Avgiften har sedan införande haft en styrande effekt på utsläppen. Utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna har i proportion till den energimängd som producerats minskat med ungefär fyrtio procent sedan avgiften införts. Styreffekten är fortfarande 40 kronor per kilogram, vilket leder till att utsläppen bibehålls på en låg nivå och dessutom fortsätter att minska med någon procent per år. Avgiften har även en styreffekt i samband med investeringar i nya produktionsenheter och ombyggnad av befintliga anläggningar.
Naturvårdsverkets utvärdering av kväveoxidavgiften (rapport 5335) visar att utsläppen vid de anläggningar som har villkor för utsläpp av kväveoxider i de flesta fall med god marginal understiger de satta villkoren. Detta visar att bland de anläggningar, som både omfattas av NOX-avgiften och villkor för utsläpp av kväveoxider, är det avgiften som är
mest styrande i de flesta fallen. Detta beskrivs mer i avsnitt 3.4.1 nedan.
Sterner & Millock (2002), som jämfört ett antal styrmedel för NOX-reducering, anser
att det svenska NOX-avgiftssystemet med sin jämförelsevis höga avgiftsnivå är det enda
som verkligen lett till utbrett allmänt användande av sofistikerad reningsteknik och detal- jerad mätning. De drar slutsatsen att detta till stor del beror på avgiftens storlek. Den stora fördelen med en miljöavgift med återföring är alltså att den gör en hög nivå på avgiften politiskt möjligt. Styrmedlet är således lämpligt när reningsmetoder är lättillgängliga men kostsamma, vilket ju är fallet med NOX-utsläpp från stationära förbränningsanläggningar.
US Environmental Protection Agency (US EPA 1998) jämförde NOX-utsläpp från ut-
valda anläggningar med liknande teknik i olika länder, inklusive en svensk anläggning. Den svenska anläggningen hade ungefär hälften så höga utsläpp som anläggningarna i de andra länderna. Detta tillskriver US EPA återbetalningskomponenten i det svenska syste- met som möjliggör en relativt hög avgiftsnivå. Man anser att det ekonomiska incitamentet motiverar anläggningen att uppnå minimala NOX-utsläpp hellre än att bara ligga under
34
3.4.1 Miljövillkoren lägger golvet och avgiften styr vidare.
En del av de pannor som ingår i NOX-avgiftssystemet har också miljövillkor för NOX-ut-
släpp – villkor som ställts i samband med prövning eller tillsyn enligt miljöskyddslagen eller miljöbalken.
Genom villkoren sätts en gräns för vad som måste uppnås, men oavsett den bör det till följd av avgiften uppstå en strävan hos anläggningsägarna att minska utsläppen ytter- ligare.
Naturvårdsverkets utvärdering15 av avgiften konstaterar att medelvärdet av villkoren
för de pannor som var med både år 1997 och år 2001 låg 45 % över medelvärdet av ut-
släppen och att skillnaden mellan villkor och faktiskt utsläpp är ganska stor för många
pannor. I synnerhet gäller detta pannor med relativt höga värden på villkoren, alltså till- stånd till relativt stora utsläpp. För dem har NOX-avgiften säkerligen bidragit mest till att
NOX-utsläppen har minskat. Utsläppen från de pannor som har högst villkorsvärden är
inte nämnvärt högre än utsläppen från många pannor med betydligt lägre (strängare) villkorsvärden, se Figur 6.
I prop. 1989/90:141 framhölls detta som ett skäl att införa miljöavgiften parallellt med vilkorssättning vid tillståndsprövning. Vidare framhölls att villkor inte kommer att sättas för alla verksamheter varför ett generellt styrmedel som gäller alla utsläppskällor av denna typ även kommer att verka styrande på dessa utsläppskällor. Detta förhållande gäller även idag.
Figur 6 Villkor och utsläpp år 2001 i mg/MJ för pannor som var med i avgiftssystemet både 1997 och 2001 och som har NOX-villkor uttryckt i mg/MJ
0 50 100 150 200 250 300 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 12 1314 1516 1718 19 2021 2223 24 2526 2728 2930 31 3233 3435 3637 38 3940 4142 43 4445 4647 48 4950 5152 5354 55 5657 5859 6061 62 6364 6566 67 6869 7071 72 73 mg/MJ Villkor mg/MJ Utsläpp mg/MJ
Notera de likartade värden hos utsläppsvillkoren vilket tyder på att standardiserade värden för utsläppsvillkoren har givits vid prövningen.
35
3.4.2 Avgiften ger utsläppsminskningar till lägre kostnad än villkorssystemet I utvärderingen15 konstateras att syftet med NOX-avgiften – att åstadkomma en snabbare
minskning av NOX-utsläppen än vad som kunde åstadkommas med riktlinjer för utsläpp
och tillståndsprövning – definitivt uppnåtts. Avgiftens incitament till fortsatt utveckling av reningsteknik kvarstår också efter det att ett visst utsläppsmål är uppnått, vilket inte är fallet med utsläppsvillkor. Storleken på NOX-avgiften har visat sig vara en framgångsfak-
tor när det gäller att driva på teknikutvecklingen och öka incitamenten till detaljerad mätning av utsläppen. Kontinuerlig mätning är en förutsättning för de trimningar och finjusteringar som är av så stor betydelse för att åstadkomma lägre NOX-utsläpp.
De huvudsakliga kostnaderna för företagen på grund av NOX-avgiften är mät- och re-
ningskostnader. Avgiften i sig kostar dock praktiskt taget ingenting på aggregerad nivå, eftersom den återbetalas i förhållande till mängden producerad nyttiggjord energi. På
anläggningsnivå blir det för cirka hälften av pannorna en extra kostnad av nettobeskatt-
ning (avgift minus återbetalning), medan den andra hälften av pannorna får en nettovinst. Återbetalningen medför att eventuella fördelningspolitiska effekter av avgiftsnivån minskar.
3.4.3 Snabbare teknikutveckling
NOX-avgiften har medfört att utvecklingen gått mot enklare, och därmed billigare och
mer driftsäker mät- och reningsteknik. Konkurrensen har ökat och kostnaderna har sjun- kit.
För minskning av kväveoxider är det främst SNCR-system som har utvecklats direkt på grund av NOX-avgiften. Internationellt sett har Sverige ett stort antal SNCR-installa-
tioner på relativt små pannor och även på pannor med varierande bränslen.
NOX-avgiften har numera betydelse även vid design och konstruktion av nya pannor.
Det är en av de parametrar som är av betydelse vid utformning av moderna pannor.