När slutar enskild väg?: Samhällsutvecklingens konsekvenser för samfälligheten som förvaltningsform

Examensarbete

Kandidatuppsats i Nationalekonomi När slutar enskild väg?

Samhällsutvecklingens konsekvenser för samfälligheten som förvaltningsform

When ends a civic road? The consequences of society development for the commons

Author: Mats Gezelius Supervisor: Lena Nerhagen Examiner: Catia Cialani

Subject/main field of study: Economics Course code: NA2008

Credits: 15 hp Date of examination:

At Dalarna University it is possible to publish the student thesis in full text in DiVA. The publishing is open access, which means the work will be freely accessible to read and download on the internet. This will significantly increase the dissemination and visibility of the student thesis.

Open access is becoming the standard route for spreading scientific and academic information on the internet. Dalarna University recommends that both researchers as well as students publish their work open access.

I give my/we give our consent for full text publishing (freely accessible on the internet, open access):

Yes ☒ No ☐

Dalarna University – SE-791 88 Falun – Phone +4623-77 80 00

Abstract:

In Sweden, there are both public roads and civic roads. The civic roads are managed by the people who utilize them. These roads go most through forests and farmlands but also in urban detached areas and are supposed to have a lower cost than with governmental management.

Previous regulation has put out the reinvestment in the civic roads in urban areas and left them in a bad shape. I have studied an attempt to reinstall the civic road management system for such urban areas in Leksand. Based on the theory of public goods and common pool resources, I have made a Regulatory Impact Assessment (RIA) to see if the civic road management system will be effective in the long run compared to municipality management. I found that if it works, the civic road management system is the most effective due to the marginal excess tax burden that harms the municipality management. However, the civic road management system gives great responsibility and administration to a few people and might not work well in the long run.

Instead I suggest a user-fee financing of the municipality management which is not affected by the marginal excess tax burden.

Sammanfattning:

I många svenska kommuner har kvalitén på de enskilda vägarna i tätorter försämrats på grund av otydliga ansvarsförhållanden. Jag har studerat ett pågående projekt i Leksand som håller på att bilda samfällighetsföreningar som skall ansvara för de enskilda vägarna i tätort. För att bedöma om samfälld förvaltning är effektivt över tid har jag gjort en samhällsekonomisk konsekvensanalys baserad på teorin om kollektiva nyttigheter och förvaltning av gemensamma resurser. Det visade sig att samfälld förvaltning var effektivast jämfört med kommunal förvaltning, mycket beroende på marginalkostnaden för skatter överskottsbörda. Samfälld förvaltning innebär dock stort ansvar och omfattande administrativa uppgifter för ett fåtal och det är osäkert hur väl det fungerar på lång sikt. Som ett alternativ föreslår jag att finansiering med användaravgifter möjliggörs för kommunal förvaltning av enskilda vägar vilket inte påverkas av marginell överskottsbörda.

Keywords:

RIA, CEA, public goods, common pool resources, civic roads

Tack!

Jag vill tacka alla som i olika sammanhang svarat på mina frågor och de styrelseledamöter i samfällighetsföreningar och kommunala tjänstemän som ställt upp på intervjuer. Ni har bidragit med mycket värdefull information.

Men framför allt vill jag tacka min handledare Lena Nerhagen. Ditt engagemang och din vägledning har hjälpt mig att komma vidare när jag känt mig villrådig och dina tips och goda råd har väldigt värdefulla. Stort tack för allt.

Innehåll

1. Inledning ... 1

2. Teorier och svensk tillämpning ... 3

2.1 Kollektiva nyttigheter och gemensamma resurser ... 3

2.2 Lokala förhållanden... 6

2.3 Tidigare litteratur... 7

3. Samhällsekonomisk konsekvensanalys ... 9

4. Empiri ... 11

4.1 Rättsliga aspekter ... 11

4.2 Kostnadseffektivitetsanalys ... 12

4.3 Finansiell analys ... 17

4.4 Måluppfyllelse ... 19

5. Slutsatser och diskussion ... 22

Referenser ... 25

Appendix A ... 27

Appendix B ... 29

Appendix C ... 32

1

1. Inledning

Det svenska vägnätet delas in i tre olika kategorier av vägar. De statliga vägarna, som förvaltas av Trafikverket, de kommunala gatorna som utgörs av gator i städer och tätorter och förvaltas av kommunerna samt de enskilda vägarna. De enskilda vägarna förvaltas av en väghållare.

Väghållare för en enskild väg är den eller de fastigheter som har nytta av vägen och i någon form organiserat sig för att ta hand om den enskilda vägens skötsel.

Med industrialismen kom ett ökat behov av vägar i Sverige. Den första lagen som reglerade de enskilda vägar stiftades 1907 men redan i 1734 års lag går det att se skillnad mellan två typer av allmänna vägar. De kan beskrivas som den by-allmänna och den nations-allmänna vägen.

Även i de än äldre landskapslagarna framgick att jordägande bönderna förväntades hålla vägar öppna för allmänheten och att insatsen fördelades efter förmåga och nytta (Blomkvist, 2010).

1939 kom lagen om enskilda vägar (EVL, SFS 1939:608), den upphävdes 1998. EVL reglerade vägsamfälligheter på landsbygden och vägföreningar i tätort (Ekbäck, 2016). När lagen om förvaltning av samfälligheter (SFL, SFS 1973:1150) och Anläggningslagen (AL, SFS 1973:1149) kom 1974 slutade stora delar av EVL att gälla men vägföreningar fick bildas fram till EVL:s upphävande 1998 (Grönvall, 2007). Därefter skulle vägföreningar och vägsamfälligheter ses som samfälligheter bildade enligt AL men fick behålla sitt tidigare namn.

Senast 2005 var det också meningen att andelstalen i samfälligheten skulle uppdateras enligt det nya regelverket (Ekbäck, 2016). Av orsaker som beskrivs nedan har i många fall den uppdateringen inte genomförts. Kommunernas engagemang i de enskilda vägarna varierar stort och det finns inte heller något regelverk för hur de enskilda vägarna skall hanteras av kommunerna. Inom ramen för det kommunala självstyret bestämmer kommunerna regler för bidragsnivåer, vilka som är berättigade till kommunalt vägbidrag och om nya bostadsområden skall ha kommunal eller enskild förvaltning (Grönvall, 2007).

Syftet med denna rapport är att undersöka hur väl samfällighetsföreningar idag fungerar som förvaltare av enskilda vägar i tätorter¹. Med avstamp i teorin om kollektiva nyttigheter och förvaltning av gemensamma resurser gör jag en analys i två steg. Först en kvantifierad samhällsekonomisk analys i vilken jag jämför kostnaderna för kommunal förvaltning med

1Rapporten är avgränsad till förvaltning av enskilda vägar i tätort. Med tätort menar jag i det här fallet även de många klungbyar som är vanliga i Leksand. Huvudkriteriet är att, även om innevånarantalet på senare år minskat, det skall finnas stadigvarande åretruntboende i byn. Fäbodar eller fritidshusområden vilka börjat nyttjas för åretruntboende räknas däremot inte som tätort.

2

kostnaderna för samfälld förvaltning. Därefter jämför och diskuterar jag de olika förvaltningsformernas möjlighet att nå målet kvalitetssäkrad långsiktig vägförsörjning till fastboende.

I Leksands kommun har politikerna under senare år debatterat hur förvaltningen av kommunens enskilda vägar i tätort skall vara organiserad. Orsaken till debatten står att finna i beslut som fattades av många kommuner under 1960- och 70-talets kommunsammanslagningar, så också i Leksand. Ett stort antal kommuner tog då över skötseln av de vägar som förvaltades av vägföreningar vilka då slutade med verksamheten.² Det oklara ansvarsförhållandet för de enskilda vägarna innebar att de kommuner som låtit vägföreningarna somna in förr eller senare kommer att få problem med vägstandarden på de enskilda vägarna. (Grönvall, 2007)

Leksands kommun har nu beslutat att starta nya samfällighetsföreningar som har till uppgift att förvalta de enskilda vägarna men frågan är vilka förutsättningar de har för att fungera väl. Den teoretiska utgångspunkten för denna fråga är att vägar är kollektiva nyttigheter. Forskning har under senare tid visat att vissa villkor måste vara uppfyllda för att gemensam förvaltning skall fungera väl (Ostrom, 2009). Sammanställningen bygger på information hämtad från litteratur, officiella dokument och intervjuer med två redan existerande samfällighetsföreningar från andra tätorter i Dalarna samt en kommunal tjänsteman i Leksand.

