Arbetsmarknadsverket - En studie om organisation, styrning och mål

Malmö högskola

Lärarutbildningen

Studie- och yrkesvägledarprogrammet

Examensarbete

Arbetsmarknadsverket

En studie om organisation, styrning och mål

The National Labour Market Board

A study of organisation, management and objectives

Lena Alfredsson

Lena Sörensen

Studie- och yrkesvägledarprogrammet 120 poäng Handledare: Alan Harkess Vårterminen 2006 Examinator: Nils Andersson

Sammanfattning

Vi har med vårt examensarbete velat undersöka Arbetsmarknadsverket (AMV) och dess verksamhet. Vårt syfte var att närmare studera mål, styrning, organisation och enhetlighet. För att uppnå vårt syfte har vi använt oss av en kvalitativ forskningsmetod där vi har intervjuat tjänstemän inom AMV.

Vi har i vår kunskapsbakgrund velat ge en bild av AMV: s organisation och verksamhet. Detta har vi gjort för att öka förståelsen för vår studie om Arbetsmarknadsverket. Vi har även tagit fram och presenterat de teoretiska perspektiv som vi ansåg vara relevanta för vårt syfte och vår resultatanalys. Vi resonerar här framförallt kring decentralisering, mål- och resultatstyrning samt olika styrningsmodeller.

I vårt resultat har det framkommit att det har skett stora förändringar inom AMV sedan decentralisering och mål- och resultatstyrning infördes. Alla chefer är positiva till ökad enhetlighet, tydligare definition av arbetsuppgifterna och mer ordning och reda. Däremot har kritik framkommit mot den svårhanterliga administrationen. De centralt styrda målen bryts ned till operativa mål på respektive arbetsförmedling där de sedan verkställs. Målen är enligt cheferna svåra att tolka, sätta och mäta. Trots detta anser de att målen i princip uppfylls. Alla våra intervjuade säger att de strävar efter att uppnå enhetlighet men menar att det är svårt p.g.a. olika förutsättningar och ett otydligt regelverk. Cheferna ger uttryck för att det finns flera hinder för att nå effektivitet inom organisationen, t.ex. ekonomi, politiska svängningar samt många och stora uppdrag.

Vi menar att AMV trots dessa förändringar i verksamheten är en väldigt styrd organisation. Kontroll- och uppföljningssystemet har medfört en ökad administration

och därmed en mer byråkratisk organisation. Tolkningsutrymmet medför att

enhetligheten och ansvarsfrågan kan ifrågasättas. Målen uppfylls men hur de gör det kan få konsekvenser för den enskilde individen. Vi menar att effektiviteten och funktionssättet i arbetsmarknadspolitiken kan diskuteras.

Nyckelord

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 4

1.1 Syfte ... 4

1.2 Frågeställningar ... 5

2 Kunskapsbakgrund ... 5

2.1 Den svenska arbetsmarknadspolitiken... 5

2.2 Historik ... 6

2.3 Organisation... 9

2.4 Mål och prioriteringar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten... 11

2.5 Enhetlighet och rättssäkerhet för AMV... 12

2.6 Reglering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten... 13

3 Teoretiska perspektiv ... 14

3.1 Offentliga förvaltningar ... 15

3.2 Centralisering och decentralisering ... 15

3.3 Olika former av styrning... 16

3.4 Mål- och resultatstyrning ... 17

3.5 Implementering av politiska beslut... 20

4 Tidigare forskning ... 22

4.1 ”Det nya arbetsmarknadsverket”... 22

4.2 ”Vad styr arbetsförmedlarna”... 23

4.3 ”Att besluta om socialbidrag”... 24

5 Metod ... 24 5.1 Allmänt om metod ... 25 5.2 Val av metod ... 25 5.3 Urval ... 26 5.3.1 Faktaintervjuer... 26 5.3.2 Kvalitativa intervjuer ... 26 5.4 Genomförande ... 27 5.4.1 Faktaintervjuer... 27 5.4.2 Kvalitativa intervjuer ... 27 6 Resultat ... 28 6.1 Faktaintervju... 28 6.2 Intervjuerna på Arbetsförmedlingskontoren... 31 6.3 Sammanfattning av intervjuerna ... 39

7 Analys och tolkning ... 40

7.1 Styrning... 41 7.2 Mål... 43 7.3 Enhetlighet... 45 7.4 Hinder ... 46 8 Diskussion... 47 8.1 Kommentarer ... 51 8.2 Fortsatt forskning... 51 Referenser... 53

1 Inledning

Vårt intresse för nationalekonomi och arbetsmarknadsfrågor väcktes under kursen ”Arbete, arbetsliv och näringsliv” i vår utbildning till studie- och yrkesvägledare. Det blev plötsligt intressant att följa med i medias nyheter och debatter. Under de här veckorna fick vi förklaringar till hur samhällsekonomin är uppbyggd och hur den kan kopplas till arbetsmarknaden. Då arbetsmarknadspolitiken kommer att ha betydelse i vårt framtida yrke anser vi att en fördjupning i dess möjligheter och begränsningar är på sin plats.

Arbetsmarknadspolitiken och dess uppgift att skapa full sysselsättning, motverka arbetslöshet och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt är av central betydelse för alla medborgare. För samhället i sig är det kostsamt med arbetslöshet och för den enskilde är det också kännbart i form av inkomstbortfall och social kostnad. Arbetsmarknadspolitiken är därmed en väsentlig del av hela samhällsekonomin varför det är angeläget att Arbetsmarknadsverket har en fungerande och effektiv verksamhet där de sökande känner sig väl bemötta. Det förekommer ständigt debatter i media där Arbetsmarknadsverkets organisation och verksamhet ifrågasätts. Kritik har framförts från olika håll om att verksamheten tidigare har brustit i bl.a. bemötande, enhetlighet och nyttjande av skattemedel. Denna kritik har bidragit till att förändringar har genomförts inom organisationen. Det är därför intressant att ta reda på vad dessa förändringar har betytt för verksamheten inom AMV. Har de inneburit någon större omställning av verksamheten och i så fall hur?

1.1 Syfte

Vårt syfte med arbetet är att undersöka organisation, styrning och förändring av Arbetsmarknadsverket. Vi vill även ta reda på hur handlingsutrymmet ser ut i den dagliga verksamheten på arbetsförmedlingskontoren (Af-kontoren). I vårt arbete vill vi också utreda ifall AMV: s riktlinjer för enhetlighet går att kombinera med individanpassning och prioriteringar. Dessutom avser vi att undersöka hur de olika Af-kontorens chefer ser på verksamhetens mål och måluppfyllelse. Vår avsikt är också att klargöra om det finns skillnad i måluppfyllelsen mellan de olika Af-kontoren och vilka konsekvenserna då blir.

1.2 Frågeställningar

o Hur har organisation och styrning av Arbetsmarknadsverket förändrats över tid och vilka perspektiv finns på dagens styrning?

o Hur ser utrymmet för handlingsfrihet ut i personalens arbetssätt på de olika Af-kontoren och går det att kombinera enhetlighet med individanpassning och prioriteringar?

o Hur ser de olika Af-kontorens chefer på verksamhetens mål och måluppfyllelse? Finns det någon skillnad i måluppfyllelsen mellan de olika Af-kontoren och vilka är i så fall konsekvenserna av detta?

