrativa kostnaderna högre i samfällighetsföreningarna än i kommunen. Samfällighetsföreningarnas administrativa arbete är enligt min mening det stora gratis-åkarproblemet där det stora flertalet fastighetsägare endast betalar den utdebiterade vägavgiften medan ett fåtal får lägga ner mycket tid på att få samfällighetsföreningen att fungera. Ett sådant förhållande gör det svårt att långsiktigt säkra att det finns kompetens i samfällighetsföreningarnas styrelser. Saknas kompetens i styrelserna ökar risken för att förvaltningen blir kostsam eller att vägarna inte underhålls ordentligt och börjar förfalla.
Det är marginalkostnaden för skatters överskottsbörda som genererar de höga kostnaderna för kommunal förvaltning. Med nuvarande regelverk har kommunen ingen annan möjlighet till finansiering av kostnaderna för att ta över förvaltningen av de enskilda vägarna än genom skatten. Ett annat problem är att kommunalt huvudmannaskap för vägar bara är aktuellt inom detaljplanelagt område. Om kommunen endast tar över delar av det enskilda vägnätet kan det uppfattas som orättvist av övriga delar av kommunen. Vid samfälld förvaltning får kommunen det statliga driftbidraget som ges till samfällighetsföreningarna men som inte kommunen skulle få vid kommunal förvaltning. Driftbidraget motsvarar dock ungefärligen den moms som samfällighetsföreningarna betalar på sina kostnader. Kommunen som helhet får alltså inte tillgång till mer resurser med hjälp av de bidrag som samfällighetsföreningarna får. Däremot möjliggör samfällighetsföreningarna att fastighetsägare som inte är bosatta i kommunen bidrar till väghållningen.
De två alternativen med samfälld förvaltning kan resultera i helt olika struktur på föreningarnas sammansättning. Med 13 samfällighetsföreningar kommer samtliga föreningar att innefatta ett stort antal fastigheter. Det kommer att vara en stor variation inom varje förening som då omfattar både mindre byar och stora byar eller tätorter. För alternativet med många samfällighetsföreningar kommer variationen snarare vara mellan föreningarna än inom. Det som verkar troligast just nu är att det kommer att bildas många samfällighetsföreningar. Det kommer alltså att finnas små föreningar som har en enkel standard på vägar stora föreningar i tätort där det krävs högre standard på vägarna och allt där emellan. Förutsättningarna för hur
23
väl samfällighetsföreningarna kan komma att klara av förvaltningen kommer att variera. Även i många av de större byarna finns flerbostadshus, villaområden, skolor och serviceboenden vilket gör att de mer och mer får karaktären av tätort. Det går att se det som en process där kraven på vägarna ökar och kunskapen och viljan att sköta de samma minskar. Någonstans under den processen slutar antagandet om lägre kostnader genom lokal anpassning att gälla.
För att råda bot på dessa problem föreslår jag att kommuner skall ges möjlighet att ta ut en brukaravgift för fastigheter som har utfart mot kommunala gator. För att möjliggöra att även enklare vägar ska kunna ha ett kommunalt huvudmannaskap behöver begreppet kommunala gator kompletteras med kommunala vägar. Vidare behövs en förenklad och mindre kostsam metod för lantmäteriförrättning vid kommunalt övertagande av enskilda vägar. Något som föreslogs redan i BREV-utredningen (Näringsdepartementet, 2001) för snart tjugo år sedan.
Leksands kommun har ingen möjlighet att göra dessa förändringar på egen hand, utan besluten måste fattas av riksdagen. Både Grönvall (2007) och Nilsson (2017) visar att liknande problem existerar i flera kommuner. Problemet med marginalkostnaden för skatters överskottsbörda samt orättvisor mellan boende i olika områden inom en kommun kan ses som generellt. Jag anser att det därför finns ett allmänintresse i att ge kommuner ytterligare möjligheter för förvaltningen av vägarna till kommuninnevånarnas vägar genom föreslagna regeländringar.