Det jag kommit fram till är att även om samfälld förvaltning har en samhällsekonomiskt lägre kostnad än kommunal förvaltning finns andra problem med den samfällda förvaltningen som i ett längre perspektiv kan göra den till ett sämre alternativ. Att införa en brukaravgift kan vara en möjlig lösning som sänker kostnaden för kommunal förvaltning. Nuvarande regelverk tillåter dock inte kommuner att ta ut sådana avgifter.

Skötsel, underhåll, drift och upprustning är några av de begrepp med något oklar betydelse som ofta möter läsaren. Jag kommer fortsättningsvis att hålla mig till begreppen drift och reinvesteringar. Drift är den dagliga skötseln av vägen och årligt återkommande åtgärder, exempelvis snöröjning, sandsopning, dikesslåtter och fylla igen pott-hål. Reinvesteringar är långsiktiga åtgärder som syftar till att vägen skall behålla sin ursprungliga standard.

2 Anledningen var att kommunerna ville få ett enhetligt regelverk för skötsel mellan olika kommundelar. Områden med stadsplan hade kommunalt huvudmannaskap och i andra mindre tätorter med byggnadsplan ansvarade vägföreningar för väghållningen.När det inte längre återstod några egentliga uppgifter för vägföreningarnas styrelser slutade många av dessa att fungera och ägarna till de anslutna fastigheterna tappade förståelsen för att de var delägare i en samfällighet med ansvar för väghållningen. Även då kommunen sköter vägen är det fortfarande vägföreningen som ansvarar för att göra behövliga reinvesteringar så att vägen håller en acceptabel standard och är säker att färdas på.

3

2. Teorier och svensk tillämpning

I detta avsnitt beskrivs de teorier som analyserna i denna uppsats baseras på samt hur dessa teorier är relevanta i den kontext som behandlas i uppsatsen.

Den mikroekonomiska teorins utgångspunkt är den perfekta konkurrensmarknaden. Då görs antaganden om konsumenters och organisationers beteenden. I situationer då dessa antaganden inte är giltiga uppstår ett marknadsmisslyckande som kan analyseras i jämförelse med den perfekta konkurrensmarknaden. Analysen kan därefter ligga till grund för rekommendationer för hur effekterna av ett marknadsmisslyckande kan minimeras.

2.1 Kollektiva nyttigheter och gemensamma resurser

Medan en normal vara eller tjänst kännetecknas av äganderätt och exklusivitet finns det andra varor och tjänster som inte har dessa egenskaper och kallas kollektiva nyttigheter. En rent kollektiv nyttighet måste vara både icke-exkluderbar och icke-rivaliserande (Cornes & Todd, 1996). Icke-exkluderbar är en nyttighet när det inte går att förhindra någon att konsumera den när den är producerad. Icke-rivaliserande är en nyttighet när någons konsumtion av den inte inkräktar på andra konsumenters nytta av nyttigheten. Vanliga exempel är ett lands försvar, rättssystem och kunskap. Även en väg eller ett skidspår kan ses som helt kollektiva nyttigheter så länge de inte överutnyttjas så att trängsel uppstår, det icke-rivaliserande kriteriet faller. För att undvika trängsel kan vägtullar eller spåravgifter införas och på så sätt minska efterfrågan, det icke- exkluderbara kriteriet faller. Avsaknad av möjligheter att utestänga konsumenter kan då leda till problem med snålskjutsåkande.

Den kollektiva nyttighetens beskaffenhet gör att den inte kommer att produceras på en konkurrensutsatt marknad då det är svårt att få betalt för det. Snålskjutsåkandet medför att det inte går att nå en effektiv produktion.

Det är teoretiskt möjligt att stänga av en väg och endast låta de trafikanter som erlägger en avgift att åka på vägen. Men är önskemålet ett smidigt och välfungerande vägnät där transporter kan ske längre sträckor utan ständiga avbrott för betalning av vägtullar är en sådan finansieringsmodell inte att föredra. Vägar bör därför betraktas som kollektiva nyttigheter och finansieras och skötas gemensamt.

4

En nära släkting till den kollektiva nyttigheten är den gemensamma resursen. Skillnaden ligger i att den gemensamma resursen är rivaliserande och därmed kan överutnyttjas. Den gemensamma resursen kan vara av såväl naturligt som konstgjort ursprung. Naturliga gemensamma resurser delas in i förnybara och icke-förnybara. En skog eller ett fiskevatten kan återhämta sig medan en mineralfyndighet förr eller senare tar slut, även naturens möjlighet att ta hand om utsläpp och föroreningar kan ses som en naturlig resurs. En bevattningsdamm är ett exempel på en konstgjord eller tillverkad gemensam resurs. (Ostrom, 2009)

Om kostnaderna för att utvinna gemensamma resurser är låga och möjligheterna att utestänga användare från den gemensamma resursen är små eller kostsamma kommer den att överutnyttjas. Den nationalekonomiska lösningen på problemet var inledningsvis antingen privatisering eller beskattning (Cornes & Todd, 1996). I slutet av 1900-talet beskrev Ostrom (2009) ett alternativt ramverk för de gemensamma resurserna. Baserat på individernas förmåga att, under rätt förutsättningar, samarbeta för att nå ett långsiktigt hållbart utnyttjande av de gemensamma resurserna. Hon visade på ett antal kriterier som måste uppfyllas för att ett gynnsamt samarbete skulle etableras:

• Tydliga gränser för vad som är den gemensamma resursen och vilka som har rätt att nyttja den.

• Ett tydligt och lokalt anpassat regelverk för när, hur och i vilken utsträckning den gemensamma resursen får nyttjas samt att kostnaderna fördelas i relation till nyttan.

• För att regelverket skall få en lokal anpassning måste de berörda användarna av den gemensamma resursen ges möjlighet att påverka regelverkets utformning.

• Användarna eller någon som är ansvarig inför användarna övervakar användandet av och tillståndet på den gemensamma resursen.

• Regelverket bör innefatta gradvis stegrade bestraffningar för den som vid upprepade tillfällen gör sig skyldig till överträdelser.

• Ett lokalt, snabbt och effektivt forum för konfliktlösning mellan användare av den gemensamma resursen eller med myndigheterna måste finnas tillgängligt.

• Myndigheterna måste låta användarna av den gemensamma resursen utveckla regelverket för hur den får nyttjas.

• Om en gemensam resurs är nära knutet till ett större socioekologiskt nätverk måste bestämmandet delas mellan de olika nivåerna.

(Ostrom, 2009)

5

De enskilda vägar som behandlas i uppsatsen är länken mellan bostaden och det övriga vägnätet och möjliggör därmed smidiga transporter till och från fastigheten. Vägen betjänar oftast ett flertal fastigheter och kan därmed ses som en gemensam resurs för dessa. Även om varje enskild resa på vägen endast medför ett minimalt slitage, måste den både skötas och underhållas för att långsiktigt kunna ge den förväntade nyttan. Genom att använda Ostroms (2009) ramverk kan vi analysera om förvaltningen av vägen kommer att fungera väl över tid.

När det är möjligt att exkludera konsumenter från en nyttighet som inte är rivaliserande kan vi kalla nyttigheten för en klubbvara. Ofta är klubbvaran icke-rivaliserande upp till en viss gräns, därefter inträder en trängseleffekt som gör att nyttan för användarna avtar. Möjligheten att exkludera konsumenter från att använd nyttigheten gör det också möjligt att sätta ett pris på klubbvaran. Det vanligaste exemplet är alla olika föreningar som erbjuder sina medlemmar olika nyttigheter inom det gemensamma intresseområdet för föreningens medlemmar. I de fall jämviktspriset täcker kostnaderna för att tillhandahålla nyttigheten kan klubbvaran erbjudas på marknaden. Exempel på detta är avgiften för en strömningstjänst av filmer eller kostnaden för ett gymkort. Även lokala kollektiva nyttigheter fungerar som en klubbvara. Exkluderingen sker då bland annat genom att avståndet till en nyttighet kan hindra att trängsel uppstår. Vid val av badplats vägs avståndet mot förväntad trängsel (nytta). Men kan också inkludera en avgift eller ett medlemskap, till exempel entré eller månadskort på det kommunala badhuset. (Cornes &

Todd, 1996) (Hultkrantz & Nilsson, 2008)

Företag och föreningar kan oftast förse marknaden med olika klubbvaror på ett effektivt sätt.

