Styrning

När Arbetsmarknadsverket bildades fanns ingen specifik regelstyrning utan organisationen var mer informell. Så småningom växte kritiken mot bristen på tydlig målstyrning och den byråkratiska verksamheten. Grunden till ökad flexibilitet, handlingsfrihet och effektivare målstyrning lades under 80-talet. Under samma period har tillämpningsregler och föreskrifter minskat kraftigt. I dag är AMV en decentraliserad och mål- och resultatstyrd organisation men regelverket har fortfarande stor betydelse.

Våra intervjuade chefer har arbetat inom verket i 15-20 år och har upplevt stora förändringar. Två av cheferna menar att den största förändringen har skett de senaste åren. Alla tre är positiva till ökad enhetlighet, tydligare definition av arbetsuppgifterna och mer ordning och reda. En chef menar att verksamheten missköttes förr och att det är anledningen till den hårdare styrningen. Samma chef ser positivt på den nuvarande regelstyrningen. De förändringar som skett har vad vi uppfattar varit stora men att de generellt upplevts som positiva. Vi menar att förändringarna av styrningsformen har gett cheferna en tydligare bild av vad som förväntas av dem i deras yrkesroll. Vi tolkar också svaren som att möjligheten till likabehandling av sökande har förbättrats. Enligt oss får cheferna, genom regelverket och en mer strukturerad organisation, riktlinjer och stöd inför olika beslut. Detta överensstämmer med IFAU: s rapport 2004:16 där det i resultatet framkommer att regler och mål ofta används för att motivera beslut inför de sökande.

En av de intervjuade anser att administrationen har blivit alltmer komplicerad och en annan menar att metodbanken riskerar att bli för detaljstyrd. Uppfattningar finns bland våra intervjuade om att AMV trots förändringar i organisationen är för byråkratisk och svår att överblicka. Kritiken mot administrationen anser vi kan kopplas till verksamhetens styrningsmodell. Mål- och resultatstyrning medför ju ökad kontroll och uppföljning vilket vi menar kan upplevas som svårhanterligt. Även Pihlgren och Svensson (1989) anser att en alltför styrd organisation kan uppfattas som byråkratisk och stelbent och att detta inte gynnar medarbetarna.

En av cheferna i våra intervjuer diskuterar Länsarbetsnämndens vara eller inte vara och om regionindelningen ska ske efter län eller arbetsmarknad. Här ser vi en koppling till Statskontorets rapport 2004: 16, där LAN: s funktion också ifrågasätts. I rapporten föreslogs att LAN och AMS skulle bilda en myndighet för att uppnå ökad enhetlighet, effektivitet samt bättre regional anpassning. Statskontoret ifrågasätter dock

om en regional anpassning är förenlig med nationell och enhetlig verksamhet och de anser att indelningen av arbetsmarknadsregionerna inte överensstämmer med länsindelningen. Vi inser fördelarna med en myndighet då detta ökar möjligheten för enhetlighet. Men vi menar att regionerna kan missgynnas när besluten fattas högre upp i organisationen beroende på att olika nivåer har olika synsätt på målen. Grimlund m.fl. (1997) ger också uttryck för detta då de anser att skilda regionala behov bättre tillgodoses med en decentraliserad och i högre grad självstyrd organisation.

Verksamheten utvärderas och följs upp på liknande sätt på våra kontor därför att detta är styrt uppifrån säger en av cheferna. Utvärderingen har gått till på samma sätt de senaste fyra åren och denna har enligt chefen medfört en drastisk förbättring av resultaten. Denna uppföljning sker regelbundet och rapporteras till de olika nivåerna efter ett speciellt tidsschema som alla tre cheferna refererar till. Vi menar att de senaste årens fokusering på utvärdering och uppföljning har gett upphov till ökad styrning av organisationen, vilket vi anser talar emot tanken med decentralisering. Rothstein (2003) menar att vid indirekt styrning ska kontrollen av verkställandet ses som ett komplement till beslutsfattarens styrning. Enligt det traditionella synsättet ses organisationen då enbart som ett instrument för beslutsfattaren. Det finns enligt oss dessutom en fara för att den tid som utvärderingar tar i anspråk gör att tiden för kontakten med de sökande minskar. En av cheferna påpekar att det är svårt att sätta mål som är mätbara vilket bekräftas av Christensen m.fl. (2005) som menar att det finns tendenser att mäta enbart det som är lätt att mäta vilket gör att kvalitativa omständigheter glöms bort i sammanhanget. Även Rombach (1991) diskuterar detta problem och menar att en förutsättning för att mäta resultat är att målen är klart formulerade istället för mer generella. Han anser också att det finns brister i mättekniken och/eller i användningssättet av mätinstrumenten.