2 Kunskapsbakgrund

För att öka kunskapen om Arbetsmarknadsverket och för att få en bättre förståelse för hur det fungerar börjar vi vår studie med bakgrundskunskap om organisationen. Först kommer en kort information om arbetsmarknadspolitik då den alltid har haft en viktig roll i det svenska samhället. Vi har sedan fortsatt med att studera den historiska utvecklingen av AMV och de olika faser som det har genomgått. För att ytterligare vidga förståelsen redogör vi för hur organisationen är uppbyggd och för de mål och prioriteringar som ligger till grund för verksamheten på Af-kontoren. Därefter kommer en kort genomgång av verkets syn på den nu så centrala fokuseringen av enhetlighet. Genom att redogöra för de lagar och förordningar som AMV arbetar efter hoppas vi slutligen kunna ge ett helhetsperspektiv på AMV.

2.1 Den svenska arbetsmarknadspolitiken

Rothstein skriver i ”Den socialdemokratiska staten” (1986), s.107 att embryot till den svenska modellen hittas i organisationen av den statliga arbetsmarknaden så som den organiserades vid framväxten i början på nittonhundratalet. I organisationen av den statliga arbetsmarknaden skulle lika stora delar företrädas av löntagarna som av representanter för kapitalet. (Rothstein, 1986, s.107) Detta återfinns i den svenska modellen som i realiteten anses ha vuxit fram under 30-talet. Vad som definierar den har debatterats mycket men den svenska modellen får menas vara en kompromiss mellan en stat som domineras av socialdemokratin och ett privatägt industrikapital. I

den svenska modellen finns en stor offentlig sektor som är skattefinansierad och som ska stå för en utjämningseffekt i samhället. Fackföreningsrörelsen har en central roll och likaså den aktiva arbetsmarknadspolitiken med dess olika former av åtgärdsprogram. Tanken med detta var att koppla samman tillväxt, privat ägande, jämlikhet och en rättvis fördelning. (Eklund, 2004, s. 381)

Arbetsmarknadspolitiken utgör en del av den politik som riktas in på ekonomisk tillväxt och full sysselsättning. Den ekonomiska politiken i stort ska enligt den svenska modellens synsätt säkerställa en hög sysselsättningsnivå. Denna politik ska vara förebyggande och underlätta anpassningsprocessen på arbetsmarknaden och komplettera efterfrågan på arbetskraft inom ramen för den befintliga efterfrågan. Arbetsmarknadspolitiken har därför viktiga funktioner i både låg- och högkonjunkturer. Funktionerna består av tre delar, en allokeringspolitisk, en stabiliseringspolitisk och en fördelningspolitisk uppgift. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995, s.195-196)

Allokeringsfunktionen går ut på att tillsammans med övriga ekonomisk-politiska åtgärder arbeta för en effektivt fungerande marknad. Att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att minimera vakans- och söktider och därigenom öka sysselsättningen utan att ge upphov till pris- och löneökningar står därmed i fokus. Stabiliseringsfunktionen innebär att effekterna av arbetsmarknadens konjunktursvängningar ska utjämnas. Detta åstadkoms, i samarbete mellan arbetsmarknadspolitiken och övrig finans- och penningpolitik, genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till den rådande konjunkturutvecklingen. Det här medför att under lågkonjunktur ska arbetslösheten och dess verkningar begränsas medan det under högkonjunktur är anpassningsprocessen som är huvuduppgiften. Fördelningsfunktionen har som huvuduppgift att genom arbetsmarknadspolitiska medel bidra till att fördela välfärden jämnt. Detta görs genom att säkerställa de arbetslösas inkomster och att avvärja långtidsarbetslöshet och bestående utslagning. Arbetslinjen är ett centralt koncept inom den svenska arbetsmarknadspolitiken och innebär en vilja att de arbetslösa behåller sin anknytning till arbetsmarknaden och därtill eventuellt öka sin kompetens under arbetslöshetsperioden. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1995, s.195-196)

2.2 Historik

Arbetsmarknadsverket förstatligades definitivt 1948 efter ett provisoriskt förstatligande under krigsåren. Under de åren breddades arbetsuppgifterna där den platsförmedlande

verksamheten liksom yrkesvägledning ökade samtidigt som rekryteringen av arbetskraft utfördes. AMV hade redan vid förstatligandet en mycket självständig position i förhållande till statsmakterna. Detta slogs fast i en utredning och proposition som föregick bildandet och där ansågs det att ingen specifik regelstyrning eller övriga anvisningar från riksdag och regering behövdes. Motivet till detta var att förhållandena på arbetsmarknaden snabbt ändrades och det var därmed viktigt med snabba åtgärder. Arbetsmarknadspolitiken ansågs tidigare ha varit för passiv i bekämpandet av arbetslösheten. Utredningen förordade nu istället en aktiv arbetsmarknadspolitik där det gällde att ligga före i utvecklingen och att påverka den. (Rothstein, 1986, s.135-138)

Regeringen önskade naturligtvis att arbetsmarknadspolitiken skulle genomföras i förhållande till deras intentioner. Genom att styrelsen för AMV tillsattes av de stora arbetsmarknadsorganisationerna säkerställdes detta. Det var också regeringen som fick igenom att byråcheferna inte skulle vara röstberättigade i styrelsen men även att en

delegation som skulle handha arbetslöshetsförsäkringen tillsattes. Regler och

författningar som låg till grund för AMV: s arbetsuppgifter var få till antalet och AMV styrdes istället med hjälp av ”informella kontakter mellan de ansvariga statsråden å ena sidan, och ledande företrädare för LO å den andra.” (Rothstein, 1986, s.138).

Det förekom många diskussioner om hur rekryteringen skulle gå till. Utredningen före förstatligandet menade att inga formella kompetenskrav skulle finnas utan att de personliga egenskaperna var avgörande. LO var den största motståndaren till kravet på kompetens. Chefsrekryteringen skedde ofta internt och ända in på 70-talet finns det belagt att personliga kontakter var avgörande. Fackliga uppdrag var viktiga för att kunna klättra på karriärstegen. (Rothstein, 1986, s.139-141)

En utredning som gjordes 1968 av Statskontoret på uppdrag av regeringen kom fram till att det inte fanns någon tydlig målstyrning från AMV: s styrelse ner till byråcheferna. Utredningen menar att målen redan fanns inom organisationen och därför var allmänt kända eller att de uppstått genom informella etablerade kontakter. (Rothstein, 1986, s.146)

Styrningen av hur anslagen fördelades låg högt upp i organisationen och inga beslut om större projekt ute i regionerna fick fattas där utan allt skulle gå via

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Detta gällde även anslagen till

arbetsmarknadsutbildningarna. I och med det låg alla beslut rörande regionerna hos AMS och speglade därmed deras kompromisser och överväganden för de olika

regionerna. Många detaljbeslut togs ända fram till 70-talet på AMS nivå då den successiva delegeringen av besluten påbörjades. (Rothstein, 1986, s. 140-144)

Rehn-Meidner spelade en viktig roll i den allmänna ekonomiska politiken genom sin modell som presenterades på LO-kongressen 1951. Modellen går ut på att en stram ekonomisk politik är av vikt för att hålla nere inflationen. Genom att föra en solidarisk lönepolitik skulle strukturomvandlingen gå snabbare vilket i sin tur skulle skynda på tillväxten i landet. Arbetslösheten skulle då också öka men denna ökning skulle bekämpas med arbetsmarknadspolitiska åtgärder och då främst genom att anpassa arbetskraften till efterfrågan. (Sandelin, 2003, s.53-55). Rehn-Meidner modellen fick stor betydelse för arbetsmarknadspolitiken som därigenom blev en viktig del av den allmänna ekonomiska politiken. För genomförandet av arbetsmarknadspolitiken har ansvaret allt sedan 50-talet legat på AMV, med tyngdpunkten på de aktiva arbetsmarknadsåtgärderna. (Eklund, 2004, s.312)