Med finansiering genom brukaravgifter försvinner marginalkostnaden för skatters överskottsbörda. Kommunal förvaltning kommer då att vara effektivast med den lägsta kostnaden för att producera Q* väg. Det medför också en rättvis fördelning där alla fastighetsägare i kommunen bidrar på ett likvärdigt sätt oavsett läge eller hemvist. Vägarna kan förvaltas på ett professionellt och effektivt sätt. Med en välavvägd prissättning på brukaravgiften kommer områden där samfälld förvaltning fortfarande är effektivt att välja den förvaltningsformen. Områden där förutsättningarna för samfälld förvaltning är sämre kommer att välja kommunal förvaltning och betala brukaravgiften. Eventuella problem som kan uppstå kan vara de fastighetsägare som har utfart mot en statlig väg. Det är inget nytt problem utan har även funnits vid samfälld förvaltning och då kunnat lösas på ett tillfredställande sätt, vilket även måste vara möjligt med brukaravgifter. Om det skulle råda oenighet om förvaltningsform i ett område bör det också finnas frivilliga styrelseledamöter till samfällighetsföreningen. Kan dessa sköta förvaltningen till en lägre kostnad för fastighetsägarna än brukaravgiften torde konflikten vara löst, om inte bör ingen längre protestera mot att byta till kommunal förvaltning.
24
Undersökningen är gjord med ett litet datamaterial och många antaganden grundade i mikroekonomisk teori om förvaltning av kollektiva nyttigheter och gemensamma resurser.
Siffrorna som presenterats är därför troligtvis inte korrekta, men de problem som de pekar på är väl värda att ta på allvar. Att försöka finna en lösning till dessa problem och att genomföra en grundligare analys av de kostnader och nyttor som är knutna till olika förvaltningsformer av enskilda vägar i tätort är något som behöver göras. Effekterna av mitt förslag om brukaravgifter som finansiering vid kommunalt övertagande av enskilda vägar behöver också utredas.
25
Referenser
Anläggningslagen. (SFS 1973:1149). Hämtat från https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/anlaggningslag-19731149_sfs-1973-1149 den 27 04 2020
Blomkvist, P. (2010). Om förvaltning av gemensamma resurser: Enskild väghållning och allmänningens dilemma i svensk historia 1200-2010. Stockholm: Kungliga Tekninska Högskolan.
Boardman, A. E., Greenberg, D. H., Vining, A. R., & Weimer, D. L. (2018). Cost-benefit analysis : concepts and practice. Camebridge: Cambridge University Press.
doi:10.1017/9781108235594
Brent, R. J. (2006). Applied Cost-benefit Analysis (2:a uppl.). Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.
Cornes, R., & Todd, S. (1996). The theory of externalities, public goods and club goods.
Cambridge: Cambridge university press.
Danielsson, H. (2008). Framtida väghållningsansvar i Leksand. Falun: Sweco.
Edvardsson, K. (2013). Lågtrafikerade vägar - En litteraturstudie utifrån, nytta, standard, tillstånd, drift och underhåll. Linköping: VTI.
Ekbäck, P. (2016). Fastighetssamverkan för utförande, drift och förvaltning av gemensamma anläggningar. Särskilt om anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. (3:e uppl.). Stockholm: KTH Arkitektur och samhällsbyggnad.
Grönvall, O. (2007). Här slutar allmän väg: kommunerna utveklar sitt engagemang i den enskilda väghållningen. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.
Hultkrantz, L., & Nilsson, J.-E. (2008). Samhällsekonomisk analys - En introduktion till mikroekonomin. Stockholm: SNS Förlag.
Högberg, T. (2015). Ett stycke på väg - Naturaväghållning med lotter i Västmanlands län ca 1750 - 1850. Uppsala: Historiska institutionen vid Uppsala universitet.
Johannessen, A., & Tufte, P. A. (2003). Introduktion till sammhällsvetenskaplig metod. (G.
Johansson, Övers.) Malmö: Liber.
Lag om enskilda vägar. (SFS 1939:608). Hämtat från https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag--1939608-om-enskilda-vagar_sfs-1939-608 den 27 04 2020
Lag om förvaltning av samfälligheter. (SFS 1973:1150). Hämtat från
https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag-19731150-om-forvaltning-av-samfalligheter_sfs-1973-1150 den 27 04 2020
Leksands Kommun. (2020). Regler för kommunalt stöd till enskilda vägar. Hämtat från
https://www.leksand.se/globalassets/medborgare-extern/boende-trafik-och- miljo/trafik/enskilda-vagar/regler-for-kommunalt-stod-till-enskilda-vagar-antagna-kf-20200217_2.pdf den 02 05 2020
26
Lundberg, J. (2017). Kommunernas momsundantag. Stockholm: Timbro. Hämtat från https://timbro.se/app/uploads/2017/09/kommunmoms.pdf den 16 05 2020
Nerhagen, L., Forsstedt, S., & Hultkrantz, L. (2017). Analyser av politikens samhällskonsekvenser är otillräckliga i Sverige. Ekonomisk debatt(3), 30-40.