Ett annat problem med detta utvärderingssystem är demokratiaspekten, vilket belyses av både Christensen m.fl. (2005) och Rombach (1991). De menar att målen i praktiken sätts av tjänstemännen via resultatindikatorerna och inte av politikerna, vilket leder till att makten omfördelas i organisationen. Under intervjuerna kom det också fram att det finns risk för att målet blir viktigare än resultatet och en chef menar dessutom att vissa handläggare kan uppleva kontrollverksamheten påfrestande. Vi kan förstå att det kan bli problematiskt med dessa uppföljningsmetoder. Att som medarbetare hela tiden känna att vissa mål måste uppnås kan för en del personer vara sporrande medan det för andra kan kännas pressande. Risken är enligt oss att kvalitén på

vilket sätt målen nås minskar när resultaten hela tiden jämförs och kontrolleras. Enligt IFAU: s rapport 2004: 16 anses två mål ha större påverkan i det dagliga arbetet. Dessa mål, som är att 70 procent av dem som genomgått arbetsmarknadsutbildning ska ha ett arbete inom 90 dagar samt att kännedomen om att ha en handlingsplan ska vara hög, menar vi pekar på det faktum att målen kan bli viktigare än resultatet och att lätt mätbara mål prioriteras i verksamheten. Även Agneta Mattsson talar om 70 procents målet där hon menar att det finns risk för att endast de med hög potential att genomföra en arbetsmarknadsutbildning får möjligheten att få en plats. Detta för att sedan kunna uppfylla målet med att efter avslutad utbildning få ut en hög andel av deltagarna i arbete.

7.2 Mål

Alla tre chefer är överens om att de generella målen i regleringsbrevet är styrande men att det är AMS som via tolkningsrätten formulerar verksamhetens övergripande mål. Af-kontoren tolkar i sin tur dessa mål för att sedan formulera egna operativa mål. En av cheferna menar dock att det kan uppstå osäkerhet och problem kring tolkningen av målen. Cheferna visar en samstämmighet om vilka mål de ska arbeta efter då dessa är reglerade både i regleringsbrevet och från AMS. Problemet med generella mål är enligt oss att de öppnar för ett stort tolkningsutrymme, vilket är både positivt och negativt. Det positiva är att cheferna inom vissa givna ramar kan styra målen efter lokala behov. En nackdel är enligt Rombach (1991) att oklara mål är svåra att definiera för att sedan förvandlas till delmål. En annan nackdel, som vi ser det, är att när målen tolkas av cheferna kan det medföra variationer i arbetssättet mellan olika Af-kontor. Detta kan i sin tur innebära att de sökande inte blir bemötta likadant. Avgörande för hur målen tolkas är enligt oss chefernas bakgrund och erfarenhet samt personalens sammansättning och delaktighet. Ytterligare ett problem med generella och därmed oklara mål är enligt Christensen m.fl. (2005) att det råder osäkerhet kring vem som är ansvarig för uppdraget. Även Rothstein (2003) efterlyser ett förtydligande när det gäller ansvaret för uppdragen.

På frågan om cheferna ansåg att målen uppfylldes svarade två av dem att de gör det och en att de i princip gör det. Att skillnaden i måluppfyllelsen i det närmaste är obefintlig får oss naturligtvis att fundera på orsakerna. För det första ifrågasätter vi om den stora fokuseringen på måluppfyllelse som idag förekommer på de olika Af-kontoren

kan bidra till att andra väsentliga arbetsuppgifter får stå tillbaka. För det andra undrar vi om målfokuseringen bidrar till att tillvägagångssättet för att nå målen är bristfällig. För det tredje frågar vi oss om styrningsformen med dess återkommande resultatuppföljningar och korrigeringar bidrar till att målen anpassas till ”lämplig” nivå. För det fjärde funderar vi på om en konsekvens av målfokuseringen kan vara att satsningar görs endast på lättplacerade sökande.