Under 80-talet lades grunden till ökad flexibilitet och handlingsfrihet. Det genomfördes förändringar både inom AMV: s organisation och i styrningen från regering och riksdag. Anslagsstrukturen förenklades och bundenheten vid köp av arbetsmarknadsutbildningar minskade. Förmedlingscheferna fick nu också i större grad avgöra vad pengarna skulle gå till. Länsarbetsnämnden (LAN) finns sedan 1987 etablerade i varje län, vilket har samband med att arbetsförmedlingsdistrikten då upphörde. LAN fick 1991 självständigt organisera sina egna kanslier. I varje län finns

flera lokalkontor, arbetsförmedlingar. Samma år inrättades i kommunerna

arbetsförmedlingsnämnder som ska svara för samverkan mellan kommun och arbetsförmedling. Tanken bakom förändringarna var att uppnå en effektivare målstyrning, en större flexibilitet men även att hela verksamheten skulle bli effektivare. AMV anses vara en föregångare till den målstyrda verksamheten i offentlig förvaltning. Eftersom ett delegerat ansvar innebär att kontrollen måste öka på lägre nivåer har AMS arbetat fram riktlinjer för uppföljningen av verksamhetens resultat och dessa ska återkomma ofta och regelbundet. Detta är av yttersta vikt för att kunna nå målen samt för att ge underlag för en bredare bedömning av utvecklingen i verksamheten. Tillämpningsregler och föreskrifter har under 1980 och 90-talen minskat kraftigt i olika omgångar. (Delander m.fl. s.110, 122-123)

Eftersom arbetsmarknadspolitiken alltid har varit en del av den ekonomiska politiken och det därmed kräver snabba handlingar som bottnar i både kunskap och i förmåga till överblick av arbetsmarknaden har det som tidigare nämnts haft mycket eget

spelrum och stora befogenheter. Styrelserepresentationen av arbetsmarknadens parter upphörde i och med att Svenska Arbetsgivarföreningen lämnade AMS 1991/92 och därefter upphörde representationen även i övriga styrelser. (Delander m.fl. s.110, 122-123)

Före mitten på 90-talet föredrog Af sina ärenden för LAN där besluten sedan fattades. Medel för verksamheten äskades och LAN hade då en större betydelse. Under andra halvan av 90-talet lyftes ekonomiansvaret ut från LAN och är nu placerad i AMV-ekonomi som svarar för all AMV-ekonomihantering inom AMV. Af fick under 90-talet en egen budget och därmed erhöll Af-chefen ökade maktbefogenheter. (Agneta Mattsson, LAN)

2.3 Organisation

Arbetsmarknadsverket är organiserat i två myndighetsnivåer, där

Arbetsmarknadsstyrelsen är den ena och Länsarbetsnämnden den andra. AMS som är chefsmyndighet, arbetar på central nivå medan LAN som består av 21 självständiga myndigheter arbetar regionalt. Varje län representeras av en länsarbetsnämnd, förutom Gotland där länsstyrelsen ansvarar för LAN: s arbetsuppgifter. I varje kommun finns oftast arbetsmarknadsnämnder som sorterar under LAN och har en rådgivande funktion. Det finns ca 325 arbetsförmedlingar vilka också inordnas under LAN och där arbetar den största delen av AMV: s anställda. (Rapport 2004:16, Statskontoret)

AMS har regeringen som uppdragsgivare och har ansvar för de centrala funktionerna inom AMV och är som nämnts ovan chefsmyndighet för LAN. AMS styrelse har fullt ansvar för verksamheten, vilket bl.a. innebär att de beslutar om fördelningen av medel till länsarbetsnämnderna. AMS generaldirektör, som tillsätts av regeringen, har till uppgift att ansvara för den löpande verksamheten som styrelsen ger direktiv om. (Rapport 2004:16, Statskontoret)

Enligt AMV: s instruktioner är AMS specifika uppgifter (Rapport 2004:16,

Statskontoret, s.149) att:

o Leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom landet och se till att den bedrivs effektivt,

o Sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten inom respektive länsarbetsnämnd, o Fördela de ekonomiska och andra resurser som står till AMV: s förfogande,

o Följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och o Meddela de internadministrativa föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå

Länsarbetsnämnderna är myndigheter under AMS och därmed också under regeringen. LAN ansvarar för de allmänna arbetsmarknadsfrågorna och ska därför lämna underlag till AMS samt verkställa de riktlinjer som AMS utfärdar. Länsarbetsnämnderna beslutar, förutom i två direktiv från AMS, själva om utformningen av sin organisation. Enligt dessa direktiv ska det under LAN finnas en delegation för arbetslivsinriktad rehabilitering och om inget annat avtal gjorts med Kommunförbundets länsförbund ska det finnas en arbetsmarknadsnämnd i varje kommun. Länsarbetsdirektören tillsätts av regeringen på förslag av AMS generaldirektör. Länsarbetsdirektören styr och ansvarar för verksamheten medan styrelsen, med landshövdingen som ordförande, endast har ett begränsat ansvar. (Rapport 2004:16, Statskontoret)

Enligt AMV: s instruktioner är länsarbetsnämndens uppgifter (Rapport 2004:16, Statskontoret, s.151) att:

o Leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet, och o Se till att den bedrivs effektivt och enligt AMS föreskrifter hjälpa AMS i dess

verksamhet i totalförsvaret.

Arbetsmarknadsnämnderna är sidoorganisationer till arbetsförmedlingarna under länsarbetsnämnden och deras uppgift är att se till att de nationella arbetsmarknadspolitiska målen uppnås på den lokala arbetsmarknaden i kommunen. I nämnderna finns representanter från kommunen, arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter. (Rapport 2004:16, Statskontoret)

Arbetsförmedlingarna ska arbeta för att arbetssökande får ett arbete och att arbetsgivare får den arbetskraft de önskar. För att uppnå detta används nio olika tjänster, där sju är till för arbetssökande och två för rekryterande arbetsgivare. Servicen till arbetssökande består av att söka arbete, förbättra ditt arbetssökande, få vägledning till arbete, utbildning till arbete, få hjälp med att starta eget företag, klargöra dina arbetsförutsättningar och anpassa din arbetssituation. Servicen till arbetsgivarna består av hjälp med att rekrytera nya medarbetare och utbildning inför rekrytering. Tre servicevägar erbjuds för att nå dessa tjänster, nämligen Internet, kundtjänst och lokala Af-kontor. (Rapport 2004:16, Statskontoret)

2.4 Mål och prioriteringar för den arbetsmarknadspolitiska

verksamheten

Varje år i december kommer regeringen ut med regleringsbrevet som då avser näst kommande budgetår. Där står nerskrivet allt som regeringen fastställt ska gälla arbetsmarknadsverket, såsom mål, hur rapporteringen från de olika nivåerna ska gå till och hur anslagen ska fördelas. För 2006 är målet för arbetsmarknadspolitiken att den,

enligt regleringsbrevet, skall bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

(Regleringsbrevet, 2006)

Verksamhetsområdena är i regleringsbrevet indelade i förmedlingsverksamhet och programverksamhet. Dessa är i sin tur indelade i vardera två områden eller verksamhetsgrenar. För förmedlingsverksamheten är dessa områden matchning på arbetsmarknaden respektive stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Motsvarande verksamhetsgrenar för programverksamheten är kompetenshöjande insatser respektive den avgiftsfinansierade verksamheten AMV. Den senare tar upp återrapporteringen, kontrollfunktionen och de s.k. plusjobben. Förmedlingsverksamheten har två mål för 2006. Det första är att arbetslöshetstiden för de arbetssökande och att vakanstiden för otillsatta platser ska förkortas. Mål nummer två säger att arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsbidrag ska säkerställas. (Regleringsbrevet, 2006)

