Målgruppsindelningen
Socialtjänstens målgrupper beskrivs på något olika sätt i SoL och dess förarbeten. Varia- tionerna hänger samman med förändringar av socialtjänstens ansvar och uppgifter, men också med skiften av begrepp och termer för att beskriva verksamheten och dess syften.
Socialutredningen beskrev i principbetänkandet från 1974 fem särskilda målgrupper: • familjer med barn
• ungdomar
• missbrukare av beroendeframkallande medel • handikappade
• de äldre.411
För dessa grupper föreslogs olika mål, principer och inriktningar gälla. Indelningen i barnfamiljer och ungdomar är intressant. Yngre barn var alltså vid denna tid inte så mycket en målgrupp i egen rätt. Å andra sidan nämndes barnfamiljer för sig, vilket annars inte är vanligt i SoL:s förarbeten.
I slutbetänkandet från 1977 hade målgruppsindelningen i förslaget till social- tjänstlag delvis blivit en annan. Nu formulerades den indirekt utifrån socialtjänstens verksamhetsgrenar:
• barnomsorg • äldreomsorg
• annan särskild omsorg.412
Den sista punkten syftade på insatser för de som av fysiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och kallade handikappade. När det gäller de målgrupper som urskildes tre år tidigare är det mest iögonenfallande att missbrukare och ungdomar inte längre nämns. En förklaring kan vara att de förslag som utredningen lade om tvångsvård för ungdomar respektive missbrukare gjorde det mindre tydligt vad som skulle skrivas in i just SoL. När det gäller ungdomsgruppen inkluderades den dessutom i utredningens användning av begreppet ”barnomsorg”.
Den föreslagna målgruppsindelningen stod sig i huvudsak i regeringens proposition om socialtjänstlag från 1979 och socialutskottets förslag året efter. I 1980 års SoL bibehölls verksamhetsperspektivet på målgrupperna, samtidigt som dessa språkligt ”förmänskliga- des” genom att målgrupperna blev synliga för sig:
• omsorger om barn och ungdom • omsorger om äldre människor
• omsorger om människor med handikapp.413
411 SOU 1974:39, s. 279. 412 SOU 1977:40, s. 33 f. 413 Prop. 1979/80:1, s. 7 f.
Ungdomarna var alltså synliga på nytt, nu tillsammans med barnen. Vid sidan av dessa målgrupper nämndes också missbruksområdet i en särskild bestämmelse. Där angavs en skyldighet för socialtjänsten att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel, särskilt bland barn och ungdom, men också skyldigheter att informera om skadeverkningar av missbruk, att stödja den enskilde missbrukaren och se till att han får den hjälp eller vård som behövs för att komma ifrån missbruket.
Trots att ”omsorg” nu blev en central term för socialtjänstens arbete för olika målgrup- per diskuteras inte innebörden av termen i förarbetena. Möjligen ska ordvalet uppfattas som ett sätt att särskilja arbetet med service och socialt stöd från det ekonomiska försörj- ningsstödet och behandlande vårdinsatser. Av de betydelser av ”omsorg” som ordböcker och uppslagsverk beskriver är det närmast den som avser vård och skötsel av någon eller något som är aktuell i socialtjänstsammanhang. En annan av dessa betydelser kan också vara relevant: ett engagerat och noggrant arbete för en viss sak.414 Men det är knappast meningsfullt att leta efter en exakt innebörd av ”omsorg” som väglett kommittéer och lagstiftare. Poängen är snarare att ordet inte redan hade en så distinkt betydelse att det i förväg styrde och band upp socialtjänstens tänkta arbete alltför mycket. (Den betydelse som ordet börjat få genom de särskilda omsorgerna för personer med utvecklingsstör-
ning gällde vid denna tid främst landstingens verksamhet.) Genom valet av omsorg som central term kom fokus i varje fall att hamna på verksamheten snarare än på de som ingick
i målgrupperna. Utgångspunkten blev vad socialtjänsten skulle göra för grupperna, inte
vad människorna i dem hade rätt att kräva eller förvänta sig av socialtjänsten.