För vissa klubbvaror kan emellertid möjligheterna att utestänga obehöriga användare förhindra finansiering med medlemsavgifter. Vägar och nationalparker är exempel på sådana klubbvaror som förses genom offentlig försorg.

Den enskilda vägen har länge betraktats som en gemensam resurs för de fastigheter som har nytta av den. Samhällsutvecklingen och den höjda levnadsstandarden under de senaste decennierna har gjort att den enskilda vägen av de flesta kommit att betraktas som en självklar och naturligt förekommande del av vardagen även på landsbygden. Den enskilda vägen har förflyttats mot att vara en kollektiv nyttighet. Den har kvar den lokala anknytningen och bör kunna ses som en klubbvara där avgiften till samfällighetsföreningen är medlemsavgiften.

Samfällighetsföreningen kan erhålla statliga och kommunala bidrag för att hålla vägen öppen för allmänheten vilket då blir medlemsavgift för övriga trafikanter på den enskilda vägen. På de flesta enskilda vägarna är den externa trafiken relativt begränsad och upplevs inte som något

6

problem. Även om det vid finns enskilda vägar med så pass stor trafik att de borde vara allmänna, till exempel i populära turistområden. Det stora gratis-åkarproblemet är ofta istället medlemmarnas begränsade engagemang i förvaltningen.

När kollektiva nyttigheter skattefinansieras uppstår en marginalkostnad för skatters överskottsbörda (MÖB)³ som beror på skatternas snedvridningseffekter. Värdet av fritid är inte beskattningsbart och när andra skatter ökar innebär det att det relativa värdet mellan de nyttigheter som betalas med pengar och de nyttigheter som fritiden ger förändras.

Arbetskraftsutbudet och viljan att utbilda sig kan minska vilket ger lägre skatteintäkter än avsett (Hultkrantz & Nilsson, 2008). Om en kollektiv nyttighet istället finansieras med användaravgifter uppstår inte denna marginella överskottsbörda (Brent, 2006). Trafikverkets (2018) rekommendationer vid samhällsekonomiska analyser är att räkna upp kostnader som finansieras över en offentlig budget med en skattefaktor som är 1,3. Om finansieringen däremot sker genom brukaravgifter med direkt koppling till investeringen skall ingen uppräkning göras.

2.2 Lokala förhållanden

Kommuner har inte rätt att göra avdrag för moms på de varor och tjänster de köper. Det skulle därmed vara billigare för en kommun att utföra alla arbetsuppgifter med egen personal än att köpa in vissa tjänster. För att inte snedvrida konkurrensen mellan kommunalt och privat utförande får kommunerna istället kompensation från staten för de momsutlägg som de har (Lundberg, 2017). För samfällighetsföreningarna blir momsen en kostnad som de som slutanvändare måste betala men samhällsekonomiskt är den att betrakta som en transferering som inte påverkar det sociala överskottet. Alla kostnader jag använder kommer att vara exklusive moms.⁴ Momsens effekter kommer att diskuteras vidare i den finansiella analysen.

Den nytta som kommer från de enskilda vägarna är primärt möjligheten för fastighetsägarna längs med vägen att på ett lämpligt sätt kunna transportera sig mellan fastigheten och det allmänna vägnätet. Men också alla andras möjlighet att ta sig till olika mål utmed den enskilda vägen eller bara göra en resa i upplevelsesyfte på den enskilda vägen. Om den externa trafiken upplevs som omfattande kan nyttan för fastighetsägarna längs med den enskilda vägen komma att minska. Det är stora skillnader i hur mycket extern trafik som de olika enskilda vägarna attraherar. Att uppskatta betalningsviljan för den nytta som samtliga brukare av de enskilda

3 Marginell ÖverskottsBörda

4När efterfrågan förutsätts vara helt oelastisk blir det samma nettoeffekt oavsett om beräkningen görs med eller utan skatt (Trafikverket, 2018).

7

vägarna har är, om ens möjligt, en alltför omfattande uppgift för denna uppsats. I stället gör jag antagandet att en specifik kvalitet Q* väg produceras. Kostnaden för att producera Q* är CS

med samfälld förvaltning och CK med kommunal förvaltning. Om CS < CK kommer samfälld förvaltning vara att föredra framför kommunal förvaltning och tvärt om i de fall då CK < CS. Motivet till detta är att i det regelverk som Leksand Kommun (2020) antagit angående bidrag till enskilda vägar anges den kvalitet som en enskild väg bör ha för att vara berättigad till bidraget. I stort är kravet att vägens bärighet, slitlager och dränering skall vara anpassat för åretruntbruk och dimensionerat efter vägens trafik. Med Q* menar jag alltså att vägen skall hålla en kvalitet som klarar kraven för att erhålla kommunalt bidrag men inte att alla vägar skall hålla samma kvalitet.

2.3 Tidigare litteratur

Endast ett fåtal svenska studier behandlar förvaltningen av enskilda vägar. I en litteraturstudie rörande lågtrafikerade vägar konstaterar Edvardsson (2013) att majoriteten av litteraturen behandlar metoder för tillståndsmätning eller förstärkningsåtgärder. Bland de avgivna förslagen på forskningsområden kan nämnas: ”Svårt att prioritera åtgärder rätt på grund av kunskapsluckor eller brist på uppföljning och/eller övergripande syn,” (Edvardsson, 2013).

Två undersökningar om hur kommunerna hanterar de enskilda vägarna har gjorts under 2000- talet. Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) ’Här slutar allmän väg’ (Grönvall, 2007) och en enkätundersökning gjord av REV (Nilsson, 2017). SKL:s undersökning är betydligt mer utförlig och djuplodande än REV:s. Det sammantagna intrycket är att kommunernas hantering av de enskilda vägarna varierar från minimal inblandning till ett näst intill totalt ansvarstagande.

För de kommuner som tar stort ansvar för de enskilda vägarna är rättvise aspekten mellan kommunens innevånare det tyngsta skälet. Samtidigt ser de det uppkomna problemet med ansvarsfördelning när det inte längre finns någon aktiv styrelse i många vägföreningar.

Kommunerna är också oroliga för att konsekvenserna av åtgärder för att aktivera vägföreningar kan leda till ytterligare utarmning av glesbygden (Grönvall, 2007). Enligt Nilsson (2017) uppger 17 kommuner att de är i färd med att göra förändringar av hur de hanterar de enskilda vägarna.

Blomkvist (2010) och Högberg (2015) ger ett historiskt perspektiv på väghållningen i Sverige.

Intressant i en nationalekonomisk kontext är hur förvaltningen var organiserad. Hur och varför förvaltningen i enlighet med de teorier som långt senare utveklades inom nationalekonmin

8

fungerade mer eller mindre väl under olika perioder. Under medeltiden var de jordägande bönderna som svarade för iordningställande och underhåll av allmänna vägar enligt närnyttoprincipen. Kostnaderna i form av arbetsinsatser var sammankopplade med nytta för och storlek på böndernas jordegendomar. I och med 1734 års lag stadfästes denna skyldighet för de jordägande bönderna. Inledningsvis fungerade systemet och uppfattades som legitimt.

När handel och transporter ökade, samhället förändrades och skiftesreformerna försvagade byalagen förändrades också acceptansen för systemet bland bönderna då de fick hela kostnaden medans de inte hade den motsvarande nyttan (Blomkvist, 2010). Att bönderna förvaltade vägarna ansågs effektivt då de var fria att utföra underhållet vid tidpunkter då de i övrigt hade en lägre arbetsbörda. Under början av 1900-talet blev det dock tydligt att brist på både kunskap och incitament bland bönderna gjorde att naturaväghållningen inte längre kunde möta allmänhetens ökande krav på vägstandard (Högberg, 2015).

De första åren av 2000-talet utreddes vilken förvaltningsform som är samhällsekonomiskt mest lämplig för lågtrafikerade vägar (Näringsdepartementet, 2001). Av utredningen framgår att drift och underhåll har lägre kostnader för enskilda vägar än motsvarande statliga och det gäller även om väghållarnas obetalda arbete räknas in. Hur det obetalda arbetet värderats beskrivs inte. Skillnaderna i kostnader mellan förvaltningsformerna varierar i olika delar av landet men är också beroende av trafikens sammansättning och omfattning. De lägre kostnaderna antas härröra från en bättre kännedom om lokala förhållanden och möjlighet att anpassa vägens standard efter dessa. Utredningens förslag att överföra delar av det statliga lågtrafikerade vägnätet till enskild väghållning genomfördes aldrig efter omfattande protester. Protesterna grundades i en misstro mot att bidragsnivåerna långsiktigt skulle hålla samma nivå och att till exempel kostnader för upprustning inte tagits med i utredningen (Blomkvist, 2010). Ett annat förslag från utredningen var att underlätta avveckling av sovande vägföreningar och möjliggöra för kommuner att formellt överta vägarna utan kostsamma lantmäteriförrättningar. Inte heller detta förslag antogs av riksdagen (Grönvall, 2007).

