I detta avsnitt kommer jag att besvara frågeställning nummer 1:
• Vilka strategier kopplade till hantering och bevarande av e-post använder två kommuner för att uppfylla kraven på god offentlighetsstruktur och vilka problem och fördelar finns det med respektive strategi?
Kommun A har för närvarande inget e-arkiv, vilket innebär att det är mycket pappershantering av arkivhandlingar som är aktuellt i nuläget. Därmed bevaras inte arkivhandlingar i ett långsiktigt digitalt perspektiv idag på kommunen. Vid tillfället för intervjun höll kommunarkivet på kommunstyrelsen på att testa att tillämpa e-förvaltning i större utsträckning genom att inte skriva ut handlingar på papper som kommer in i digitalt format. Till att börja med behöver medarbetarna på kommunstyrelsen testa om detta fungerar, och därefter finns möjlighet för att tillämpa e-förvaltning på kommunens övriga förvaltningar. De strategier som finns idag för e-postbevarande är att mejlen skrivs ut och läggs in i exempelvis en diarieakt och/eller bevaras digitalt. Det beror helt på vilken handling som det gäller, om det bara bevaras i pappersformat eller både i pappersformat och digitalt, i ärendehanteringssystemet.100 Om förvaltningen får in ett klagomål av väsentlig större art (enligt dokumenthanteringsplanen101) exempelvis, brukar det bevaras för all framtid digitalt och på papper. Allt som diarieförs i ärendehanteringssystemet bevaras för all framtid. Och ska det bevaras även i pappersformat skrivs det ut och arkiveras i kommunarkivet.102 Kommunen hade emellertid startat en projektgrupp för att eventuellt upphandla ett nytt ärendehanteringssystem som ett led i steget mot ökad e-förvaltning. I denna projektgrupp ses ett system kopplat till e-arkiv över som ett alternativ.103
På min fråga gällande om det finns några specifika rutiner som tillämpas för e-posthantering i kommunen nämner både Registrator 1 och Arkivarie 2 att de inväntar rutiner centralt från kommunstyrelsen. När dessa rutiner kommer att ges ut kommer de att vidarebefordra dessa i organisationen. Eftersom alla i kommunen
98 Intervju 2019-03-26.
99 Intervju 2019-03-14.
100 Intervju 2019-03-26.
101 Definition under Centrala begrepp.
102 Intervju 2019-03-14.
hanterar e-post tas sådana dokument fram av kommunstyrelsen och inte av enskilda förvaltningar. De rutiner som tillämpas idag för att hantera e-post på förvaltningen utgår från de dokument som listades under rubriken Dokument ovan. Dessa består både av styrdokument så som dokumenthanteringsplaner, som tagits fram av Arkivarie 2 (i samråd med kommunarkivarierna på kommunstyrelsen) och handböcker som utvecklats av Arkivarie 2 och Registrator 1 tillsammans.104 Handböckerna ”Information och handlingar inom en offentlig myndighet (namn på
nämnden i Kommun A)” och ”Behandling av personuppgifter och EU: s dataskyddsförordning (namn på nämnden i Kommun A)”, togs fram då arkivarien
och registratorn såg ett behov i förvaltningen gällande dessa frågor. Orsaken till det var att det fanns mycket frågetecken om detta område, och det fanns inga nedskrivna rutiner. I handboken gällande personuppgifter finns information som baseras på kommunens dataskyddsombuds tips och råd, och Registrator 1 och Arkivarie 2 har även utgått från lagstiftning och information från datainspektionen, SKL osv. Dataskyddsombudet har inte initierat någon av dessa handböcker, utan Registrator 1 och Arkivarie 2 har tagit vara på den information som de har fått från ombudet löpande och dokumenterat detta.105
Det finns viss rådgivning i dessa hur man ska tänka kring e-post, men för närvarande finns det ingen tydlig handling som heter ”Rutiner för e-post” eller liknande, det är en sådan typ av rutin som intervjupersonerna inväntar från kommunstyrelsen.106
Dokumenthanteringsplanerna används av Kommun A som styrdokument och innehåller som nämnts en sammanställning över de allmänna handlingar som finns i Kommun A:s verksamheter. I dessa finns viss information om hur medarbetare kan tänka kring e-post, men det är informationen i en handling som avgör om bevarande eller gallring ska ske i Kommun A. Det finns ett förtydligande i form av att arkivarien tar upp handlingstypen post också i dessa planer. Innehåller e-posten en ny sakuppgift och/eller om den är kopplad till ett ärende, som nämns i dokumenthaneringsplanen, då ska e-posten bevaras. Exempel på ärenden som bevaras är sådana från Skolinspektionen.107
I styrdokumenten och handböckerna tar arkivarien och registratorn upp generella riktlinjer, så att medarbetarna ska veta hur de ska hantera e-post. Arkivarie 2 sammanfattar Kommun A:s rutiner med att säga att de är generella och att det för tillfället är vagt hur man ska tänka kring e-post i enlighet med dessa.