Enskilda vuxna med försörjningsproblem hörde givetvis till socialtjänstens målgrup- per i 1980 års SoL och dess förarbeten, men uppmärksammades inte på det sättet i förslag om bestämmelser och motivtexter. Istället för att framhäva försörjningsfrågan och mottagarna av ekonomiskt bistånd, markeras de generellt förebyggande aspekterna och de särskilda behoven hos några grupper som inte primärt omfattas av försörjningsplikten (barn och ungdomar, äldre).
Socialtjänstkommittén föreslog 1994 en språkligt och innehållsligt omstuvad målgruppsindelning. Till skillnad från i 1980 års SoL ville kommittén nämna målgrup- perna direkt som jämställda mottagare av socialtjänstens arbete på samhälls-, grupp och områdesnivå. Mottagarna skulle dessutom listas för sig och med angivande av målet för insatserna i en särskild bestämmelse. Där föreslogs följande mottagare eller målgrupper nämnas:
• den enskilde får arbete, bostad och utbildning
• barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden
• äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra
• människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra • människor som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel
kommer ifrån sitt beroende
414 Se t.ex. Nationalencyklopedins Ordbok, D 2, 1996, s. 513 f. Jfr Svenska Akademiens Ordbok, uppslagsordet ”omsorg”, http://www.saob.se/artikel/?seek=omsorg&pz=1 (hämtad 2017-08-03).
• människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning.415
Socialtjänstkommittén föreslog också att listan skulle kompletteras med närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder och som bör få stöd och avlastning genom socialtjänsten.416
I jämförelse med 1980 års SoL fick alltså den enskilde – oavsett annan grupptillhörig- het – en egen plats i sammanhanget. Detsamma gällde personer med försörjningsproblem och personer med missbruksproblem. Omsorgsbegreppet försvann helt ur målgruppsbe- skrivningen utan närmare motivering.
Regeringen gick vidare med förslaget att skriva in de som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder som ytterligare en målgrupp för socialtjänsten.417 Socialtjänstkommitténs förslag till ökad överskådlighet när det gäller målgrupperna fick också genomslag i lagtexten, men på ett annat sätt än kommittén avsett. I den nya lagen (2001:453) ingick en kapitelindelning av lagen som bland annat innebar att de särskilda bestämmelserna för olika grupper samlades i ett eget kapitel (5 kap.). Där ingick från början följande grupper med egna underrubriken:
• Barn och unga • Äldre människor
• Människor med funktionshinder • Missbrukare
• Anhörigvårdare • Brottsoffer.
För respektive grupp angavs socialtjänstens mål och medel i särskilda bestämmelser. Någon tydlig åldersavgränsning av gruppen unga gjordes inte. Den nya termen anhörig- vårdare innebar ingen förändring i sak; jämfört med Socialtjänstkommitténa förslag. Införandet av gruppen brottsoffer var ett resultat av förslag från Brottsofferutredningen (SOU 1998:40) .418
Med mindre förändringar har målgruppsindelningen bestått till i dag. Istället för Anhörigvårdare används nu underrubriken Personer som vårdar eller stödjer närstående (2009:549). Skuldsatta personer har tillkommit som målgrupp genom en ändring 2016 (2016:686). Gruppen missbrukare har vidgats till att gälla personer som missbrukar spel om pengar genom att spelmissbruk likställs med substansmissbruk (2017:809).
Vid sidan av förändringar i SoLhar socialtjänstens målgrupper påverkats av andra lagändringar. Förutom de förändringar som beskrivs ovan i kapitlet om tvång i social- tjänsten gäller det gäller förändringarna i samband med Ädelreformen och Psykiatrirefor- men samt införandet av LSS under 1990-talet.
I det här kapitlet beskrivs och analyseras hur värdefrågor behandlats i kommittébe- tänkanden och andra förarbeten avseende tre av de målgrupper som nämns ovan: barn
415 SOU 1994:139, s. 67. 416 Ibid., jfr s. 329 ff.
417 prop 1996:97:124, s. 6 och 130 ff. 418 Prop. 2000/01:79, s. 6 och 35 ff.
och unga, personer med funktionshinder och äldre personer. Dessa grupper var aktuella redan i Socialutredningens principbetänkande och har fortsatt att vara det genom alla översyner och lagändringar inom området. Samtidigt har grupperna i hög grad påverkats av de förändringar som skett av socialtjänstens ansvar och uppgifter.