9

3. Samhällsekonomisk konsekvensanalys

En samhällsekonomisk konsekvensanalys, på engelska kallad Regulatory Impact Assessment eller RIA, likställs ofta med en kostnad-nytta analys (CBA) (Boardman, Greenberg, Vining, &

Weimer, 2018). En samhällsekonomisk konsekvensanalys bör dock ha ett bredare perspektiv och det måste göras en bedömning baserad på samtliga identifierade konsekvenser som uppstår av en reglering, oavsett om de är möjliga att ge ett monetärt värde eller inte. För att kunna ge en så utförlig beskrivning av konsekvenserna för samhället som helhet ingår förutom effektiviteten även att ta hänsyn till fördelningseffekter och möjligheten till måluppfyllelse (Nerhagen, Forsstedt, & Hultkrantz, 2017).

Som jag tidigare förklarat mer utförligt är problemet att många av de enskilda vägarna i Leksands tätorter och byar får ett allt sämre skick och är i behov av reinvesteringar för att fortsatt kunna fylla sin funktion på en acceptabel nivå. Situationen idag är att ingen har det formella ansvaret för reinvesteringar vilket innebär att det inte existerar några genomtänkta planer för hur de enskilda vägarna skall tas om hand. Det kommer medföra sämre framkomlighet och större slitage på de fordon som trafikerar vägarna och i förlängningen lägre värden på fastigheterna. Det finns två tänkbara lösningar på problemet, antingen tar kommunen över de enskilda vägarna helt och sköter både drift och reinvesteringar. Det andra alternativet, som också är kommunens förslag och som redan börjat implementerats, är att bilda samfälligheter som förvaltas av samfällighetsföreningar. Kommunen kommer fortsätta med driften på samma sätt som de gör idag⁵ åt de föreningar som så önskar och uppfyller kommunens villkor. Det ursprungliga förslaget från kommunen var att bilda 13 samfällighetsföreningar men det är fastighetsägarna som tillsammans med lantmäteriet bestämmer hur förvaltningen ska organiseras. Det finns närmare 100 byar i Leksand så jag kommer, förutom det ursprungliga förslaget med 13 samfällighetsföreningar (Danielsson, 2008), även att bedöma ett alternativ med 50 samfällighetsföreningar för att kunna visa på de

5 Enligt en undersökning gjord av Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) är Leksand den kommun som betalar mest per innevånare för skötsel av enskilda vägar (Nilsson, 2017). Då endast 160 av landets 290 kommuner lämnat svar går det inte att med säkerhet säga att så de facto är fallet, men att kommunen tillhör det övre skiktet torde vara högst sannolikt.

10

effekter som följer av ett troligare utfall där några områden samarbetar och andra vill sköta sig själva. Följande alternativ kommer att utvärderas:

• Bilda 13 samfällighetsföreningar som förvaltar de enskilda vägarna med stöd av kommunen.

• Bilda 50 samfällighetsföreningar som förvaltar de enskilda vägarna med stöd av kommunen.

• Kommunen tar helt över ansvaret för de enskilda vägarna.

Målet med förändringarna av förvaltningsform är att få en långsiktigt hållbar och väl fungerande förvaltning av det enskilda vägnätet i kommunens tätorter och byar. Vägarna skall över tid hålla en standard som ger kommunens innevånare möjlighet till problemfri transport till och från sitt permanentboende.

Förutom att analysera vilket alternativ som är effektivast, producerar Q* till lägst kostnad, kommer jag även att se på hur kostnaderna fördelas mellan olika grupper. Slutligen måste möjligheterna för långsiktig måluppfyllelse utvärderas för alternativen.

För att samla in data för dessa analyser kommer jag att genomföra ett antal intervjuer med engagerade från andra samfällighetsföreningar i Dalarna och representanter för Leksands kommun. Intervjuerna kommer att genomföras med delvis strukturerad metod.

Frågeställningarna är noterade i en intervjuguide och ger intervjuaren möjlighet att få djupare kunskap från respondenten än vid användandet av ett frågeformulär (Johannessen & Tufte, 2003). Respondenterna kommer att väljas utifrån kunskap och engagemang.

11

4. Empiri

I det här kapitlet beskriver jag inledningsvis det rättsliga läget för enskilda vägar. Därefter kommer jag att diskutera vilka skillnader i socialt netto som jag förväntar mig att de olika förvaltningsalternativen kommer att medföra. Slutligen också hur kostnaderna fördelas mellan de som har nytta av vägarna och hur den långsiktiga måluppfyllelsen kan förväntas vara. För att kunna genomföra nödvändiga bedömningar har jag samlat in information från Leksands kommun om det aktuella vägnätets omfattning, berörda fastigheter, nuvarande kostnader och prognoser om framtiden. Jag har intervjuat representanter för två samfällighetsföreningar som förvaltar enskilda vägar i tätort i två andra kommuner i Dalarna för att ta reda på den förväntade tidsåtgång som samfällighetsföreningens styrelse måste avsätta för förvaltningen.

4.1 Rättsliga aspekter

Enskilda vägar finns i ett brett spektrum av utföranden, syften och förvaltningsformer.

Åkervägen med gräs i mitten, skogsbilvägar av skiftande bredd och även den vanliga gatan i ett bostadskvarter kan vara en enskild väg. Ibland är vägen en angelägenhet för endast en fastighet men oftast betjänar en enskild väg ett flertal fastigheter. I det fall jag tittar på kommer antalet fastigheter som ingår i varje samfällighetsförening att vara stort.

Den institution som används för att organisera en enskild väg är gemensamhetsanläggningen, en samfällighet, som bildas genom anläggningsförrättning av lantmäteriet enligt AL (SFS 1973:1149). De som kan ansöka om anläggningsförrättning är bland annat ägare till de fastigheter som kommer att få nytta av anläggningen, kommunen och länsstyrelsen (Ekbäck, 2016).

Hur en samfällighet förvaltas beskrivs i SFL (SFS 1973:1150). Där ges två olika möjligheter, delägarförvaltning eller föreningsförvaltning. Delägarförvaltning är olämpligt när det är många inblandade fastighetsägare eftersom det krävs enhällighet för att fatta beslut. Att bilda en samfällighetsförening där samfällighetens delägare automatiskt blir medlemmar är den möjlighet som återstår. Medlemskapet är knutet till innehavet av en fastighet som har del i samfälligheten. En samfällighetsförening kan förvalta flera samfälligheter (Ekbäck, 2016). Det är också det som är tanken bakom förslaget att bilda 13 samfällighetsföreningar. Då knyts flera

6 En utförligare beskrivning av de rättsliga aspekterna finns i Appendix A

12

närliggande samfälligheter ihop och kan därmed förvaltas effektivare. Det är dock upp till fastighetsägarna i samfälligheterna att komma överens om de vill samarbeta med andra samfälligheter i en gemensam samfällighetsförening (Ekbäck, 2016).

För att skydda enskilda fastighetsägare från att bli anslutna till en samfällighet måste tre villkor vara uppfyllda för att samfälligheten ska bildas, väsentlighetsvillkoret, båtnadsvillkoret och opinionsvillkoret (Ekbäck, 2016). Inget av dessa villkor hindrar att samfälligheter bildas i fallet med Leksand.

4.2 Kostnadseffektivitetsanalys

Huvudparten av investeringskostnaderna utgörs i alla tre alternativ av kostnader för lantmäteri- förrättningar, även ett kommunalt övertagande av vägansvaret medför omfattande lantmäteriförrättningar. Vid samfälld förvaltning tillkommer kostnader för informationsmöten som utgörs av förberedelser och deltagande i mötet för kommunala tjänstemän, deltagande i mötet av fastighetsägare samt kostnader för möteslokal samt eventuell förtäring. Eftersom uppsatsen syfte är de olika förvaltningsformernas möjlighet till långsiktig effektivitet kommer jag inte att ge investeringskostnaderna någon ytterligare uppmärksamhet.