Programverksamheten har ett övergripande mål som är att de arbetsmarknadspolitiska programmen ska öka möjligheterna för arbetssökande att få arbete samt motverka brist på arbetskraft. (Regleringsbrevet, 2006)

De olika verksamhetsgrenarna har i sin tur sina ändamål vilka utmynnar i mer konkreta mål. För 2006 gäller nedanstående sex mål.

o Andelen nyinskrivna arbetslösa kvinnor och män som är i arbete 90 dagar efter inskrivning ska öka under 2006 jämfört med 2005.

o Andelen kvinnor och män som är i arbete 90 dagar efter avslutat allmänt

anställningsstöd ska uppgå till minst 65 procent under andra halvåret 2006.

o Andelen kvinnor och män som är i arbete 90 dagar efter avslutad

arbetsmarknadsutbildning ska uppgå till minst 70 procent under 2006.

o Antalet tillfällen som kvinnor och män med funktionshinder som medfört

o Antalet kvinnor och män som är deltidsarbetslösa mer än 12 månader ska minska under 2006 jämfört med 2005.

o Antalet långtidsarbetslösa ungdomar (kvinnor och män) ska minska under 2006 jämfört med 2005.

Det första målet är nytt för 2006 och gäller ett antal pilotkommuner, dock inte Skåne. För de tre sista målen gäller ett visst antal personer för varje län, vilket sedan fördelas ut på kommunerna/Af-kontoren. Förutom dessa sex mål finns ett särskilt hälsomål som alla enheter inom AMV: s uppdrag ska arbeta mot för att uppnå. (Arbetsmarknadsverkets Intranet, 2006).

Det finns även tre prioriterade områden för 2006. Det första säger att Af ska ha en hög tillgänglighet för att kunna ha täta kontakter med nya sökande. Det är också av vikt att arbeta för att arbetsgivarna verkligen anmäler alla lediga platser. På det viset kan matchningen bli effektivare. I det andra prioriterade området står det att alla avsatta medel för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska användas fullt ut och att åtgärdsprogrammen ska bli effektivare med att få arbetslösa i arbete. Den tredje och sista prioriteringen är att arbetsförmedlingarna ska arbeta för en stor måluppfyllelse. Där

målen, som nämnts tidigare, är inriktade på matchning och arbete.

(Arbetsmarknadsverkets Intranet, 2006).

Regeringen har i arbetsmarknadspolitiken även lyft fram fyra utvecklingsområden. Det första poängterar ökade kontakter mellan arbetsgivare och Arbetsförmedlingen. Regeringen vill också säkerhetsställa att de prioriterade grupperna (långtidsarbetslösa, invandrare och funktionshindrade) verkligen prioriteras i samtliga arbetsmarknadspolitiska program. I utvecklingsområde nummer fyra sägs att de arbetsmarknadspolitiska regelverken inom AMV måste få en förbättrad och säkerställd tillämpning i fråga om enhetlighet. Den nationella arbetsmarknadspolitiken ska, som nummer fyra, få en bättre anpassning till regionala och lokala förhållanden. (Arbetsmarknadsverkets Intranet, 2006).

2.5 Enhetlighet och rättssäkerhet för AMV

Sedan 2001 har det inom AMV pågått ett arbete med utveckling och förändring där de viktigaste delarna är enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet. Målet med det här ”fempunktsprogrammet” är att i slutänden förbättra måluppfyllelsen och resultatet samt

att ge arbetssökande och arbetsgivare effektivare service. Arbetsförmedlingens tjänster ska också få en jämnare och högre kvalitet. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 2004)

Hösten 2003 fastställdes innehållet i ett enhetligt tjänsteutbud som skulle vara gemensamt för hela AMV. Detta innebär att både arbetsgivare och arbetssökande ska få ta del av samma enhetliga utbud av tjänster. Enhetlighet är viktig för att rättssäkerheten ska vara säkerställd, d.v.s. att alla regler och föreskrifter ska användas lika på alla Af-kontor. Samma krav ska ställas på de sökande vad gäller att söka arbete och att delta i åtgärder för att erhålla a-kassa. Arbetsförmedlingen ska på samma gång utgå från individens behov, resurstillgång och de möjligheter som finns på arbetsmarknaden. Det gäller att finna den balans som gör att enhetlighet kan råda i symbios med flexibilitet och individanpassning och att vara medveten om hur enhetlighet ska fungera i praktiken ute på Af-kontoren. Enhetligheten får inte heller sänka kraven på effektivitet. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 2004)

Bristande enhetlighet beror ofta på skillnad i tolkning och tillämpning av reglerna, både av den enskilde handläggaren på Af-kontoren och av tjänstemän högre upp i verket. Detta i sin tur beror på att regelverket är otydligt vilket medför att arbetsförmedlingarna utformar sina egna riktlinjer. Detta påverkar inte enhetligheten inom AMV positivt. (Statskontoret, rapport 2004: 15)

Statskontorets rapport 2004: 15 pekar på brister i enhetlighet när det gäller upprättandet av individuella handlingsplaner liksom Riksrevisionens rapport 2004: 3 talat om brister i enhetlighet vid tillämpandet av reglerna för arbetslöshetsförsäkringen.

2.6 Reglering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

En stor del av styrningen sker genom tilldelning av anslag för verksamheten, av riksdagen på förslag från regeringen. Det sker även en mer formell reglering av verksamheten genom lagar och förordningar. Det är riksdagen som stiftar lagarna och regeringen som genom förordningar reglerar verksamheten. Det är även regeringen som ger AMS tillstånd att besluta om tillämpningsföreskrifter. Lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter finns samlade i AMV: s regelbok för verksamheten. Här finns förordningen som anger vilka uppgifter som den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har (2000: 628). Verksförordningen (1995: 1322) anger det ansvar som chefen för myndigheten har samt styrelsers ansvar. Här står också om de krav som statsmakterna har på t.ex. myndighetens beslutsfattande och ärendehandläggning. Den övergripande

verksamheten inom AMV finns i förordningen 2001:623 där det anges genom vilka olika aktiviteter som målen för den fulla sysselsättningen ska uppnås. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1996, s.107-109. Samtliga beteckningar på lagar enligt www.notisum.se)

Det finns även ett antal lagar och förordningar som måste tillämpas i verksamheten men som är aktuella även i många andra sammanhang i samhället. Offentlighetsprincipen är en sådan lag där det anges att alla offentliga myndigheters verksamheter, t.ex. AMV: s, ska ske öppet. Tryckfrihetsförordningen (1949: 105), som är en av grundlagarna, reglerar alla människors rätt att se allmänna handlingar utan att behöva ange orsaken. Sekretesslagen (1980: 100) upphäver en del av rätten till insyn vilket innebär att AMV: s verksamhet som avser personliga förhållanden hos de sökande, är skyddad för insyn. I datalagen (1992: 446) och sekretesslagen finns även förordnat hur information i olika system ska lagras. I datalagen finns föreskrivit om personregister. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1996, s.107-109. Samtliga beteckningar på lagar enligt www.notisum.se)

Allmänna krav på handläggning men även föreskrifter om detaljer i handläggningsärenden såsom beslutsmotiveringar och jäv regleras av förvaltningslagen (1986: 223). Slutligen kan nämnas arkivlagen (1986: 223) som tillsammans med arkivförordningen (1991: 446) och Riksarkivets föreskrifter reglerar hur olika handlingar ska arkiveras med hänsyn till att offentliga handlingar ska kunna studeras av allmänheten. (Arbetsmarknadsstyrelsen, 1996, s.107-109. Samtliga beteckningar på lagar enligt www.notisum.se)

3 Teoretiska perspektiv

Tanken bakom vårt teorikapitel är att belysa och klargöra olika perspektiv kring

offentliga verksamheter. Eftersom organisationsformen är av stor vikt för

verksamhetens funktion diskuterar vi först begreppen centralisering och decentralisering. För att därefter fördjupa förståelsen av styrningens betydelse för organisationens arbetssätt fortsätter vi med att förklara mål- och resultatstyrningens principer och dess för- och nackdelar. Avslutningsvis resonerar vi kring vilken roll

implementeringen, d.v.s. genomförandet av politiska beslut, har för verksamheten. Här lägger vi också fram olika styrningsmodeller för att förklara relationerna mellan beslutsfattare och verkställare.