Barn och unga
Innebörd och avgränsning
Ingen enskild målgrupp för socialtjänstens verksamhet berörs av så många bestämmelser i SoL som barn och unga. Så var det redan i 1980 års SoL (se 12–18, 25–32 §§), och antalet bestämmelser har ökat ytterligare över tid sedan 2001 års SoL infördes. I lagens 5 kap. med bestämmelser om särskilda grupper anges ett antal uppgifter för socialtjänsten avseende barn och unga (1–3 §§), men gruppen berörs också särskilt av bestämmelser i andra kapitel. Det gäller regler om socialsekreteras kompetens (3 kap. 3 a–c §§ och 6 a–c §§) samt vård utanför det egna hemmet, inklusive internationella adoptioner (6 kap. 5–16 §§). Dessutom är barn den enda målgrupp som uppmärksammas för sig i det inledande kapitlet om socialtjänstens mål (se reglerna om barnets bästa i 1 kap. 2 §). Till dessa bestämmelser kommer reglerna i LVU, som helt och hållet avser barn och unga.
Trots det stora intresset för målgruppen har det funnits en del oklarheter i beskriv- ningen av den. Det gäller i första hand ”ungdomarna” eller ”de unga” – båda benämning- arna används på ett likartat sätt i förarbeten och lagtexter.
Socialtjänstutredningen definierade ungdomar som personer i åldern 13–19 års ålder i sitt principbetänkande 1974, där ungdomar och barnfamiljer beskrevs som olika målgrupper.419 Den övre gränsen stämde med vad som gällde för vissa insatser enligt 1960 års barnavårdslag medan den nedre gränsen antydde att barn var personer upp till 12 års ålder. Myndighetsåldern, som just 1974 sänktes till 18 år, spelade uppenbarligen ingen roll i sammanhanget. När utredningen återkom med sitt slutbetänkande tre år senare hade barn och ungdomar slagits ihop som mottagare av barnomsorg, en term som utred- ningen använde om alla insatser i den sociala barn- och ungdomsvården.420 Som framgår ovan i kapitlet om tvång i socialtjänsten tog utredningen nu fasta på myndighetsåldern som gräns för insatser utan samtycke enligt den lag om tvångsinsatser för barn och unga som föreslogs i slutbetänkandet. Efter beredning och fortsatt lagstiftningsprocess kom ungdomar att bli synliga som målgrupp i både 1980 års SoL och samma års LVU. I LVU blev det tydligt att ungdomar nu var personer upp till 20 års ålder medan de i förarbetena till SoL mer vagt beskrevs som personer ”upp till 20-årsåldern”.421 Dessa avgränsningar har bestått i 2001 års SoL och 1990 års LVU. Förslag på förtydliganden av att unga inom socialtjänsten ska avse personer under 21 års ålder har dock lämnats av Barnskyddsut- redningen och Utredningen om tvångsvård för barn och unga. Den senare utredningen föreslog också att ”unga” helt skulle ersätta ”ungdom” i SoL och LVU.422
419 SOU 1974:39, s. 286. 420 SOU 1977:40, s. 33 och 846 f. 421 Prop. 1979/80:1, s. 7, 17, 254 och 500 f. 422 SOU 2009:68, s. 41 och SOU 2014:3 s. 144 f..