Leksands kommun sköter idag 329,8 kilometer enskild väg till fastboende. Hur många fastigheter som berörs av bildande av samfällighetsföreningar finns inga exakta uppgifter på.

Danielsson (2008) gjorde en uppskattning att det rör sig om ungefär 5700 fastigheter, av dessa är 1700 fritidshus. Skattningen gäller bebyggda fastigheter vilket innebär att obebyggda tomter och åkermark tillkommer. I vilken omfattning är oklart. Jag har använt 5700 fastigheter men värt att notera är att kostnader som baseras på antalet fastigheter troligtvis kommer att vara något högre.⁷

De löpande kostnaderna kan delas in i administration, drift och reinvesteringar. Kostnaderna för administration skiljer sig främst åt genom att samfällighetsföreningarna behöver egna styrelser som skall ha möten, hålla och förbereda årsmötet, upprätta redovisning och protokoll, debitera medlemsavgifter, inspektera vägar, föreslå och upphandla behövliga reinvesteringar samt se till att beslutade åtgärder blir ordentligt utförda. Kommunen kommer att behöva administrera de statliga driftbidragen som samfälligheterna får, kontrollera och arkivera samfällighetsföreningarnas redovisning och årsmötesprotokoll och har även utlovat hjälp i

7 Kostnader för Vägfas och kassörens tid. En ökning med 300 fastigheter till 6 000 skulle innebära att kostnaderna för administration ökar med cirka 12 000 kronor

13

tekniska frågor vid reinvesteringar. Vid kommunal förvaltning kan dessa resurser istället användas för upphandling av reinvesteringar.

En stor del av administrationen i en samfällighetsförening är den tid som styrelsen ledamöter avsätter för att sköta den. Även för den som engagerar sig i en förening har den nedlagda tiden ett värde. Ett sätt att ge tiden ett monetärt värde är att använda timlön efter skatt. En annan metod kan vara att uppskatta betalningsviljan för sparad tid (Boardman, Greenberg, Vining, &

Weimer, 2018). Den genomsnittliga månadslönen för 2018 var 34 600 kronor (SCB, 2020).

Timlönen efter skatt blir då 153,40 kronor⁸. Av de två föreningar jag tittat på använder förening A programmet Vägfas och ett moln-baserat bokföringssystem, kassören uppskattas behöva mindre än 100 timmar för att sköta sina åtaganden i föreningen. Förening B anlitar extern hjälp för den ekonomiska administrationen till en kostnad av 25 000 kronor. Det gör det möjligt att uppskatta betalningsviljan för insparad tid. Kostnaden för Vägfas för förening B beräknas till 7 000 kronor (se Appendix B) och ett enkelt moln-baserat bokföringssystem ungefär 2 000 kronor. Förening B har något fler medlemmar än förening A. Jag räknar med att kassören i förening B behöver 100 timmar för att utföra motsvarande arbete, då blir betalningsviljan för att spara den tiden 160 kronor per timme.⁹ En förutsättning för att en samfällighetsförening skall fungera på ett tillfredsställande sätt är att styrelsens ledamöter har rätt kompetens. Jag antar därför att den som åtar sig en styrelsepost värderar tiden över genomsnittet och kommer att sätta ett värde av 160 kronor per timme.

Tidsåtgången för de som sitter i samfällighetsföreningarnas styrelser kan delas in i tid per förening, tid per medlem/fastighet och tid per kilometer väg, uppskattningarna är baserade på intervjuer med samfällighetsföreningar på andra orter i Dalarna (Appendix C). Tiden per förening är den tid som åtgår för styrelse och årsmöten, samt förberedelser och efterarbeten till dessa.¹⁰ Tidsåtgång per medlem är den tid som åtgår för kassören. En stor del av kassörens tid består i utdebitering av medlemsstaten och där till relaterade uppgifter. Jag räknar med en genomsnittlig tidsåtgång för kassören av 15 minuter per medlem¹¹. Att uppskatta tidsåtgången för att bedöma tillståndet och vid behov upphandla rätt åtgärder för en kilometer väg är inte lika rättframt som de tidigare uppskattningarna av tidsåtgång. Föreningarna jag intervjuat sköter både drift och reinvesteringar vilket gör det omöjligt att avgöra vad som kan härledas till

8 (34 600 – 9 135) / 166 = 153,40 Skattetabell 34 för 2018 gäller för Leksand. 166 är genomsnittlig arbetstid per månad.

9 (25 000 – 7 000 – 2000) / 100 = 160

10Ledamöter: 5, Styrelsemöten: 5, Mötes tid: 2 timmar, Förberedelser: 1 timme, Protokoll och justering: 2 timmar Årsmötesdeltagare: 8, Mötes tid: 2 timmar, För och efterarbete: 15 timmar

11 Förening A:s kassör använder något mindre än 100 timmar. Fördelat på de 350 medlemmarna gör ca. 15 min/medlem

14

reinvesteringar och det är svårt att veta hur korrekta föreningarnas uppskattning av nedlagd tid för dessa aktiviteter är. Jag räknar med att ungefär hälften av tiden använts till reinvesteringar och uppskattar att tidsåtgången är 8 timmar per kilometer väg. Det betyder att ungefär 2600 timmars arbete genereras i föreningarna. Det är rimligt att anta att en anställd i kommunen som jobbar professionellt med detta utför arbetet mer effektivt än samfällighetsföreningarnas styrelser. Maximalt ett årsarbete borde åtgå vid kommunal förvaltning, därtill bör noteras att kommunen inte behöver hjälpa samfällighetsföreningarna vid upphandlingar samt kontrollera att de uppfyller kraven för att erhålla det den utlovade driften. Den genomsnittliga månadslönen för en kommunalanställd var 30 500 kronor (SCB, 2020) under 2018. Även om lönen skulle ligga över genomsnittet tror jag inte att kostnaden vid kommunal förvaltning kommer att överstiga 600 000 kronor¹². Kostnad för till exempel bil och annan utrustning torde vara densamma oavsett kommunal eller samfälld förvaltning och kan kvittas bort. Tidsåtgång och dess beräknade värde är sammanställd nedan i Tabell 1. Beräkningar finns i Appendix B.

Tabell 1 Tidsåtgång och tidens värde för samfällighetsföreningar 2018 Tid 13 Tid 50 Värde 13 Värde 50

Styrelsemöten 845 3 250 135 200 520 000

Årsmöte 403 1 550 64 480 248 000

Kassör 1 425 1 425 228 000 228 000

Reinvesteringar 2 638 2 638 422 080 422 080

Totalt 5 311 8 863 849 760 1 418 080

Jag räknar med att samfällighetsföreningarna blir medlemmar i REV samt att de har behov av administrativa system. REV – Riksförbundet Enskilda Vägar erbjuder kurser och rådgivning anpassad till behoven för samfällighetsföreningar. Ett medlemskap kostar 900 kronor plus 65 kronor per kilometer väg som föreningen förvaltar. I medlemsavgiften ingår en försäkring för samfällighetsföreningens ansvar och egendom (www.revriks.se).

Vägfas är ett administrativt system anpassat för förvaltning av enskilda vägar. Systemet är kopplat mot lantmäteriet och uppdaterar medlemsregistret vid fastighetsöverlåtelser. Det går att skicka både fysiska och e-fakturor till fastighetsägarna samt kallelser till årsmöte och annan information samt administration av en hemsida för samfällighetsföreningen där protokoll och annan information kan publiceras. Kostnadsberäkningar finns i Appendix B.

12 30 500*12*1,36 = 497 760. 1,36 motsvarar arbetsgivaravgift 31,42 % och kommunal pensionsavsättning 4,5%.

15

Det finns ett stort urval av moln-baserade bokförings tjänster i olika prisklasser. Jag räknar med att föreningarna använder dessa med en genomsnittlig årskostnad av 2000 kronor, de kommer också att behöva betala uppskattningsvis cirka 1000 kronor för banktjänster. De administrativa kostnaderna finns sammanställda nedan i Tabell 2.