3.1 Offentliga förvaltningar

En stor del av medborgarnas levnadsförhållanden påverkas av beslut som fattas av offentliga förvaltningar och myndigheter. Liksom flertalet andra moderna välfärdssamhällen har Sverige en stor förvaltningsorganisation som omfattar ett stort antal sakområden. Det ställs många krav på förvaltningarna och av dem kan flera sägas vara motsägande. Högre effektivitet och produktivitet prioriteras, samtidigt som rättssäkerhet, etik och demokrati ska beaktas. Ett stort problem för offentliga förvaltningar är att tjänstemännen ofta har fler arbetsuppgifter än de normerade. Initiering och utvärdering är exempel på sådana uppgifter som ger tjänstemännen stora möjligheter att påverka den politiska processen. Dessutom har förvaltningen inom respektive verksamhet en autonomi (handlingsfrihet och handlingsförmåga) som inte förutsätts i normen. Denna handlingsfrihet förstärks också av att staten alltmer decentraliserat verksamheten och numera styr förvaltningarna genom mål-, resultat- och ramstyrning. (www.ne.se)

3.2 Centralisering och decentralisering

Ständiga diskussioner förekommer om den offentliga verksamheten ska vara centraliserad eller decentraliserad till eller inom olika organisationer. Begreppet decentralisering har ingen vedertagen definition, men kan generellt sägas avse en förflyttning av politisk makt och formell kompetens från centrala organ till organ på lägre nivåer. Till vilken grad decentraliseringen ska existera styrs av politiska krafter och/eller organisationernas politiska perspektiv. Det har under 1980- och 1990-talet skett en omfattande decentralisering inom både privat och offentlig sektor. (Lundquist, 1992, s.115-116)

Flera argument för centralisering beskrivs i litteraturen. Centralisering leder till bättre samordning och att risken för lokala särintressen minskar. Att lagen tillämpas på ett enhetligt sätt för att undvika ojämlikhet i offentlig service, även mellan kommuner eller regioner, är en uppfattning som har fått väldigt hög prioritet. Jämlikhetsaspekten,

d.v.s. rättssäkerheten och likabehandling, får stort utrymme i diskussionerna för ett centrerat styre, då det enbart är staten centralt som kan utjämna skillnader mellan medborgarna. Det finns även ekonomiska fördelar med centralisering, t.ex. samordning av teknisk utrustning. Möjligheten till specialisering är högre och risken för osäkerhet i systemet minskar. (Grimlund, m.fl. 1997, s. 30-33)

Skälen för decentralisering av en organisation är också flera. Effektiviteten anses öka genom bättre lösningar och resursutnyttjande då förvaltningsapparaten bättre anpassas till samhället och dess medborgare. Medborgarna har troligtvis lättare att förstå beslut när de ligger närmare människorna, vilket i sin tur kan öka engagemanget och minska utanförskapet. För att den anställde ska känna ökat engagemang och trivsel på arbetet måste det ges möjlighet till större delaktighet i beslutsprocesserna. När verksamheten anpassas till lokala förhållanden ökar också flexibiliteten vilket gör det lättare att fort rätta sig efter nya omvärldsförändringar. De skilda behov som finns i olika regioner och områden kan därmed bättre tillgodoses med ett decentraliserat beslutsfattande. De demokratiska och legitimerande aspekterna, d.v.s. att besluten kan rättfärdigas, är väsentliga i diskussionen om decentralisering. Medborgarna ska genom att delta i beslutsprocessen lättare kunna påverka viktiga beslut. (Grimlund, m.fl. 1997, s. 30-33)

3.3 Olika former av styrning

Den generella formen av direkt styrning är regelstyrning. Här är riksdagens lagar och regeringens förordningar de viktigaste styrningsteknikerna. Regelstyrning har en hög grad av precision och kan sägas vara precist formulerat vilket medför att handlingsfriheten begränsas. Regelstyrning har alltjämt en stark position i alla offentliga organisationer. Mål- och resultatstyrning innebär att övergripande mål bryts ned till delmål och att den styrande inte bestämmer hur målet ska nås. Det är istället uppdragsgivaren som avgör sättet och vilka medel som krävs för att uppnå målet. Hur själva uppgiften sedan ska gå till bestäms av uppdragstagaren. Mål- och resultatstyrning har en låg grad av precision då den omfattar endast övergripande formuleringar. Mål- och resultatstyrning har idag en dominerande plats i offentliga organisationer. Ramlagar är en styrningsteknik som ingår i mål- och resultatstyrning och dessa ramlagar anger endast allmänna mål och riktlinjer. Att styra med ramlagar innebär att politikerna kan fokusera på de stora frågorna men även att de kan styra och följa upp implementeringen.

Den verkställande tjänstemannen ska sedan med hjälp av sina sakkunskaper utforma implementeringen. Även ramlagar har en låg grad av precision. (Lundquist, 1992, s.80-82)

3.4 Mål- och resultatstyrning

Eftersom Arbetsmarknadsverket är en mål- och resultatstyrd organisation har vi valt att studera denna styrningsmodell lite närmare. Offentliga organisationer kan sägas vara kollektivt orienterade mot att nå uppsatta mål, vilka kan definieras som begrepp om eller förklaringar av något man vill åstadkomma eller förverkliga i framtiden. Specialiserad och samordnad aktivitet krävs för att åstadkomma detta. Dessa mål påverkar struktureringen eller organiseringen av den formella organisationen genom att centrala riktlinjer formas för dess verksamheter. Målen har också i skiftande grad påverkan på det faktiska beslutsbeteendet och den sociala interaktionen i organisationen. (Christensen, m.fl. 2005, s.101-120)

Målen fyller en viktig funktion, dels för att kunna välja mellan olika alternativ och dels när det gäller värdering och utvärdering av organisationens resultat. Offentliga organisationer har ofta oklara mål, antingen medvetet eller också uppfattas de så då de speglar oenighet och komplexitet. Mål kan medvetet vara oklara för att därigenom bygga broar mellan intressemotsättningar och därmed verka konfliktdämpande. Ledningen får större flexibilitet och kan lättare fatta beslut med oklara mål men det kan uppstå problem om vem som ansvarar för uppdraget. Alltför klara mål kan vara svåra att genomföra och därför också svåra att uppnå. (Christensen, m.fl. 2005, s.101-120)