Nilsson, P. (2017). REV enkät - Kommunalt bidrag till enskild väghållning. REV Bulletinen(1), ss. 6-9.
Näringsdepartementet. (2001). Enskild eller allmän väg? Betänkande av Utredningen Bidrag och regler för enskilda vägar - BREV. (SOU 2001:67). Stockholm: Fritzes offentliga
publikationer.
Ostrom, E. (2009). Beyond markets and states: Polycentric governance of complex economic systems. Nobelföreläsning. Stockholm.
SCB. (2020). Genomsnittlig månadslön efter sektor 1992-2018. Hämtat från
https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/loner-och- arbetskostnader/lonestrukturstatistik-hela-ekonomin/pong/tabell-och-diagram/genomsnittlig-manadslon-efter-sektor/ den 19 05 2020
Trafikverket. (2018). Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 6:1. Borlänge: Trafikverket. Hämtat från
https://www.trafikverket.se/contentassets/4b1c1005597d47bda386d81dd3444b24/asek-6.1/asek_6_1_hela_rapporten_180412.pdf den 15 05 2020
27
Appendix A
Enskilda vägar finns i ett brett spektrum av utföranden, syften och förvaltningsformer.
Åkervägen med gräs i mitten, skogsbilvägar av skiftande bredd och även den vanliga gatan i ett bostadskvarter är ofta en enskild väg. Ibland är vägen en angelägenhet för endast en fastighet men oftast betjänar en enskild väg ett flertal fastigheter.
Den enklaste samverkansformen för en enskild väg är att avtal tecknas mellan ägarna till de berörda fastigheterna. Rättsligt gäller då avtalslagen, alla inblandade måste vara överens både initialt och under den framtida förvaltningen. Eftersom avtalet är slutet mellan ägarna kan det uppstå problem vid fastighetsöverlåtelser då en ny ägare inte är bunden av eller kan nyttja det avtal som slutits av fastighetens tidigare ägare. Om antalet inblandade fastigheter är hanterbart är det en samverkansform som kan ske till låga kostnader men som kan få långsiktiga uthållighets problem. En annan lösning som kan användas är servitut. Det ger en anknytning till fastigheten men ger ingen möjlighet att fördela driftansvaret mellan berörda parter. Önskas en sådan fördelning krävs ett separat avtal mellan fastigheternas ägare (Ekbäck, 2016). Andra institutioner som finns tillgängliga för att organisera förvaltningen av en enskild väg är gemensamhetsanläggningar som bildas genom anläggningsförrättning av lantmäteriet enligt AL (SFS 1973:1149). De som kan ansöka om anläggningsförrättning är bland annat ägare till de fastigheter som kommer att få nytta av anläggningen, kommunen och länsstyrelsen (Ekbäck, 2016).
Hur en gemensamhetsanläggning förvaltas beskrivs i SFL (SFS 1973:1150). Där ges två olika möjligheter, delägarförvaltning eller föreningsförvaltning. Vid delägarförvaltning tar samfällighetens delägare gemensamma beslut rörande förvaltningen och det krävs enighet mellan delägarna. Om en fråga orsakar oenighet kan någon av delägarna begära att lantmäteriet kallar till ett delägarsammanträde. Kallelse sker genom delgivning, beslut under delägarsammanträdet fattas i enlighet med det regelverk för majoriteter som gäller för föreningsstämma i en samfällighetsförening. Det andra alternativet är att bilda en samfällighetsförening där samfällighetens delägare automatiskt blir medlemmar genom sitt delägarskap i samfälligheten. Medlemskapet är knutet till innehavet av en fastighet som har del i samfälligheten. Då en sådan fastighet byter ägare blir den nye ägaren genast medlem i samfällighetsföreningen och den förre ägaren förlorar sitt medlemskap. Samfällighets-föreningen bildas genom att samfällighetens delägare antar stadgar och utser en styrelse och
28
blir efter bildandet en juridiskperson. Det åligger därefter styrelsen att verkställa de beslut som fattats på föreningsstämman. Föreningens bildande är inte föremål för omröstning utan skall bildas om en delägare i samfälligheten begär det eller lantmäteriet finner det väsentligt från allmän synpunkt. En samfällighetsförening kan förvalta flera samfälligheter. (Ekbäck, 2016) För att skydda enskilda fastighetsägare från att bli anslutna till en samfällighet måste tre villkor vara uppfyllda för att samfälligheten ska bildas, väsentlighetsvillkoret, båtnadsvillkoret och opinionsvillkoret. Väsentlighetsvillkoret gäller likväl rätten som skyldigheten att ansluta en fastighet till en samfällighet. Tillgång till väg anses som väsentligt för en fastighet. Även för en fastighet med direkt utfart till allmän väg kan anslutning till en samfällighet vara väsentlig om det kan motiveras att fastigheten behöver nyttja den enskilda vägen för andra ändamål.