Tabell 2 Administrativa kostnader för samfällighetsföreningar 2018 13 samfälligheter 50 samfälligheter

Medlemsavgift REV 33 150 66 450

VägFas 112 615 210 295

Redovisningsprogram 26 000 100 000

Bankavgifter 13 000 50 000

Nedlagd tid 849 760 1 418 080

Totalt 1 034 525 1 844 825

Det kommunala bidraget till samfällighetsföreningarna utgörs av att kommunen sköter driften av föreningens enskilda vägar. De kommunala kraven för att bidrag skall ges är förutom att vägen är av kvaliteten Q*och hålls öppen för allmänheten, att vägen förvaltas av en samfällighetsförening eller annan väghållnings organisation som bedöms som likvärdig och att redovisning, årsmötesprotokoll och liknande handlingar lämnas till kommunen. Om samfällighetsföreningen erhåller statligt driftbidrag skall det ges vidare till kommunen och precis som vid statligt bidrag skall vägen hållas öppen för allmänheten. Det är även möjligt för samfällighetsföreningen att välja ett monetärt bidrag och istället utföra driften själva. För enkelhetens skull och då det monetära bidraget är lågt antar jag att samtliga väljer kommunal skötsel. Det kommer alltså inte att vara några skillnader i kostnaderna för driften mellan alternativen då kommunen sköter detta på ett likvärdigt sätt till samma kostnad i bägge fallen.

Kommunen uppskattar kostnaden för drift till cirka 9 miljoner kronor. Kostnaden betalas via den kommunala budgeten och skall då ökas med 2,7 miljoner för den marginella överskottsbördan.¹³ Då kommunen sköter driften även åt samfällighetsföreningarna skall denna kostnad även räknas in för dessa.

För att uppskatta skillnaderna i kostnader för reinvesteringar mellan samfälld och kommunal förvaltning kommer jag att utgå från kostnaderna vid kommunal förvaltning och därefter göra en bedömning av sannolikheten för att den samfällda förvaltningen lyckas bättre än den kommunala. Danielsson (2008) uppskattade kommunens kostnader för reinvesteringar i de enskilda vägarna till 5 miljoner kronor i 2007:s värde. Uppräknat med index för

13 9 milj. * 0,3 = 2,7 milj. (Trafikverket, 2018)

16

anläggningsarbete till december 2018 blir kostnaden cirka 6,8 miljoner.¹⁴ Inför beslut om de enskilda vägarna 2016 uppskattades kommunens kostnader till mellan 5 och 10 miljoner kronor. Uppräknat till 2018 års priser blir det mellan 5,8 och 11,5 miljoner.¹⁵ Enligt Leksands kommun (se Appendix B) håller inte alla enskilda vägar kommunal standard. Vid kommunal förvaltning behöver dessa vägar därmed rustas till en kvalitet som överstiger Q* vilket medför att kostnaden för reinvesteringar blir högre än de tidigare diskuterade. Tillsvidare antar jag att kommunen och samfälligheterna gör reinvesteringar i vägarna för att bevara kvaliteten Q* men kommer att diskutera problemet vid ett senare tillfälle i uppsatsen.

Den ena utav de samfällighetsföreningar jag intervjuat omsatte cirka 400,000 kronor varav ungefär hälften användes till reinvesteringar av de 13 kilometer väg som föreningen förvaltade.

Omräknat till den totala vägsträckan i Leksand blir kostnaden något över 5 miljoner. Att kostnaden är lägre än den av kommunen uppskattade kostnaden innebär inte att vi per automatik kan anta att samfälld förvaltning innebär en lägre kostnad. Det har inte gjorts några regelbundna reinvesteringar i de enskilda vägarna i Leksand och det är därför rimligt att anta att behovet och därmed kostnaderna inledningsvis kommer att vara större. Den andra samfällighetsföreningen anger inte några uppskattade kostnader för reinvesteringar. Däremot nämner de att en av styrelseledamöterna yrkesmässigt använt och utvecklat metoder för tillståndsbedömningar av vägar. Han har varit en stor tillgång vid föreningens upphandlingar av reinvesteringar och de har inte behövt göra några kostsamma tillägg eller ändringar i efterhand. Då förening A uppskattar att de har lika stora kostnader för drift som för underhåll kommer jag att göra motsvarande antagande och uppskattar kommunens kostnader för reinvesteringar till 9 miljoner kronor. Vid kommunal förvaltning kommer dessa kostnader att finansieras över skatten och då medföra en marginell överskottsbörda motsvarande 2,7 miljoner kronor.¹⁶

Antagandet från BREV-utredningen (Näringsdepartementet, 2001) att samfälld förvaltning skulle ge avsevärt lägre kostnader bygger på uppskattningar från grusade skogsbilvägar.

Väghållarna antas ha goda kunskaper och kunna anpassa reinvesteringar både tidsmässigt och kvalitativt efter de lokala behoven. I tätort är vägarna ofta asfalterade och kräver andra kunskaper, som inte med säkerhet finns lokalt, av den som förvaltar vägen. Det riskerar då

14 Index april 2007 basår 1984. Snitt av förstärkningsarbeten och beläggningsarbeten. 240,33 Index december 2018 basår 2011. Snitt av förstärkningsarbeten och beläggningsarbeten 117,5

Omräkningstal mellan index 2,77 (www.entreprenadindex.se)

15 Index januari 2015 basår 2011. Snitt av förstärkningsarbeten och beläggningsarbeten 101,76 Index december 2018 basår 2011. Snitt av förstärkningsarbeten och beläggningsarbeten 117,5

(www.entreprenadindex.se)

16 9 milj. * 0,3 = 2,7 milj. (Trafikverket, 2018)

17

snarare att kostnaderna ökar vid samfälld förvaltning. Jag har också gjort antagandet att kvaliteten Q* skall produceras vilket innebär att vägens standard skall vara anpassat till det lokala behovet. Kommunens löfte att hjälpa föreningar som saknar rätt kompetens gör att det inte kan förväntas riktigt dåliga upphandlingar. Som en utgångspunkt anser jag att det är rimligt att antaga att samfällighetsföreningarna i genomsnitt gör reinvesteringarna till samma kostnad som kommunen. Skillnaderna i kostnader mellan kommunal och samfälld förvaltning är sammanställda i Tabell 3 Skillnader i kostnad vid 13 samfällighetsföreningar och Tabell 4.

Tabell 3 Skillnader i kostnad vid 13 samfällighetsföreningar 2018.

Kommunal Samfällig Skillnad

Drift 9 000 000 9 000 000 0

Reinvestering 9 000 000 9 000 000 0

MÖB 5 400 000 2 700 000 2 700 000

Administration 600 000 1 034 525 -434 525

Totalt 24 000 000 21 734 525 2 265 475

Tabell 4 Skillnader i kostnad vid 50 samfällighetsföreningar 2018.

Kommunal Samfällig Skillnad

Drift 9 000 000 9 000 000 0

Reinvestering 9 000 000 9 000 000 0

MÖB 5 400 000 2 700 000 2 700 000

Administration 600 000 1 844 825 -1 244 825

Totalt 24 000 000 22 544 825 1 455 175

Vi ser här att samfällig förvaltning sker till en lägre kostnad än kommunal förvaltning oavsett antalet samfällighetsföreningar som kommer att bildas. Orsaken härrör från den marginella överskottsbördan för skattefinansiering. De administrativa kostnaderna är dock avsevärt högre för den samfällda förvaltningen och beräkningarna bygger på att ett fåtal engagerade fastighetsägare ställer upp ideellt för att sköta det omfattande arbetet. Vilket gagnar inte bara övriga fastighetsägare i samfällighetsföreningen utan ibland även ett stort antal utomstående.

Något jag kommer att ta upp i avsnitt 4.4.

4.3 Finansiell analys

De olika alternativen innebär att kostnaderna fördelas mellan olika grupper. I den finansiella analysen kommer jag att beskriva hur kostnadsfördelningen förändras mellan kommunal och samfälld förvaltning. De olika grupperna är kommunen, staten och fastighetsägarna.

Fastighetsägarna kan delas in i tre grupper. De som äger fastigheter i centrala Leksand efter

18

kommunala gator och som inte berörs av samfällighets förslaget. De som äger fastigheter i Leksands kommun utanför centrum och bor och skattar i Leksand. Slutligen de som äger fastigheter i Leksand men inte bor där.

Driften betalas vid både kommunal och samfälld förvaltning av kommunen (K). De fastighetsägare (FC, FK) som bor i kommunen betalar för sin nytta via skatten medan fastighetsägare (FÖ) som inte bor i kommunen inte behöver betala någonting för driften.

Skillnaden är att vid kommunal förvaltning betalar staten (S) ingenting men vid samfälld förvaltning får kommunen (K) driftbidrag från staten (S) via samfällighetsföreningarna.