Det finns olika kategorier av mål och vi ska här nämna några. Visioner eller officiella mål, innebär generella riktlinjer oftast i form av långsiktiga mål och ger därmed en bred ram för verksamheterna i offentliga organisationer. Operationella och kortsiktiga mål, är däremot instrumentella, konkreta, specificerade, explicita och standardiserade. Inom ramarna för de officiella målen bedriver sedan organisationen verksamheten där de anställda tillsammans ofta kan välja mellan konkreta alternativa handlingsvägar. När målen sedan konkretiseras förtydligas vilka prioriteringar en organisation vill och kan göra. Långsiktiga mål, strategier, är ofta väldigt generella, visionära och symboliska. Kortsiktiga mål, som är en del av en större målstruktur, ska förverkligas inom en kort period. (Christensen, m.fl. 2005, s.101-120)

Det formella beslutet att införa mål- och resultatstyrning i Sverige togs av regeringen 1988 och metoden har vuxit fram ordentligt de senaste åren. Den offentliga sektorn hade då växt rejält och den då rådande regel- och detaljstyrningen ansågs inte längre effektiv. Verksamhetens omfattning gjorde att de förtroendevalda inte längre kunde förväntas ta ställning på detaljnivå. Målstyrning är en formell och disciplinerad administrativ process som inriktas på den prognosförutsagda framtiden och inte bara en styrfilosofi. Flera moment ingår i processen, där målnedbrytning och/eller måluppbyggnad är den första. Sedan följer målidentifikation, d.v.s. val av viktiga nyckelområden och konkret målformulering; ”operationalisering”. Därefter följer dialog och ”kontrakt”, (åtagande) för att målen därpå planeras in i verksamheten och genomförs. Till sist kommer resultatuppföljning och eventuella korrigerande åtgärder. Processen är tidskrävande och innebär ofta att justeringar och förhandlingar innan målen och delmålen kan förankras i organisationen. (Pihlgren och Svensson, 1989, s. 50-51)

Det saknas en entydighet kring begreppet målstyrning, men flera återkommande dimensioner ser positivt på begreppet. Möjligheterna att nå större effektivitet anses vara stora med detta styrinstrument. Målstyrning ses som den styrform där handlingsfriheten är störst och därför kopplas målstyrning ofta ihop med decentralisering och delegering. En gemensam uppfattning verkar också vara att styrformen med minskat befintligt regelverk medför högre flexibilitet inom organisationen och därmed bättre anpassningsförmåga till olika situationer. Människan kan med detta styrsätt se helheten och ha bättre insikt om sitt eget bidrag till organisationens mål. Det är lättare att få individens och organisationens intressen att överensstämma och därmed att få personen att arbeta för organisationen och inte emot. När medarbetarna lättare kan påverka sin arbetssituation ökar motivationen och arbetsglädjen vilket ger bättre resultat. En för styrd organisation uppfattas ofta som byråkratisk och stelbent. En oupphörligt kontrollerade chef får sina medarbetare att krympa snarare än att växa. (Pihlgren och Svensson, 1989, s.50-51)

Målstyrning ses som nämnts ovan av många som en förbättring jämfört med mer traditionella styrsystem men den är också omtvistad på flera sätt. Frågeställningen har väckts om det är möjligt att utveckla och använda tydliga offentliga mål och om sådana system kan leda till exempelvis problem med beslutsprocessen. Politikerna kan, i de mer traditionella systemen med generella mål, sägas ha större flexibilitet när det gäller hantering av flera olika hänsyn samtidigt. Den ökade betoningen på konkretisering och operationalisering har också ifrågasatts. Det finns en benägenhet att mäta det som är lätt

att mäta medan andra mer kvalitativa faktorer hoppas över eller prioriteras ned. Mål- och resultatstyrningssystemet ska idealiskt vara baserat på politiskt formulerade mål vilka i sin tur ska spegla folkets önskemål och behov. Dessa mål ska sedan verkställas i en beslutsprocess. Resultaten ska därefter återrapporteras till ledningen och sedan måste beteenden genom ett belönings- eller straffsystem eventuellt korrigeras. Detta ideal har i praktiken varit svårt att uppnå. De av politikerna satta målen utvecklas i själva verket ofta nedifrån i förvaltningen. Målen är då egentligen aktivitetsmål och resultatindikatorer som tenderar att bli politiska mål vilket medför att de får en alltför teknisk prägel. Detta system kännetecknas också av att delningen i den offentliga förvaltningen förstärks genom att målen ofta är sektors-, organisations- och enhetsrelaterade. (Christensen, m.fl. 2005, s.101-120)

Det finns ytterligare hinder för att målstyrning ska nå framgång inom offentliga organisationer. Målen anses ofta vara oklara och motsägande vilket gör det svårt att definiera dem och att utforma delmål. Att det saknas vinstmotiv i den offentliga verksamheten kan också ses som besvärande. De angivna målen kan skilja sig från de verkliga målen och det förekommer dessutom ofta outtalade mål vilket kan leda till felaktiga målformuleringar. Det uppstår ofta målkonflikter inom den offentliga sektorn eftersom flera mål inte är förenliga. Delade meningar finns om det är möjligt att genom målstyrning få organisationer att göra prioriteringar. (Rombach, 1991, s.46-52)

Det är svårt att mäta resultat eftersom klara målformuleringar är en förutsättning för att målstyrning ska fungera. Vissa menar att de mätinstrument som tagits fram är alltför inriktade på kvantitet medan andra menar att det finns gott om mått och mättekniker men att dessa inte används inom den offentliga sektorn. Argument finns också för att målen som ställs kan bli alltför enkla och kortsiktiga. (Rombach, 1991, s.46-52)

I målstyrning deltar de anställda i målformuleringsprocessen vilket i sin tur innebär en omfördelning av makten i organisationen och detta ses som oförenligt med offentliga organisationer. Här inträffar en konflikt mellan demokratiska krav på politisk styrning och tjänstemännens krav på frihet för att välja medel och prestera effektiva resultat. Målstyrning inom offentlig verksamhet försvåras även av de korta ett-års-cyklerna då planeringstiden anses bli alltför kort och dessutom uppstår ofta svårigheter att kombinera målstyrning och budgetstyrning. (Rombach, 1991, s.46-52)

När mål- och resultatstyrning infördes sades det att skillnaden var stor jämfört med den tidigare regelstyrningen som ansågs vara rigid och bakåtsträvande. I efterhand

kan sägas att skillnaderna inte är så stora och att målstyrningens resultatindikatorer inte är så olika de sedvanliga reglerna. (Christensen, m.fl. 2005, s.115-116)

3.5 Implementering av politiska beslut

En teoretisk modell för att förklara genomförandet av politiska beslut är den klassiska styrningsmodellen. I den skiljs två roller ut i det politiska livet, beslutsfattarrollen och verkställarrollen. Förhållandena mellan beslutsfattare och verkställare kan framställas i termer av styrning och kontroll. Denna styrning kan ske i olika former. Genom direkt styrning, mer eller mindre detaljerad, talar beslutsfattaren direkt om för verkställaren vad denne ska göra, vilket påverkar själva verkställandet av beslutet. Är det däremot fråga om indirekt styrning påverkas istället förutsättningarna för verkställandet, t.ex. genom tilldelning av resurser eller genom procedurregler för verkställandet. Kontrollen av verkställandet kompletterar beslutsfattarens styrning av hur de politiska besluten genomförs. Visar det sig att styrningen inte följts kan beslutsfattaren ändra styrningen genom s.k. återstyrning. (Rothstein, 2003, s.21-24)

Det finns enligt Rothstein i ”Politik som organisation” (2003) tre åtskiljbara perspektiv på relationerna mellan beslutsfattare och tillämpare. I det traditionella perspektivet är utgångspunkten att beslutsfattaren i toppen av organisationen styr och att tillämparen följer styrningen. Om detta inte sker ska återstyrning användas där tillämparen förväntas anpassa sitt handlande. Här bör styrningens reliabilitet vara hög, vilket innebär att förvaltningen här ses som ett instrument för beslutsfattarna. (Rothstein, 2003, s.21-24)