Båtnadsvillkoret gäller för samfälligheten som helhet och innebär att den nytta som samfälligheten ger måste överstiga kostnaderna för förvaltningen av samfälligheten. Slutligen säger opinionsvillkoret att en samfällighet inte får bildas om det finns en stark opinion emot bildandet, eftersom det kan skapa problem med den framtida förvaltningen. Här ges åsikter från de fastighetsägare som har störst nytta av samfälligheten den största tyngden, då de också belastas med de största kostnaderna. Är behovet av samfälligheten synnerligen angeläget skall den bildas utan hänsyn till opinionen. Att det till en befintlig enskild väg som saknar aktiv väghållare ordnas en samfällighet som ansvarig anses synnerligen angeläget. (Ekbäck, 2016)
29
Appendix B
Beräkningar baserade på intervjusvaren i Appendix C
Tidsåtgång för styrelse 13 samfällighetsföreningar
Antal föreningar 13 Antal styrelsemöten 5
Antal fastigheter 5700 Antal styrelseledamöter 5
Kilometer 329,8 Tid styrelsemöten 2
Antal fastigheter 5700 Antal styrelseledamöter 5
Kilometer 329,8 Tid styrelsemöten 2
30
Kostnader VägFas
Maj 2020Antal föreningar 13 Inköpspris 4995,00
Antal fastigheter 5 700 Månadsavgift 155,00
Månadskostnad fastighetsreg. 0,35
Andel ej E-post 0,1 Fysiskt utskick 12,90
Andel påminnelser 0,1 Extra sida 1,05
Sidor årsmöteshandlingar 4 Faktura BG avi 1,15
E-faktura 6,45
Antal föreningar 50 Inköpspris 4995,00
Antal fastigheter 5 700 Månadsavgift 155,00
Månadskostnad fastighetsreg. 0,35
Andel ej E-post 0,1 Fysiskt utskick 12,90
Andel påminnelser 0,1 Extra sida 1,05
Sidor årsmöteshandlingar 4 Faktura BG avi 1,15
E-faktura 6,45
31
Kostnader VägFas Förening B
Maj 2020Antal föreningar 1 Inköpspris 4995,00
Antal fastigheter 400 Månadsavgift 155,00
Månadskostnad fastighetsreg. 0,35
Andel ej E-post 0,1 Fysiskt utskick 12,90
Andel påminnelser 0,1 Extra sida 1,05
Sidor Årsmöteshandlingar 4 Faktura BG avi 1,15
E-faktura 6,45
Investeringskostnad 4 995
Kostnad underhåll och support 1 860
Kostnad fastighetsregister 1 680
Kostnad debitering 3 172
Total årskostnad 6 712
32
Är fastigheter med utfart mot allmän väg med i föreningen?
Ja, men med lägre andel
Kommunala fastigheter med i föreningen? Har kommunen någon rep. i styrelsen?
Ja, ett dagis. Nej.
Hur många km väg förvaltar er förening?
13 km
Hur mycket sätter ni av per år för framtida reinvesteringar?
Vi omsätter ungefär 400 000 hälften används till drift hälften till reinvesteringar.
Hur beräknar ni storleken på framtida kostnader för reinvesteringar?
Vi har en 10 års plan
Får ni någon hjälp från kommunen med att bedöma vägar och upphandling?
Det går att få, men vi har inte behövt det. Har inte haft behov av att göra några större/avancerade åtgärder.
Deltagare på Årsmötet?
Drygt 10
Hur många styrelsemöten har ni per år?
6
Hur många styrelseledamöter?
5+3 suppleanter
Hur långt tid tar ett normalt styrelsemöte?
2 h
Hur lång tid behövs för förberedelser inför ett styrelsemöte? Protokoll?
Ca 50h per ledamot Hemläxa
Hur lång tid behöver kassören för utdebitering, kontroll av betalning och registerhållning när fastigheter byter ägare? Betalningsvilja?