När vi pratar om hur rutinerna fungerar i praktiken på förvaltningen och hur dessa kan utvecklas menar Arkivarie 2 att de fungerar att använda dessa i brist på annat. Det kan däremot vara svårt för många medarbetare på förvaltningen att tolka dessa. Det som Arkivarie 2 har upplevt som svårt för medarbetarna är
104 Intervju 2019-03-14 & intervju 2019-03-26.
105 Intervju 2019-03-14 & intervju 2019-03-26.
106 Intervju 2019-03-14.
bedömningsfrågan kring vilken e-post som ska bevaras och gallras i verksamheten. Därför finns det för närvarande ett stort behov av att en riktlinje för e-post tas fram av kommunstyrelsen. Denna skulle även kunna innehålla information om användning av krypterad e-post och liknande exempelvis. Hen säger följande om rutinerna och strategierna som kommunen har för närvarande:
[..]Det är svårt när det inte är helt utrett i kommunen hur vi ska tänka kring vissa bitar. Så vi får försöka uppfinna hjulet själva. Men att ibland blir det mycket att handläggarna och personalen själv får bedöma att se över vilken information de hanterar. Och är det sådant som ska bevaras för det får en e-postform, ja då är tanken att du ska bevara det. Sen vet inte vi om får in allting till diariet som vi ska och allting bevaras. Dokumenten är i alla fall någorlunda aktuella. Det blir mycket mer och mer löpande att fortsätta försöka informera folk att man ska tänka så här: Börja rensa och försöka strukturera upp det.108
Registrator 1 berättar vidare att många medarbetare vill veta hur man ska hantera e-post och frågar hen om hur det går med rutinerna från kommunstyrelsen. Hen uttalar sig på följande sätt om rutinerna i styrdokumenten och handböckerna i Kommun A:
Jag tycker att det är bra råd och tips, det tycker jag. [..]De är väldigt generella, så de är inte så täckande. […] De behöver vara mycket tydligare. Mer specifikt och underlätta hanteringen redan från början. […] Att man har en tanke från början hur man ska hantera varje e-post egentligen. […] Någonting så att det blir enklare för medarbetaren, för att nu är det svårt för dem att avgöra.109
Dessa uttalanden slår fast att det finns stor utvecklingspotential gällande de styrdokument och rutiner som finns att tillgå på förvaltningen som används vid bland annat hantering och bevarande av e-post. Att det råder en avsaknad av tydliga riktlinjer för e-post kan vidare leda till ett demokratiproblem. Osäkerheten hos personalen kring hur e-post ska hanteras kan bidra till att offentliga allmänna handlingar som kommer in i e-postform inte blir diarieförda och istället blir liggandes i medarbetarnas e-postinkorgar. Detta kan i sin tur också leda till att kommunen inte uppfyller krav på god offentlighetsstruktur och informationssäkerhet, då e-post som blir liggande i e-postinkorgar även kan vara sådan information som är att betrakta som känsliga uppgifter enligt dataskyddsförordningen. Registrator 1 bekräftar denna problematik och berättar att det troligen finns en del känsliga uppgifter som ligger i många medarbetares inkorgar.110
Problemet kring att medarbetare på förvaltningen inte gallrar regelbundet i sina e-postinkorgar och är osäkra gällande vilken e-post som ska bevaras eller gallras är en bidragande orsak till att handböckerna togs fram år 2018. Registrator 1 och
