Utformningsfrågor

5.4.1 Tilldelning av utsläppsrätter

När det övergripande målet har satts och ambitionsnivån definierats måste beslut tas angående hur utsläppsrätter ska tilldelas de olika aktörerna. Detta beslut har viktiga ekonomiska och politiska konsekvenser och en stor betydelse för uppfattningen om rättvisan i systemet. Det är huvudsakligen tilldelningsmetoden som bestämmer vem som vinner och vem som förlorar i ett handelssystem. Metoden att tilldela användare

utsläppsrätter har dock ingen verkan på styrmedlets miljöeffektivitet, så länge det finns ett utsläppstak. Varje tilldelning bör ta hänsyn till konkurrensfrågor, principen att förorena- ren betalar, och incitament för teknologisk utveckling och miljöförbättringar.

Det finns två principiella metoder för att tilldela utsläppsrätter bland de berörda anläggningarna – auktionering och gratis tilldelning. Det förekommer också flera kombinationer av dessa tilldelningssätt.

93

I en ”revenue-raising auktion” distribuerar staten en tilldelning till högstbjudande. Deltagande anläggningar måste köpa utsläppsrätter på auktionen eller via sekundära marknader. Staten kan t.ex. använda intäkterna från auktionen för att reducera andra skatter, investera i miljöskydd eller ge stöd till andra offentliga tjänster. I en ”non-revenue raising auktion” går intäkterna tillbaka till industrin. En begränsad form av ”non-revenue raising auktion” används i USA:s handelssystem för SOX. ”Revenue raising” auktioner

anses vara den ekonomiskt mest effektiva metoden för att distribuera utsläppsrätter. 48

Denna metod är även överensstämmande med principen att förorenaren betalar men har hittills sällan använts.

5.4.1.2 Gratis tilldelning

Gratis tilldelning är ofta kallad ”grandfathering”. Grandfathering innebär att tilldelningen sker utifrån historiska aktiviteter eller utifrån aktuella aktiviteter som inte kan påverkas av den enskilda aktören. En gratis tilldelning kan baseras på en mängd olika kriterier som beskrivs nedan.

I en emissionsbaserad tilldelning baseras den berörde aktörens tilldelning av utsläpps- rätter på hans tidigare utsläpp. Emissionsbaserad tilldelning är i många avseenden den enklaste formen av grandfathering. Denna metod belönar anläggningar med höga utsläpp och de minst effektiva källorna genom att ge dem majoriteten av utsläppsrätterna. Det straffar dessutom de källor som tidigt fullföljde emissionsreduktioner (s.k. early movers).

Produktionsbaserad tilldelning49 _{betyder att tilldelningen beräknas utifrån den effekti-}

vitet (utsläppsmängd per producerad enhet) som anläggningarna hade vid referensåret. Fördelen med denna metod är att den belönar både effektiva källor och ”early movers”. Denna metod fungerar bäst för källor och industrier som producerar en homogen produkt (t.ex. elektricitet).

Tillförselbaserad tilldelning betyder att tilldelningen beräknas genom att multiplicera den tillförda mängden av någonting med en emissionsfaktor (till exempel: tillfört bränsle gånger emission per enhet tillfört bränsle). Denna kommer att gynna aktörer vars

processer har goda förutsättningar för låga specifika utsläpp utan att särskilda åtgärder behöver vidtas.

Sammanfattningsvis så beror vilka ”vinnare” och ”förlorare” som uppstår i ett handels- system på hur utsläppsrätterna fördelas.

- Om utsläppsrätterna auktioneras ut (utan inkomstomfördelning) kommer staten att vara vinnare och verksamhetsutövarna vara förlorare. Denna metod betraktas av ekonomerna som den mest effektiva metoden beroende på hur intäkterna använd. principen att förorenaren betalar kan på detta sätt uppfyllas.

48 _{US EPA (2003) Clean Air Markets Update.}

49 _{Två varianter av produktionsbaserade tilldelning är tilldelning med branschvisa emissionsfaktorer} (benchmarking), och tilldelning med emissionsfaktorer baserade på bästa tillgängliga teknik (BAT), se SOU 2003:60, Avsnitt 12.

94

- Om utsläppsrätterna delas ut gratis baserat på historiska utsläpp (enligt Flex mex 2) kommer de som tidigare har genomfört åtgärder att vara förlorare medan de som inte har genomfört möjliga åtgärder att vara vinnare.

- I det fall utsläppsrätterna fördelas efter tillförd energi (på samma sätt som i det planerade systemet i Nederländerna) så kommer fördelningen av vinnare och förlora- re inom handelssystemet att vara ungefär densamma som med dagens miljöavgiftssy- stem.

5.4.2 Täckning av sektorer

En viktig faktor vid bedömning av fördelarna med respektive styrmedel är omfånget av den täckning de ger. Med andra ord: hur många utsläppskällor täcks av styrmedlet? En intressant utmaning för de politiskt ansvariga är att se om de kan skapa, även för mobila källor, fartyg, flygplan och bilar, en ekonomisk stimulans för att minska utsläppen. Vissa menar att handel med utsläppsrätter är ett bättre styrmedel för att införliva några mobila källor än NOX-avigften.

Ett argument för detta är att man inom industrin själv uttryckt intresse för att delta i handel med utsläppsrätter, om än på frivillig grund. Sveriges Redareförening t.ex. har utvecklat ett förslag, där det ingår både landbaserade källor och utsläpp från fartyg. För utsläppskällor på land ges med detta förslag en tilldelning med tillämpande av ett utsläppstak. Sjöfartsnäringen å andra sidan skulle få möjlighet att sälja utsläppsminsk- ningskrediter (ERCs). I så måtto skulle systemet fungera ungefär som den föreslagna internationella CO2-marknaden enligt Kyoto-protokollet, med krediter från projektbase-

rade verksamheter (CDM och JI), utbytbara mot utsläppstilldelning med ”tak” (tilldelade beloppsenheter). I förslaget införs ett antal komplikationer – frivilliga deltagare

(sjöfartsnäringen) som skulle fungera vid sidan av dem som har med bindande åtaganden (landbaserad industri), liksom den ökade komplexiteten vid övervakning och verifiering. Dessutom finns det frågor om systemets miljömässiga integritet – kommer deltagande av frivilliga endast att tvinga upp taket och/eller minska priset på NOX? Inte desto mindre

visar det faktum att handel med utsläppsrätter är av intresse för dessa industrikällor, som hittills inte omfattats av ekonomiska styrmedel, på en viktig utveckling som väl avspeglar attraktiviteten hos detta politiska styrmedel.

Kostnaden för mätning av kväveoxidutsläppen leder dock till att det antagligen inte kan anses vara kostnadseffektiv inkludera mindre utsläppskällor i ett handelssystem för kväveoxider (jämför med NOX-avgiften).