Gemensamt för cheferna är att de anser att det finns stora möjligheter att påverka och lägga upp arbetet med att uppfylla målen. På två av kontoren, diskuteras strategier och ändringar i arbetslag tillsammans med chefen och detta bildar sedan underlag för de operativa målen. Enligt Rothstein (2003) kan en professionell handlingsfrihet ses som både ett problem och en tillgång bl.a. för att hänsyn måste tas till individuella förutsättningar och behov. Verksamheter med dessa förutsättningar upplevs därför som svåra att styra och kontrollera. Målstyrning ses av Pihlgren och Svensson (1989) som den styrform där handlingsfriheten är störst och detta medför att flexibiliteten och anpassningsförmågan ökar. De anser att människan därmed har större insikt om sin egen insats till organisationens mål. Vi menar dock att denna flexibilitet och handlingsfrihet även kan skapa osäkerhet både för chefen och för medarbetarna när det gäller olika bedömningar. Vi anser att det i dessa sammanhang är viktigt att personalen uppmärksammas på och lär sig hantera olika problem som kan uppstå för att de sökande inte ska känna sig utlämnade till personalens godtycke. Svårigheter med en enhetlig beslutsprocess belyses även i Socialstyrelsens CusSkrift 1995: 1 där det konstateras att det förekommer stora skillnader i handläggning av socialbidrag. Denna skillnad sägs här delvis bero på organisationsform och på bristen av rikstäckande socialbidragsnormer. En av cheferna menar dock att friheten var större förr när det gäller att komma med egna idéer och arbeta självständigt, men påpekar samtidigt att beslutsgången då var längre.

Två av cheferna säger att delaktigheten bland personalen är stor och att många beslut fattas tillsammans. Båda menar att motivationen för att nå målen ökar när personalen känner sig mer delaktiga. Vi anser också att drivkraften för att göra ett bra arbete ökar när medarbetarna kan säga att målen är ”egna” och när de får positiv respons av ledningen. Detta överensstämmer med vad Grimlund m.fl. (1997) påstår när han säger att delaktigheten i beslutsprocesserna är viktig för medarbetarnas engagemang. Även Pihlgren och Svensson (1989) är inne på samma linje när de säger att motivation och arbetsglädje ger bättre resultat. En av cheferna säger samtidigt att

samverkan och arbetsplatsträffar är något som ska finnas på varje kontor, att det därmed inte är valbart. Att medarbetarnas delaktighet är villkorad uppifrån är enligt oss positivt då det borgar för den demokratiska processen inom organisationen.

7.3 Enhetlighet

Alla chefer är eniga om att det är målen som styr verksamhetens prioriteringar. En av cheferna säger också att det är den arbetsmarknadspolitiska bedömningen tillsammans med medel som är avgörande. Samma chef menar även att situationen bland de arbetssökande styr kontorets prioriteringar. En annan chef anser att eftersom det mesta är villkorat finns det inget utrymme för att prioritera vissa grupper. Vi tolkar chefernas svar som om att de inte har något stort utrymme för att göra andra prioriteringar än de redan bestämda i de övergripande målen. Vi kan dock se en viss nyansskillnad i svaren, där en chef ser möjlighet till viss prioritering medan en annan inte gör det. Vi menar att bakgrunden till olikheterna i svaren hittas i chefernas förhållningssätt till sin yrkesroll och till de arbetsmarknadspolitiska målen.

Att bli behandlad på olika sätt på de olika Af-kontoren är det värsta som kan hända anser en av cheferna och menar att rättssäkerheten då sätts ur spel. En annan chef anser att enhetlighet är svårt att uppnå eftersom förutsättningarna är olika i landet. Två av cheferna menar att regelverket är otydligt och komplicerat vilket försvårar tolkningen av det. Den tredje chefen ser regelverket som en trygghet för både handläggare och sökande när det gäller att uppnå enhetlighet. Att AMV nu aktivt arbetar för enhetlighet och rättsäkerhet kunde vi tydligt märka i våra intervjuer med cheferna. Medvetenheten var hög även om de hade olika syn på möjligheten att uppnå det. Vi menar att tolkningen av regler och mål är en bidragande orsak till svårigheterna med enhetlighet. Tanken med enhetlighet är ju att sökande i sin kontakt med arbetsförmedlingen ska bemötas på samma sätt oavsett var i landet de bor. Här ser vi en likhet med Socialstyrelsens CusSkrift 1995:1 som anser att enhetlighet är svårt att uppnå beroende på otydligt regelverk och på olika tolkning och tillämpning av reglerna.