För reinvesteringar betalar kommunen (K) vid kommunal förvaltning och fastighetsägare (FC, FK) som bor i kommunen betalar via kommunalskatten. Vid samfälld förvaltning betalar de fastighetsägare (FK, FÖ) som är medlemmar i samfällighetsföreningar för reinvesteringar även de som inte bor i kommunen. De som äger fastigheter (FC) i centrala Leksands behöver inte betala för reinvesteringar i de gator som leder till deras fastigheter. De vägar som är berättigade till statligt (S) driftbidrag kan också erhålla statligt extra driftbidrag för reinvesteringar.

Samfällighetsföreningarna (FK, FÖ) betalar moms till staten (S) på sina kostnader.

Tabell 5 Fördelning av kostnader

K S FC FK FÖ

Drift kf - t t

Drift sf - t t

Reinvestering kf - t t

Reinvestering sf - -

Bidrag kf

Bidrag sf + - + +

Moms kf

Moms sf + - -

K=Kommunen, S=Staten, FC=Fastighetsägare i Centrum, FK=Fastighetsägare som bor i Kommunen, FÖ=Fastighetsägare som inte bor i kommunen, kf=kommunal förvaltning, sf =samfälld förvaltning, t=kommunalskatt

Med kommunal förvaltning betalar alla innevånare i Leksands kommun gemensamt via skatten för väghållning till de fastboende. Både i centralorten och kringliggande tätorter och byar. Den moms som kommunen betalar kommer tillbaka som ett momsbidrag från staten.

Fastighetsägare som inte bor i kommunen behöver inte betala för att det finns väg ända fram till tomtgränsen.

Med samfälld förvaltning delas kostnaderna mellan kommunen, som står för driften, och de fastighetsägare som är medlemmar i samfällighetsföreningar, som står för reinvesteringar men

19

de har också administrativa kostnader i både tid och pengar. Samfällighetsföreningarna betalar dessutom moms på kostnaderna för reinvesteringar och administrativa tjänster. Staten betalar bidrag till både drift och vissa reinvesteringar. Jag har ingen uppgift om hur stort bidraget kommer att vara. En väg måste vara minst 1000 m för att kunna erhålla statligt bidrag och nivåerna varierar beroende på vägtyp. Det blir dock uppenbart en rundgång och omfördelning av medel sker från samfällighetsföreningarna, som alla betalar moms, till kommunen och de samfällighetsföreningar som har bidragsberättigade vägar. Vilket alternativ som upplev som det mest rättvisa blir inte helt självklart.

4.4 Måluppfyllelse

Jag förväntar mig att kommunal förvaltning kommer att ge ett långsiktigt hållbart resultat i fråga om de enskilda vägarnas kvalitet. Det största problemet för offentlig förvaltning är att bestämma vilken nivå som efterfrågas (Cornes & Todd, 1996). Det finns alltså en risk att kommunen i vissa fall kommer producera en vägkvalitet som överstiger Q*. För att avgöra om samfälld förvaltning är långsiktigt hållbart kommer jag att använda kriterierna som Ostrom (2009) anser väsentliga vid förvaltning av gemensamma resurser.

Samfällighetsföreningens vägar avgränsas tydligt genom lantmäteriförrättningen och där anges också vilka som har kostnader och dessa skall fördelas efter den nytta som fastighetsägarna har utav vägen. Däremot regleras inte hur den tid som behöver läggas på vägens förvaltning skall fördelas mellan fastighetsägarna. Det går inte heller att hindra allmänheten från att nyttja vägarna. Oftast sker detta i så liten omfattning att det inte upplevs som ett problem av fastighetsägarna men kan för vissa vägar uppfattas som störande. I några enstaka fall kan trafiken vara så omfattande att samfälld förvaltning är direkt olämpligt.

Regelverket behöver kunna anpassas till lokala förhållanden. Samfällighetsföreningarnas stadgar är fastställda i SFL men det ges också utrymme för lokalanpassning. För att kontrollera regelefterlevnad och framförallt vägens tillstånd bör samfällighetsföreningen ha en vägfogde.

De möjligheter till bestraffning för regelöverträdelser som står till buds är begränsade men för den som inte betalar sin vägavgift finns goda möjligheter till åtgärder och dessutom indrivningsbar egendom.

I den mån konflikter mellan medlemmar, andra användare eller myndigheter uppstår finns inte med säkerhet något annat forum än föreningsstämman. Friheten för samfällighetsföreningarna

20

att själva besluta över regelverket begränsas något av de riktlinjer kommunen satt upp för att erhålla kommunalt driftbidrag. Men det är fritt att välja bort bidraget om reglerna inte passar.

Det enskilda vägnätet är en del av hela Sveriges vägnät där de olika delarna har ansvar och bestämmanderätt för sitt vägområde där övergångarna mellan de olika delarna anpassas till den större vägen med avseende på trafiksäkerhet (Ekbäck, 2016).

Även om villkoren för att samfällighetsföreningarna skall fungera är möjliga att uppfylla går det inte att bortse från det faktum att en gemensam nämnare för de gemensamma resurser som studerats av Ostrom utvecklats under lång tid. Att använda hennes villkor som en manual för att bilda nya institutioner är ingen garanti för att det lyckas (Blomkvist, 2010).

Det största hotet mot att samfällighetsföreningarna långsiktig fungerar väl är brist på kunskap och engagemang. Även om det bland samfällighetsföreningens medlemmar finns personer som besitter rätt kompetens är det inte säkert att dessa är beredda att ta det ansvar och upplåta den tid som det oundvikligen innebär att sitta i en samfällighetsförenings styrelse. Består föreningen av många medlemmar¹⁷ är möjligheterna att kompetens finns bland föreningens medlemmar större. Men arbetsbördan och ansvaret för den som åtar sig ett sådant uppdrag växer också vilket gör det svårare att acceptera ett uppdrag. Om en förening inte kan få fram en fungerande styrelse skall länsstyrelsen förordna en syssloman som sköter förening till dess att en styrelse kan väljas på föreningsstämman (Ekbäck, 2016). En möjlig lösning är att samfällighetsföreningarna betalar för den tid som styrelsen använder för att förvalta vägarna.

Samfällighetsföreningarnas kostnad per timme skulle bli 347 kronor¹⁸ och ger ett utfall som kan ses i Tabell 6.

Tabell 6 Betald styrelse 50 samfällighetsföreningar

Kommunal Samfällig Skillnad

Drift 9 000 000 9 000 000 0

Reinvestering 9 000 000 9 000 000 0

MÖB 5 400 000 2 700 000 2 700 000

Administration 600 000 2 910 775 -2 310 775

Totalt 24 000 000 23 610 775 389 225

Fortfarande medför samfälld förvaltning lägre kostnader än kommunal men skillnaden är nu marginell. Det är dock inte troligt att alla samfällighetsföreningar betalar samtliga

17 Med 50 samfällighetsföreningar kommer det i genomsnitt vara 114 medlemmar per förening och med 13 samfällighetsföreningar 438.

18 Om en styrelseledamot skall erhålla 160 kr efter skatt blir kostnaden. (160/0,73) * 1,13 * 1,4 ≈ 347.

21

styrelseledamöter för all nedlagd tid. Däremot kan samfällighetsföreningar behöv anlita extern hjälp för att klara sina åtaganden. Särskilt de föreningar som förvaltar gator i renodlade tätortsområden riskerar problem med att kunna avgöra vilka åtgärder som behöver göras.

En genomgång av fastighetsöverlåtelser för de senaste tio åren visar att det i genomsnitt säljs 215 fastigheter per år i Leksands kommun (www.booli.com). Det kan tyckas lite men under en tioårs period har var tredje fastighet bytt ägare och frågan är vad det innebär för kontinuiteten för samfällighetsföreningarnas arbete.

Det existerar faktiska risker med samfälld förvaltning i ett längre perspektiv, kommunens krav på att det finns en aktiv förening för att leverera driften kommer troligtvis att pressa fram lösningar. Det är dock möjligt att dessa lösningar inte leder till att Q* produceras till lägsta kostnad.

22

5. Slutsatser och diskussion

Det har visat sig att, om det fungerar väl, producerar samfälld förvaltning kvaliteten Q* väg till en lägre kostnad än kommunal förvaltning. Det är också tydligt att om den tid som behövs för att sköta samfällighetsföreningarna värderas är de administrativa kostnaderna högre i samfällighetsföreningarna än i kommunen. Samfällighetsföreningarnas administrativa arbete är enligt min mening det stora gratis-åkarproblemet där det stora flertalet fastighetsägare endast betalar den utdebiterade vägavgiften medan ett fåtal får lägga ner mycket tid på att få samfällighetsföreningen att fungera. Ett sådant förhållande gör det svårt att långsiktigt säkra att det finns kompetens i samfällighetsföreningarnas styrelser. Saknas kompetens i styrelserna ökar risken för att förvaltningen blir kostsam eller att vägarna inte underhålls ordentligt och börjar förfalla.