Fortnox bokföring och Väg nu. Mindre än 100h
Hur kontrollerar ni status på föreningens vägar? Tidsåtgång? Externhjälp?
Ca 2dag/mån vägfogden.
33
Är fastigheter med utfart mot allmän väg med i föreningen?
Ja men de har lägre avgift.
Kommunala fastigheter med i föreningen? Har kommunen någon rep. i styrelsen?
Finns skola, äldreboende och hyresfastigheter. Inget kommunalt intresse att deltaga i styrelsen.
Hur många km väg förvaltar er förening?
Ca 13 km
Hur mycket sätter ni av per år för framtida reinvesteringar?
Lite grann. Men ingen specificerad summa, bara det som blir över.
Hur beräknar ni storleken på framtida kostnader för reinvesteringar?
Vi har en styrelseledamot som jobbat med och utvecklat metoder för tillståndsbedömningar av vägar. Han är en stor resurs.
Deltagare på Årsmötet? Antal och procent?
8 ca Styrelsen och någon till.
Hur många styrelsemöten har ni per år?
5 ibland några fler.
Hur många styrelseledamöter?
5
Hur långt tid tar ett normalt styrelsemöte?
2 timmar
Hur lång tid behövs för förberedelser inför ett styrelsemöte? Protokoll?
1+2 timmar
34
Hur lång tid behöver kassören för utdebitering, kontroll av betalning och registerhållning när fastigheter byter ägare? Betalningsvilja?
Redovisningsbyrå kostnad ca 25 000: -. Ok betalningsvilja.
Hur kontrollerar ni status på föreningens vägar? Tidsåtgång? Externhjälp?
100 - 150/år betydligt mer vid större investeringar. +150h?
Hur är engagemanget? Får ni styrelseledamöter?
Dåligt. Svårt att få nya styrelseledamöter.
Allmänna åsikter.
Orättvist, de i centrum får allt ordnat gratis men utanför får de boende ordna och bekosta själva. Nivåerna i det kommunala bidragssystemet har inte justerats upp sedan 2003(tror jag) och systemet har utretts många gånger utan resultat.
Svar Leksands kommun
Maj 2020Hur många fastigheter berörs? Fast/fritidsboende?
5700??(2008) Vi vet inte exakt förrän alla lantmäteriförrättningar är gjorda. Ingår endast bebyggda fastigheter oklart hur många som tillkommer. Obebyggda tomter och åkermark.
Hur många km enskild väg?
Vi sköter 329,8 km enskild väg i dagsläget.
Hur stor kostnad skulle kommunen få för reinvesteringar om de tog över de enskilda vägarna?
Väldigt svårt att säga. Inför att beslut om vägföreningarna skulle tas i kommunfullmäktige 2016 uppskattades kostnaderna till mellan 5 och 10 miljoner. Men om kommunen tar över alla vägar behövs större investeringar eftersom vissa vägar inte håller kommunal standard.
Kommunen kommer att bli medlem i många samfälligheter. Hur tänker ni hantera det?
Kommer ni att ställa upp med representanter i styrelserna?
Kommunen kommer inte att sitta i någon styrelse.
Hur kommer ev. problem med fastigheter som har utfart mot allmänväg och ej vill deltaga att hanteras?
Oftast kommer de med i föreningen till en lägre kostnad.
Planeras det för 13 föreningar enligt utredningen från 2009? Hur verkar det fungera?
Kommunens förslag är större och färre föreningar för att få en effektivare förvaltning både för föreningarna och kommunen. Det är upp till fastighetsägarna hur de vill organisera sig, men även lantmäteriet har synpunkter. Många byar verkar vilja sköta det på egen hand och inte samarbeta med andra. Mycket tyder på att det kommer bli många föreningar.
Finns kompetens och vilja för att bemanna styrelseplatser i föreningarna nu men även i framtiden? Genomsnittsålder på engagerade?
Det finns fler än man kan tro som kan klara av det.
Kommer det att finnas någon form av stöttning från kommunen? Tekniskt. Administrativt.
35
Kommunen kommer att hjälpa de föreningar som behöver hjälp med tillståndsbedömning, upphandling, titta på offerter m.m.
Har varje samfällighet sin egen ’kassa’ inom föreningen eller kommer det att vara en gemensam? Valbart?
Det går att dela upp räkenskaperna för varje samfällighet även om de ligger i en gemensam förening.