Som motpol till det traditionella perspektivet står Michael Lipsky´s teori om street-level bureaucrats (närbyråkrater). Teorin handlar om dem som professionellt och i direktkontakt arbetar med människor, t.ex. inom socialtjänsten. Enligt Lipsky har dessa närbyråkrater längst ner i organisationen så stor reell handlingsfrihet och handlingsförmåga att det i praktiken blir de och inte politikerna som ger form åt politiken inom sitt område. Detta beror på att arbetet med människor förutsätts styras av professionella normer och därför måste hänsyn tas till individuella förutsättningar och behov vilket leder till olika hantering av de enskilda fallen. Verksamheter med dessa egenskaper upplevs av politiska beslutsfattare som svåra att styra och kontrollera. Närbyråkrater löper enligt Lipsky ingen större risk i de fall de misslyckas med sin uppgift. Denna professionella handlingsfrihet kan ses som ett problem samtidigt som

det kan vara en betydande tillgång för beslutsfattaren. Lipsky menar att det är främst innehållet i verksamheten som närbyråkraterna utformar medan beslutsfattarna i stor utsträckning påverkar förutsättningarna för verksamheten. Dessa förutsättningar kan vara organisering av verksamheten, tilldelning av resurser och lönesättning. (Rothstein, 2003, s.21-24)

Mittemellan den traditionella styrningen och närbyråkraternas styrning befinner sig nätverksperspektivet som framhåller att olika nätverk av aktörer är avgörande för politikens utformning. Aktörerna i dessa nätverk kan vara statliga, kommunala eller privata, politiker eller tjänstemän alternativt organisationsföreträdare. Agerandet i dessa nätverk sker ofta i form av förhandlingsprocesser, såsom konflikt- eller problemlösning. Politikerna kan bara i viss mån styra dessa nätverk, t.ex. genom att utse arbetsgrupper och att föreskriva regler för beslutsfattande. Det är svårt att säga om dessa nätverk försvårar eller underlättar genomförandet av politiska beslut. De är svåra att styra samtidigt som de kan ses som effektiva genom att de löser konflikter med många inblandade genom förhandlingar. (Rothstein, 2003, s.21-24)

Implementeringsproblemet innebär att de politiska besluten inte utförs på det sätt som det var tänkt av beslutsfattarna. Vi pekar här på ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att få en överensstämmelse mellan implementering och beslutsintentioner. Beslutsfattarna måste göra den direkta styrningen entydig för att intentionerna inte ska kunna missförstås. Den indirekta styrningen, via implementeringsstrukturen, bör inte vara för komplicerad och dessutom ska ansvarigheten tydliggöras. Tid och andra resurser måste finnas till implementerarens förfogande. Implementeraren måste vara motiverad och positiv till att utföra beslutet som det var tänkt. Implementeringen måste gå att kontrollera och beslutsfattaren måste få information angående uppföljningen av styrningen. Externa aktörer t.ex. andra myndigheter, ska inte ges möjlighet att påverka implementeringen i ”fel” riktning. (Rothstein, 2003, s. 28-29)

När det gäller tillämparen finns också förutsättningar som bör vara uppfyllda. Det är viktigt att beslutet är entydigt och att tillämparen förstår beslutet. Tillämparen ska kunna utföra beslutet och då krävs tillgång till de efterfrågade resurserna (exempelvis lokaler, utrustning, pengar och personal). Att tillämparen också har viljan att genomföra beslutet ses som en förutsättning för att så ska ske. (Rothstein, 2003, s. 28-29)

4 Tidigare forskning

Vi har studerat tre tidigare forskningsrapporter som vi anser ha betydelse för vårt arbete. Den första är Statskontorets rapport där utformningen av Arbetsmarknadsverket diskuteras. I den andra rapporten, utgiven av IFAU, frågar sig Daniela Lundin vad det är som styr arbetsförmedlarna. Från Socialstyrelsen kommer den sista rapporten som tar upp de stora olikheterna i beslutsfattandet avseende socialbidrag både inom och mellan kommuner.

4.1 ”Det nya arbetsmarknadsverket”

Arbetsmarknadsstyrelsen lämnade år 2000 in ett förslag på ny organisatorisk ordning av Arbetsmarknadsverket till regeringen, där det föreslogs att länsarbetsnämnderna och AMS skulle slås ihop till en gemensam myndighet. Regeringen motsatte sig detta och det beslutades istället att länsarbetsnämnderna från 1 januari år 2002 skulle finnas kvar som egna myndigheter men att dess styrelser skulle ha begränsat istället för fullt ansvar. I december 2001 gav regeringen statskontoret i uppdrag att efter två år utvärdera de företagna förändringarna, därav denna rapports tillkomst. Statskontoret fick två uppgifter, nämligen att följa upp resultatet av länsarbetsnämndernas nya ledningsform och att redogöra för och analysera AMS styrning av länsarbetsnämnderna. I uppdraget ingick också att föreslå hur AMV i förlängningen borde styras.

Enligt Statskontoret styrdes länsarbetsnämnderna i praktiken redan innan förändringen av länsarbetsdirektörerna, vilket innebar att styrelsernas roll i och med ombildningen anpassades till faktiska förhållanden. Det fanns farhågor om att förändringen skulle medföra försämringar för styrelserna, såsom mindre engagemang, minskad möjlighet att påverka och minskad möjlighet att anpassa verksamheten till regionala förutsättningar. Inga av dessa farhågor besannades dock. Däremot uppfylldes många positiva förväntningar, såsom tydligare ansvarsförhållanden och förbättrad styrning inom arbetsmarknadsverket. Enligt statskontoret genomfördes dessutom ett omfattande förändringsarbete inom AMV där ett av syftena var att förstärka mål- och resultatstyrningen. Rapporten visar trots förbättrad måluppfyllelse att det fortfarande finns brister i personalens målkännedom.

Statskontoret vidhåller fortfarande att en sammanhållen myndighet borgar för en mer rättssäker, demokratisk och effektiv verksamhet. För att medborgarna ska garanteras likvärdig behandling i hela landet krävs därför nationell enhetlighet, vilket Statskontoret menar att det finns större utrymme för inom AMV. Statskontoret anser att regional anpassning är självklar men menar samtidigt att ett regionalt ansvar inte är förenligt med en statlig, nationell och enhetlig verksamhet. De menar också att den regionala anpassningen skulle underlättas av en sammanhållen myndighet för att dagens länsindelning inte sammanfaller med de regionala arbetsmarknaderna. Till sist understryker statskontoret att ett verk som är uppdelat i flera myndigheter är administrativt ineffektivt och att de ekonomiska resurserna inte utnyttjas optimalt.

4.2 ”Vad styr arbetsförmedlarna”

IFAU: s rapport utvärderar arbetsförmedlarnas hantering av målstyrning i deras arbete, hur de använder sitt handlingsutrymme och hur de prioriterar. Rapporten redovisar också vilken roll målen har för arbetsförmedlarna när dessa ställs mot de arbetssökandes krav, men även vad som sker när målen ställs mot reglerna för verksamheten. Av rapporten framgår att många har krav och förväntningar på arbetsförmedlarnas insatser, t.ex. de politiska beslutsfattarna högt upp i AMV, cheferna på Af-kontoren och kollegerna. Rapporten menar att det är mål och regler men även den lokala ledningen som styr arbetet i en organisation. Enligt rapporten har både riksdagens revisorer (2002) och Statskontoret (2003) tidigare konstaterat att kännedom om målen har nått ända ner i organisationen.