Eftersom barn allt tydligare kommit att vara alla personer upp till 18 års ålder har ungdomsgruppen, med sin avgränsning vid omkring 20 års ålder, inte blivit en tydlig egen målgrupp för socialtjänsten. Medan det politikområde som kallas ungdomspolitik avser ungdomar mellan 13 och 25 år har socialtjänstens skyldigheter för ungdomsgrup- pen till stor del blivit en förlängning av ansvaret för barn, särskilt i gränslandet mot andra områden som försörjning, missbruk och kriminalitet. Det senare accentueras genom kopplingar mellan SoL och LVU och regler om ungdomstjänst enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.423
Barnomsorgens etablering och avveckling
Socialtjänstens grundläggande uppgifter för barn och unga har till stor del varit desamma sedan socialtjänstreformen genomfördes. I 1980 års SoL angavs följande uppgifter:
12 § Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom och sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt lär det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
Den första delen av bestämmelsen, fram till ”gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom”, var hämtad från Socialtjänstutredningens förslag, där de förebyg- gande och emancipatoriska perspektiven lyftes fram.424 Uppgiften att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden hade utredningen i sin tur utformat i nära anslutning till 1960 års barnavårdslag.425 Den senare delen hade reger- ingen lagt till i sitt lagförslag, där socialtjänstens mer konkreta och ingripande arbete också synliggjordes.
Vid införandet av 2001 års SoL hade paragrafen utvecklats och kompletterats så mycket att uppgifterna presenterades i listform:
5 kap. 1 § Socialnämnden skall
– verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
– i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
– med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
423 Om ungdomspolitiken, se Regeringens webbplats: http://www.regeringen.se/regeringens-politik/ungdomspolitik/mal-for- ungdomspolitiken/ (hämtad 2017-07-11).
424 SOU 1977:40, s. 33. 425 Ibid., s. 846.
– aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusnings- eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,
– i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,
– i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.
Fram till i dag har listan vuxit med ytterligare punkter om förebyggande arbete och stöd och hjälp efter avslutad placering. Paragrafen har dessutom kompletterats med ytterligare fyra bestämmelser om bland annat samverkan och insatser för unga som begått brott (1 a–d §).
Dessa förändringar över tid pekar på en viktig värdemässig förändring inom området. De generella och förebyggande ambitionerna i socialtjänstreformen finns kvar, men har alltmer kommit att överskuggas av socialtjänstens yttersta ansvar för barns och i viss mån ungas rätt till skydd och stöd i situationer där de far illa eller riskerar att göra det. I första hand är det uppgifter på grupp- och individnivå utifrån barns behov av skydd och stöd som tillkommit i lagen och som behandlats i utredningar sedan slutet av 1990-talet. De generella och förebyggande uppgifterna har alltmer kommit att handla om samver- kan med andra myndigheter, verksamheter och organisationer, som skolan, barn- och ungdomspsykiatrin och idéburna organisationer.
Återigen har de historiska förutsättningarna en viss betydelse. När Socialtjänstutred- ningen fick i uppdrag att integrera 1960 års barnavårdslag i en ny samlad sociallagstift- ning var det som nu kallas förskolor och fritidshem under uppbyggnad och utbyggnad i Sverige. Strax efter att Socialtjänstutredningen tillsattes fick en annan kommitté, Barnstu- geutredningen, i uppdrag att arbeta med förskole- och fritidshemsfrågorna. Barnstugeut- redningen arbetade fram till 1975 och presenterade flera betänkanden, där bland annat begreppet ”förskola” lanserades. Efter förslag från Barnstugeutredningen infördes också en särskild förskolelag 1975 med bestämmelser om kommunernas skyldigheter att bland annat ansvara för en förskola för alla sexåringar. Förskolelagen ersattes året efter med lagen (1976:381) om barnomsorg.
Förskolan och fritidshemmet hade inte en given sektorstillhörighet, men handlades på nationell nivå av Socialdepartementet och Socialstyrelsen. Det låg alltså nära till hands för Socialtjänstutredningen att koppla sina idéer om breda samhällsinsatser till förskolans och fritidshemmets möjligheter att nå stora grupper av yngre barn och indirekt deras föräldrar. Det gav nya medel för barn- och ungdomsvården att arbeta med tidiga insatser. Dessutom gav det socialtjänsten möjlighet att dra nytta av den offensiva satsningen inom dessa områden för sin egen framåtrörelse. Inkorporeringen av främst förskolan var den kanske tydligaste iscensättningen av socialtjänstreformens underförstådda nyttoinrikt- ning, uttryckt i mål om helhetssyn och frigörande av barns och föräldrars resurser för samhällelig utveckling.