Arbetsförmedlingarna ska enligt Arbetsmarknadsstyrelsen (2004) genom

enhetlighet säkerställa rättssäkerheten samtidigt som de ska beakta individens behov, tillgång på resurser och arbetsmarknadens möjligheter. Vi menar att detta är höga krav från regeringen då vi anser att det är svårt att sammanföra de skilda målen utan att behöva kompromissa. Att människor dessutom är enskilda individer med olika

utgångspunkter, möjligheter och behov visar på problematiken med att förena enhetlighet och individanpassning. Rombach (1991) menar att det ofta uppstår målkonflikter inom offentliga organisationer beroende på att målen är oförenliga. Han ifrågasätter också om det genom målstyrning verkligen går att göra prioriteringar. Även Christensen m.fl. (2005) undrar om det är möjligt att ta hänsyn till flera mål samtidigt och menar att politikerna hade större möjlighet till det i de mer traditionella systemen. Samtidigt konstaterar de att verksamhetens nuvarande mål medvetet är oklara för att underlätta intressemotsättningar och därmed verka konfliktdämpande.

7.4 Hinder

På frågan om det finns hinder för att uppnå målen fick vi skiftande svar får cheferna. En chef menar att ekonomi och konjunkturer är hinder och en annan anser att nya mål som kräver tid för bearbetning kan ses som i hinder i verksamheten. Den tredje chefen menar att de många och stora uppdragen gör det svårt att fokusera i arbetet. Samma chef anser att administrationen blivit för omfattande och därmed blivit ett hinder istället för att underlätta effektivitet. Det framgår klart av svaren att det finns olika hinder för att ha en väl fungerande och effektiv verksamhet. Vi hade dock förväntat oss att ett gemensamt hinder skulle vara ekonomin. Men kanske är det så att ekonomiska hinder är så övergripande och självklara att alla chefer inte tänker på att nämna dem. Men att ekonomin är ett hinder framgår även av Statskontorets rapport 2004: 16 där det understryks att en myndighet i flera nivåer inte utnyttjar de ekonomiska resurserna optimalt och därför ses som ineffektiv. Detta motsägs dock av Grimlund m.fl. (1997) som skriver att decentralisering bör föra med sig ökad effektivitet då hela förvaltningsapparaten anpassas bättre till samhället och medborgarna. De menar här att funktionen att fort rätta sig efter nya förändringar i omvärlden underlättas när verksamheten är anpassad till lokala förhållanden.

Cheferna är eniga om att valår har stor påverkan på verksamheten. En chef anser att det då ställs större krav på verksamheten och att den inte blir konsekvent vilket drabbar den enskilde individen. En annan chef menar att svängningar i medelstilldelningen speglar den politiska ambitionsnivån och inte behoven. När det är valår ökar fokuseringen på arbetsmarknaden väsentligt vilket vi anser ökar pressen på Af- kontorens verksamhet. Av svaren framgår också att det då är svårare att arbeta för att uppnå målet om enhetlighet. Vi menar att ojämnhet i medelstilldelningen p.g.a. politiska

svängningar är negativ gentemot de sökande, t.ex. när handläggare måste motivera varför en sökande plötsligt inte kan få en berättigad åtgärd. Rombach (1991) menar att de korta ett-års-cyklerna försvårar kombinationen av målstyrning och budgetstyrning. Sett ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv behöver det dock inte vara negativt att medelstilldelningen är ojämn. Arbetsmarknadspolitiken ska ju inte endast anpassas till individens behov utan även till förhållandena på arbetsmarknaden i stort, vilket innebär att insatserna för att nå optimal effektivitet därför ska sättas in kontracykliskt mot konjunkturen. Här existerar därmed en tydlig målkonflikt mellan enhetlighet och individanpassning.

8 Diskussion

I detta kapitel gör vi ett försök att resonera kring vad vi kommit fram till i vår analys. Vi tar därför upp övergripande drag för att därigenom titta på om vårt syfte har uppnåtts samt om våra frågeställningar har blivit besvarade. Här kommer vi även att diskutera vad dessa överordnade perspektiv kan föra med sig i ett större sammanhang.