108 Intervju 2019-03-26.
109 Intervju 2019-03-14.
Arkivarie 2 menar att många handläggare sparar för mycket e-post i sina inkorgar och att många använder sin e-post som en variant av ”e-arkiv”.111 Arkivarie 2 berättar vidare om handböckerna som införts:
Så vi har försökt skriva in generella riktlinjer i de här styrdokumenten, så man vet hur man ska tänka kring e-post. Det här också med att man måste komma igång och rensa mer. För att många kanske använder e-post som ett e-arkiv och det är inte riktigt tanken, det ska vara en kommunikationskanal. Om det är någonting som ska bevaras, ja men då ska man skriva ut det eller flytta det någonstans, så att du löpande kan rensa din e-post. För den ska löpande rensas, det är ingenting som ska göras årsmappar på.112
Att inkorgarna är överfyllda och skapar ett ”e-arkiv” bidrar som sagt till att bristfällig ordning och struktur kring handlingarna uppstår och att Kommun A inte följer 4 kap i Offentlighet- och sekretesslagen på en så kallad god offentlighetsstruktur. Av den anledningen är det viktigt att all e-post som ska bevaras också gör det enligt instruktionen i styrdokumenten. Ibland innebär det att e-postmeddelandet ska diarieföras, och då måste det skickas vidare till Registrator 1 och diariet.
Förutom handböckerna och dokumenthanteringsplanerna följer Kommun A också det gällande gallringsbeslutet ”Beslut om gallring av handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse” vid beslut om hur e-post ska hanteras. Detta beslut har också fungerat som underlag när handböckerna och styrdokumenten har tagits fram. Enligt det beslutet har samtliga medarbetare på kommunen rätt att rensa ursprungsmejlet om mejlet bevarats på annat sätt, exempelvis i pappersform eller digitalt. Exempel på handlingar som gallras är saker som förvaltningen får för kännedom från andra förvaltningar, reklam, möteskallelser och kursinbjudningar. Sådan e-post kan ofta gallras direkt när mejlet tas emot eller vid inaktualitet.113
En annan strategi som tillämpas som fungerar bra på förvaltningen är när exempelvis vårdnadshavare begär ut e-postkonversationer om deras barn. De är ofta mer omfattande än begäran av enstaka allmänna handlingar, som brukar ske genom kontakt med servicecenters/kontaktcenters eller registraturens medarbetare vanligen. Det kan handla om att vårdnadshavaren begär att få ut mejlkonversationer mellan flera olika personer som har handlat om dennes barns ärende till exempel. Vid sådana tillfällen brukar förvaltningen samarbeta med IT-avdelningen för att be dem ta fram e-post loggar, vilket inte förvaltningen själva har tillgång till.114
Vid begäran om enstaka allmänna handlingar som inte är lika omfattande som ovan kontaktar exempelvis handläggare som får förfrågan Registrator 1 och/eller Arkivarie 2. Oavsett vilket format handlingen har, till exempel papper eller e-post, görs en bedömning om informationen i handlingen innehåller sekretesskyddade
111 Intervju 2019-03-14 & intervju 2019-03-26.
112 Intervju 2019-03-26.
113 Intervju 2019-03-26.
uppgifter eller ej. Om handlingen innehåller sekretesskyddade uppgifter, så lämnar förvaltningen ut handlingen där avsnitt är borttagna/maskade. Genom den maskningen skyddas information så att ingen ska lida skada eller men. Denna rutin fungerar också bra för förvaltningen.115
När jag ställde frågan till intervjupersonerna om vad de tycker att de har lyckats bra med på förvaltningen kopplat till e-posthantering och digitalt bevarande svarar Registrator 1 följande: ”Det vi har gjort bra är att vi ändå har upprättat rutiner för det, även om det inte är klockrena. Vi har ändå någonting. Vi har ändå frågan på tapeten hela tiden på något sätt.”