I principbetänkandet från 1974 tog utredningen med en punkt om erbjudande av förskoleplats till alla barn vid sex års ålder eller tidigare för barn med särskilda behov av stöd och stimulans.426 I slutbetänkandet från 1977 gick utredningen längre. Nu tog den över begreppet barnomsorg från den lag som införts året innan om förskole- och fritids- verksamheten och använde det också om den sociala barn- och ungdomsvård som sedan tidigare var reglerad i barnavårdslagen. Barnomsorg blev därmed det samlande begreppet för socialtjänstens uppgifter inom barn- och ungdomsområdet, med en medveten slagsida åt de generella och förebyggande sociala tjänster som utredningen förespråkade. I försla- get till socialtjänstlag införlivade utredningen till och med de centrala bestämmelserna om kommunernas ansvar i lagen om barnomsorg. Från lagen om barnomsorg hämtades också en av de övergripande uppgifter som utredningen föreslog för socialtjänstens nya barnomsorg: att i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom.427
Regeringen delade Socialutredningens förslag om att införliva förskolor och fritids- hem i socialtjänsten. Vid sidan av den breda uppgiften att främja en allsidig personlighets- utveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom togs inte mindre än sex paragrafer om förskole- och fritidsverksamhet in i 1980 års SoL (13–18 §§). Under 1980- och 90-talen fortsatte utbyggnaden av förskolan och fritidshemmen, och nya beslut tillkom på nationell nivå om verksamheternas omfattning och tillgänglighet som gjorde att de efter han kom att nå mycket stora andelar av de yngre barnen (och deras föräldrar). Samtidigt kom det senare ledet i ordet förskola att betonas allt starkare medan omsorgsinslaget tonades ned. Socialtjänstkommittén var förutseende när den i sitt förslag till ny SoL 1994 tog bort begreppet barnomsorg som övergripande beteckning och samlade bestämmelserna om förskolor och fritidshem för sig medan den traditionella barn- och ungdomsvården reglerades på andra ställen i lagen.428 Ett par år senare påbör- jades den process som gjorde att förskolan och fritidshemmet införlivades i skolväsendet, vilket genomfördes 1998 då reglerna om förskole- och fritidsverksamheten togs bort i SoL.
Socialtjänstens uppgift att främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom kvarstod dock och fördes in i 2001 års SoL. De kanske viktigaste medlen för att arbeta med uppgiften har försvunnit, och socialtjänsten har överhuvudtaget inga insatser som vänder sig till breda grupper av barn och föräldrar som inte har eller riskerar sociala problem av något slag. Barnskyddskom- mittén tog konsekvensen av detta och föreslog ett rakare delmål för socialtjänsten: att barn och unga ska kunna växa upp under trygga och goda förhållanden.429 Uppgiften att främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveck- ling hos barn och ungdom föreslogs utgå eftersom bestämmelserna om barnomsorg och skolbarnsomsorg förts in i skollagen istället för SoL.430
426 SOU 1974;39, s. 284. 427 SOU 1977:40, s. 846 f.
428 SOU 1994:139, s. 70, 72 f. och 403 ff. 429 SOU 2009:68, s. 41.
Det kan dock tilläggas att andra, mer avgränsade men potentiellt förebyggande typ av insatser infördes som en del av socialtjänstens arbete för barn och unga under 1990-talet. Först kompletterades bestämmelserna i SoL om omsorger för barn och ungdom med regler om att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8). Några år senare tillkom även regler om att kommunerna skulle sörja för att familjerådgivning kan erbjudas när unga begär det (prop. 1993/94:4). Därefter utsträcktes reglerna om samarbetssamtal till att även avse boende samtidigt som en regel infördes om hjälp till föräldrar att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7). Samtliga dessa bestämmelser fördes samman i en ny bestämmelse (5 kap. 3 §) i 2001 års SoL.
Från skydd för underåriga till barnrätt
Barns skydd och stöd i utsatta situationer må ha varit nedtonade frågor i presentatio- nen av socialtjänstreformen, men de spelade en betydande roll i lagar och förarbeten. Socialutredningen tog mest upp dem i sitt förslag till en särskild lag om tvångsinsatser inom barn- och ungdomsvården (se föregående kapitel). I propositionen med förslag till