Det är marginalkostnaden för skatters överskottsbörda som genererar de höga kostnaderna för kommunal förvaltning. Med nuvarande regelverk har kommunen ingen annan möjlighet till finansiering av kostnaderna för att ta över förvaltningen av de enskilda vägarna än genom skatten. Ett annat problem är att kommunalt huvudmannaskap för vägar bara är aktuellt inom detaljplanelagt område. Om kommunen endast tar över delar av det enskilda vägnätet kan det uppfattas som orättvist av övriga delar av kommunen. Vid samfälld förvaltning får kommunen det statliga driftbidraget som ges till samfällighetsföreningarna men som inte kommunen skulle få vid kommunal förvaltning. Driftbidraget motsvarar dock ungefärligen den moms som samfällighetsföreningarna betalar på sina kostnader. Kommunen som helhet får alltså inte tillgång till mer resurser med hjälp av de bidrag som samfällighetsföreningarna får. Däremot möjliggör samfällighetsföreningarna att fastighetsägare som inte är bosatta i kommunen bidrar till väghållningen.

De två alternativen med samfälld förvaltning kan resultera i helt olika struktur på föreningarnas sammansättning. Med 13 samfällighetsföreningar kommer samtliga föreningar att innefatta ett stort antal fastigheter. Det kommer att vara en stor variation inom varje förening som då omfattar både mindre byar och stora byar eller tätorter. För alternativet med många samfällighetsföreningar kommer variationen snarare vara mellan föreningarna än inom. Det som verkar troligast just nu är att det kommer att bildas många samfällighetsföreningar. Det kommer alltså att finnas små föreningar som har en enkel standard på vägar stora föreningar i tätort där det krävs högre standard på vägarna och allt där emellan. Förutsättningarna för hur

23

väl samfällighetsföreningarna kan komma att klara av förvaltningen kommer att variera. Även i många av de större byarna finns flerbostadshus, villaområden, skolor och serviceboenden vilket gör att de mer och mer får karaktären av tätort. Det går att se det som en process där kraven på vägarna ökar och kunskapen och viljan att sköta de samma minskar. Någonstans under den processen slutar antagandet om lägre kostnader genom lokal anpassning att gälla.

För att råda bot på dessa problem föreslår jag att kommuner skall ges möjlighet att ta ut en brukaravgift för fastigheter som har utfart mot kommunala gator. För att möjliggöra att även enklare vägar ska kunna ha ett kommunalt huvudmannaskap behöver begreppet kommunala gator kompletteras med kommunala vägar. Vidare behövs en förenklad och mindre kostsam metod för lantmäteriförrättning vid kommunalt övertagande av enskilda vägar. Något som föreslogs redan i BREV-utredningen (Näringsdepartementet, 2001) för snart tjugo år sedan.

Leksands kommun har ingen möjlighet att göra dessa förändringar på egen hand, utan besluten måste fattas av riksdagen. Både Grönvall (2007) och Nilsson (2017) visar att liknande problem existerar i flera kommuner. Problemet med marginalkostnaden för skatters överskottsbörda samt orättvisor mellan boende i olika områden inom en kommun kan ses som generellt. Jag anser att det därför finns ett allmänintresse i att ge kommuner ytterligare möjligheter för förvaltningen av vägarna till kommuninnevånarnas vägar genom föreslagna regeländringar.

Med finansiering genom brukaravgifter försvinner marginalkostnaden för skatters överskottsbörda. Kommunal förvaltning kommer då att vara effektivast med den lägsta kostnaden för att producera Q* väg. Det medför också en rättvis fördelning där alla fastighetsägare i kommunen bidrar på ett likvärdigt sätt oavsett läge eller hemvist. Vägarna kan förvaltas på ett professionellt och effektivt sätt. Med en välavvägd prissättning på brukaravgiften kommer områden där samfälld förvaltning fortfarande är effektivt att välja den förvaltningsformen. Områden där förutsättningarna för samfälld förvaltning är sämre kommer att välja kommunal förvaltning och betala brukaravgiften. Eventuella problem som kan uppstå kan vara de fastighetsägare som har utfart mot en statlig väg. Det är inget nytt problem utan har även funnits vid samfälld förvaltning och då kunnat lösas på ett tillfredställande sätt, vilket även måste vara möjligt med brukaravgifter. Om det skulle råda oenighet om förvaltningsform i ett område bör det också finnas frivilliga styrelseledamöter till samfällighetsföreningen. Kan dessa sköta förvaltningen till en lägre kostnad för fastighetsägarna än brukaravgiften torde konflikten vara löst, om inte bör ingen längre protestera mot att byta till kommunal förvaltning.

24

Undersökningen är gjord med ett litet datamaterial och många antaganden grundade i mikroekonomisk teori om förvaltning av kollektiva nyttigheter och gemensamma resurser.

Siffrorna som presenterats är därför troligtvis inte korrekta, men de problem som de pekar på är väl värda att ta på allvar. Att försöka finna en lösning till dessa problem och att genomföra en grundligare analys av de kostnader och nyttor som är knutna till olika förvaltningsformer av enskilda vägar i tätort är något som behöver göras. Effekterna av mitt förslag om brukaravgifter som finansiering vid kommunalt övertagande av enskilda vägar behöver också utredas.

25

Referenser

Anläggningslagen. (SFS 1973:1149). Hämtat från https://www.riksdagen.se/sv/dokument- lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/anlaggningslag-19731149_sfs-1973-1149 den 27 04 2020

Blomkvist, P. (2010). Om förvaltning av gemensamma resurser: Enskild väghållning och allmänningens dilemma i svensk historia 1200-2010. Stockholm: Kungliga Tekninska Högskolan.

Boardman, A. E., Greenberg, D. H., Vining, A. R., & Weimer, D. L. (2018). Cost-benefit analysis : concepts and practice. Camebridge: Cambridge University Press.

doi:10.1017/9781108235594

Brent, R. J. (2006). Applied Cost-benefit Analysis (2:a uppl.). Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited.

Cornes, R., & Todd, S. (1996). The theory of externalities, public goods and club goods.

Cambridge: Cambridge university press.

Danielsson, H. (2008). Framtida väghållningsansvar i Leksand. Falun: Sweco.

Edvardsson, K. (2013). Lågtrafikerade vägar - En litteraturstudie utifrån, nytta, standard, tillstånd, drift och underhåll. Linköping: VTI.

Ekbäck, P. (2016). Fastighetssamverkan för utförande, drift och förvaltning av gemensamma anläggningar. Särskilt om anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. (3:e uppl.). Stockholm: KTH Arkitektur och samhällsbyggnad.

Grönvall, O. (2007). Här slutar allmän väg: kommunerna utveklar sitt engagemang i den enskilda väghållningen. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.

Hultkrantz, L., & Nilsson, J.-E. (2008). Samhällsekonomisk analys - En introduktion till mikroekonomin. Stockholm: SNS Förlag.

Högberg, T. (2015). Ett stycke på väg - Naturaväghållning med lotter i Västmanlands län ca 1750 - 1850. Uppsala: Historiska institutionen vid Uppsala universitet.

Johannessen, A., & Tufte, P. A. (2003). Introduktion till sammhällsvetenskaplig metod. (G.

Johansson, Övers.) Malmö: Liber.

Lag om enskilda vägar. (SFS 1939:608). Hämtat från https://www.riksdagen.se/sv/dokument- lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag--1939608-om-enskilda-vagar_sfs-1939-608 den 27 04 2020

Lag om förvaltning av samfälligheter. (SFS 1973:1150). Hämtat från

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag- 19731150-om-forvaltning-av-samfalligheter_sfs-1973-1150 den 27 04 2020

Leksands Kommun. (2020). Regler för kommunalt stöd till enskilda vägar. Hämtat från https://www.leksand.se/globalassets/medborgare-extern/boende-trafik-och-

miljo/trafik/enskilda-vagar/regler-for-kommunalt-stod-till-enskilda-vagar-antagna-kf- 20200217_2.pdf den 02 05 2020