Arkivarie 2 berättar att hen tycker att Kommun A ligger efter när det gäller digitalt bevarande eftersom de inte har något e-arkiv. Därutöver har de ju heller inte gått över till hel e-förvaltning. Det som är bra är däremot att de på förvaltningen har kommit igång med att se till att medarbetarna bevarar handlingar som ska bevaras:
Just nu försöker vi mer komma igång med att se till att bevara det man (medarbetarna, min anm.) ska exempelvis i e-post. För det kanske inte alltid har gjorts heller, eftersom det har varit ett sådant eftersatt område. De har inte vetat hur man ska göra. [---] Arkivering i sig har vart så eftersatt, så att mycket är bara att få en grund och försöka förstå: ’Aha, vi ska arkivera det’. Nu ska vi arkivera papper och sen kanske man kan komma vidare till e-hantering. För det är svårt att ens titta på e-arkivering om många inte har koll på vad arkivering och en allmän handling är. Man kanske måste ha grunden först och förstå pappersrutiner.116
Att arkivfrågor är ett sådant eftersatt område som ofta blir bortprioriterat är inte något som är unikt för Kommun A, utan gäller flera myndigheter och bekräftas även av tidigare forskning inom området. I enlighet med Kallberg förekom även denna problematik i hennes fallstudie av kommuner. Hon kom fram till att det på en politisk nivå och i verksamheter i kommuner existerar en omedvetenhet om att det är viktigt att arbeta med arkivfrågor, vilket medverkat till att arkivariers och registratorers yrkesroller försummats.
Enligt Åkerlunds forskning är arkivariers närvaro viktig inom e-förvaltning. Detta har enligt hennes resultat dock inte uppfyllts helt och hållet då flertalet arkivarier hon intervjuade upplever att de inte blir inbjudna till projekt kopplade till e-förvaltning. Hon menar att ett nära samarbete behövs mellan yrkesroller med koppling till digital informationshantering i de undersökta statliga myndigheternas verksamheter. Det kan handla om arkivarier, IT-arkitekter och systemutvecklare som samarbetar i sådana frågor.
Arkivarie 2 på Kommun A bekräftar ovanstående problematik som både Åkerlund och Kallberg kommit fram till. Hen berättar om att arkivarier och registratorer inte alltid tas med i beräkningen när nya samarbeten ska inledas i kommunen. Avsaknaden av en e-postrutin som ska tas fram av kommunstyrelsen beror i nuläget på att arbetet med denna delvis har avstannat. Det skedde vid
115 Intervju 2019-03-14 & intervju 2019-03-26.
tillfället för intervjun fortfarande diskussioner kring vilka det är som ska ta fram det här dokumentet tillsammans. Den person som fick frågan om att upprätta en rutin för e-posthantering var IT-och informationssäkerhetsansvarig. Kommunen missade att fördela ansvaret för rutinen även till kommunarkivarierna på kommunstyrelsen. Av den anledningen får förvaltningen fortsätta att tillämpa sina rutiner i form av styrdokument och handböcker som Registrator 1 och Arkivarie 2 tagit fram.117 Registrator 1 instämmer i det Arkivarie 2 säger under vår intervju. Hen tillägger själv som sista ståndpunkt under intervjun att hen tycker att arkiv-och dataskyddsfrågor är viktiga men att de ofta tyvärr inte prioriteras inom organisationen.118