I vår analys har vi fått fram resultat som har lett oss in på tankar och funderingar kring arbetsmarknadspolitikens och AMV: s funktionssätt. Det har som tidigare beskrivits skett stora förändringar de senaste åren inom AMV vilket har bidragit till en förändring i verksamheten. Organisationen har enligt våra intervjuade chefer blivit mer decentraliserad där tanken var att beslut skulle kunna tas längre ut i organisationen och därmed ge ökad effektivitet, flexibilitet och anpassningsbarhet. Detta framgår även av Delander m.fl. som menar att grunden till förändringen lades redan på 1980-talet. Även Agneta Mattsson menar att Af-chefernas befogenheter har ökat i och med att arbetsförmedlingarna under 90-talet fick egen budget. Trots denna decentralisering upplevs AMV enligt oss som en väldigt styrd organisation som är svår att överblicka. De intervjuade cheferna verkar trots allt se positivt på förändringarna (vilket även framgår av Statskontorets rapport 2004: 16) då det har medfört att deras roll har tydliggjorts och att de har lättare för att motivera sina beslut gentemot de sökande. Det kan enligt oss dock tyckas motsägelsefullt att det nuvarande centralt styrda regelverket upplevs som positivt då det samtidigt inskränker Af-chefernas flexibilitet och möjlighet till bästa anpassning. Rothstein säger att ”Decentralisering kan paradoxalt nog kräva

centralisering” (Rothstein, 2002, s.116) vilket pekar på problematiken med att hitta en väl avvägd styrningsbalans inom organisationen.

Diskussioner pågår också huruvida AMS och LAN ska bilda en gemensam myndighet. En fördel med en plattare organisation är enligt oss att beslutsvägen blir kortare vilket medför ett mindre byråkratiskt arbetssätt, högre effektivitet och att målet att uppnå enhetlighet och likabehandling förenklas. Nackdelen är emellertid att möjligheterna till lokal och regional anpassning minskar vilket i sin tur kan påverka organisationens mål om att arbeta för en väl fungerande arbetsmarknad. Vi menar dock att en lokal och regional anpassning är nödvändig och att en gemensam myndighet dock för med sig att indelningen av arbetsmarknadsregionerna kan förbättras jämfört med dagens länsindelning. Indelningen kan bli mer flexibel och föränderlig när den inte måste följa redan givna gränser och insatserna kan därmed på ett bättre sätt riktas mot behoven.

Mål- och resultatstyrningen som infördes för att öka verksamhetens effektivitet är omdiskuterad. Eftersom målen inte är tydliga finns här enligt Af-cheferna ett handlingsutrymme, vilket vi menar kan ses både positivt och negativt. Det positiva med en ökad handlingsfrihet är att den medför större möjligheter till individanpassning, lokal anpassning och till att Af-kontoret i större utsträckning själv kan styra prioriteringar. Men av våra intervjusvar framgår att handlingsutrymmet överlag ändå inte är så stort. Cheferna menar att det är flera faktorer såsom mål, medel, arbetsmarknadspolitiska bedömningar och det enskilda kontorets specifika arbetssökande som påverkar prioriteringarna och där de flesta faktorer är svåra att kringgå. Återigen upplever vi att styrningen via regelverket, när det gäller exempelvis prioriteringar, är stark. Men alla människor är ju inte lika och har dessutom olika utgångspunkter vilket enligt oss innebär att de behöver olika insatser, d.v.s. individanpassning för att nå sysselsättning.

Det negativa med en ökad handlingsfrihet är att det medför ett ökat kontrollbehov och gedigen resultatuppföljning. Som vi nämnt tidigare är flera författare, bl.a. Christensen m.fl. och Rombach, överens om att det existerar problem angående mål- och resultatstyrning. Denna centralt styrda kontroll- och uppföljningsverksamhet har dessutom lett till att administrationen har ökat i omfattning och därmed blivit mer svårhanterlig. Vi frågar oss då om verksamheten verkligen är så effektiv som AMV vill ge sken av och dessutom undrar vi på vems bekostnad denna kontrollfunktion sker. Vi har förståelse för att resultatutvärdering behövs men metoden i sig är tidskrävande, både för personalen och för de sökande. En annan aspekt på mål- och resultatstyrning är att

risken finns för att målet i sig blir mer angeläget än själva resultatet, vilket vi menar underminerar kvalitén på handlingssättet som målet uppnåtts på. Förutom detta sätts den demokratiska processen ur spel när det är tjänstemän som både sätter målen och