Det konstateras i rapporten att målen och hur dessa mäts påverkar förmedlarnas arbete. Det framkommer också att två av verksamhetsmålen har störst påverkan i det dagliga arbetet på lokal nivå. Det ena målet är att 70 procent av dem som deltar i arbetsmarknadsutbildning ska ha ett arbete inom 90 dagar och det andra målet gäller kännedom om att ha en handlingsplan. Chefens förhållningssätt till målen är av väsentlig betydelse. Det framgår även att regler och mål ofta används för att motivera beslut inför de sökande. Tolkningen av regler diskuteras oftast med chefen medan tillämpningen av dem dryftas med kollegorna.

4.3 ”Att besluta om socialbidrag”

Avsikten med socialstyrelsens undersökning från 1994 var att redogöra för och förklara olikheter i beslut om socialbidrag där de fiktiva fallen liknar varandra. Större delen av undersökningen ägnas åt orsakerna till de här olikheterna och till den bristande enhetligheten. Studien visar att beslut som fattas för enskilda individer kan vara mycket olika, både mellan och inom kommuner. Det finns variationer både i beviljandet av bidrag och i storlek mellan bidragen. Klienternas väntetider innan de får träffa en handläggare är också varierande. Bidragande orsaker till variationer på det lokala planet är, enligt studien, organisationsform, socialbidragsnormer, arbetssätt samt den enskilde handläggarens yrkeserfarenhet och inställning till bidrag.

Det finns två olika ståndpunkter i diskussionen kring framtidens utformning av socialbidragens behovsprövning. Den första poängterar det positiva med kommunernas självstyre vilket medför att de därför kan fatta egna beslut om socialbidrag beroende på lokala förutsättningar. Den andra betonar det väsentliga i att alla medborgare ska behandlas lika oberoende av bostadsort och handläggare. Hur stora variationer som kan förekomma och som är acceptabla för den enskilde socialbidragstagaren diskuteras också av författarna. Studien kommer fram till tre generella slutsatser. För det första måste alla personer med likartade behov få likvärdiga insatser. För det andra är det följaktligen viktigt med en tydlig riksnorm för handläggning av socialbidrag. Den sista slutsatsen tar upp vikten av diskussioner inom yrkeskåren om hur handläggning av bidrag ska se ut ur ett klientperspektiv.

5 Metod

I detta kapitel diskuterar vi metod, urval och genomförande av våra intervjuer. Vi ger först en allmän överblick av tillvägagångssätt inom den samhällsvetenskapliga forskningen för att sedan beskriva denna studies metodupplägg. Därefter förklarar vi vårt resonemang inför urvalet av chefer och Af-kontor. Slutligen redogör vi för hur vi har gått till väga med genomförandet av faktaintervjuer och kvalitativa intervjuer.

5.1 Allmänt om metod

Det finns inom den samhällsvetenskapliga forskningen olika tillvägagångssätt att relatera teori och verklighet. En forskare kan inom vetenskapligt arbete verka deduktivt, induktivt eller abduktivt. Deduktion innebär att forskaren utifrån allmänna principer och existerande teorier drar slutsatser om enstaka företeelser. Induktion innebär att en teori kan formuleras efter studering av forskningsobjektet utan att undersökningen först är förankrad i en vedertagen teori. Abduktion innebär i sin tur en kombination av deduktion och induktion, där en preliminär teori formuleras från enskilda fall för att sedan testas och utvecklas. (Patel och Davidson, 2003, s.21-31)

Det finns två metoder inom den humanistiska forskningen för att få fram empiriska fakta, närmare bestämt den kvantitativa och den kvalitativa. Den metod som sedan används i studien ska styras av syftet och valet av teoretiskt perspektiv. En kvantitativ metod är passande om det är frekvenser som ska anges. Är det däremot förståelsen av människors sätt att reagera eller resonera alternativt att särskilja eller urskilja variation i handlingsmönster, så är en kvalitativ metod det bästa valet. (Trost, 1997, s.15-18) I en kvalitativ intervju går det aldrig i förväg att formulera svarsalternativ för respondenten och inte heller att bedöma sanningshalten i svaret. Därför kan en kvalitativ metod sägas vara riktad mot det induktiva eller abduktiva arbetssättet i forskningen. (Patel och Davidson, 2003, s.21-31)

5.2 Val av metod

Vi har valt att använda oss av en i huvudsak kvalitativ undersökningsmetod då vi ansåg att den skulle ge oss de mest informativa och givande svaren. Genom en kvalitativ metod anser vi att det är lättare att läsa mellan raderna och få fram nyanser i svaren. Därmed blir förutsättningarna för en verbal analys större. Eftersom vår undersökning enligt oss befinner sig någonstans mellan kvantitativ och kvalitativ forskning använder vi oss av öppna men semistrukturerade frågeställningar. Vi har valt att ha en låg grad av standardisering, vilket innebär att respondenten har fått utrymme att svara på frågorna med egna ord. Intervjufrågorna har också en lägre grad av strukturering, då intervjuaren har ställt frågorna i den ordning som passat bäst för tillfället. Vi har därmed även getts möjlighet till att ställa följdfrågor när nya tankar har kommit upp under samtalets gång.

Vi bestämde oss för att förlägga intervjuerna till olika stora Af-kontor för att därigenom se om storleksskillnaden medför någon olikhet i verksamheten. De kriterier vi ville studera närmare var mål, styrning, organisation och enhetlighet. För att bredda våra kunskaper i ämnet valde vi därför också att genomföra två faktaintervjuer.

Vi är medvetna om att vi i vår lilla undersökning inte får fram det underlag som krävs för att kunna dra slutsatser angående Arbetsmarknadsverkets verksamhet. Trots det anser vi att Af-chefernas uppfattningar och tankar angående verksamheten är av intresse.

5.3 Urval

5.3.1 Faktaintervjuer

Eftersom våra insikter om Arbetsmarknadsverket var bristfälliga ansåg vi att det kunde vara av intresse att intervjua någon på Länsarbetsnämnden i Skåne som har övergripande kunskaper om verksamheten inom AMV. Kunskaperna skulle vara en bra grund att stå på inför de övriga intervjuerna. Vi fick kontakt med Agneta Mattsson som gärna ställde upp för en intervju.

Vi kände även att behovet av kunskaper om AMV: s organisation och styrning var stort. För att reda ut begreppen tog vi kontakt med Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet. Där fick vi rådet att vända oss till Lennart Lundquist, professor em. som genom ett samtal hjälpte oss att förbättra våra kunskaper.

5.3.2 Kvalitativa intervjuer

Vi valde av praktiska skäl att genomföra våra intervjuer på Af-kontor i Skåne. Kommunernas storlek var först avgörande för våra val av Af-kontor då vi antog att det kunde ha betydelse för utfallet. Eftersom vi skulle studera mål, styrning, organisation

och enhetlighet ansåg vi att cheferna med sin övergripande kunskap och

helhetsperspektiv bäst kunde svara på detta. Vi ansåg också att cheferna med sin position och sitt förhållningssätt kan ha avgörande betydelse för verksamhetens inriktning. Vi skickade ut email till tretton chefer där det senare visade sig att några var chefer på två kontor. Detta var vi från början inte medvetna om men det medförde en begränsning i vårt urval. Ytterligare en begränsning var att vi endast fick fem svar och

ur dessa utsåg vi sedan tre. Vid valet av dessa tre tittade vi nu istället på antalet arbetslösa för respektive kontor och valde därefter ut ett stort (A), ett mellanstort (B) och ett litet kontor (C). Skillnaden mellan det mellanstora och det lilla kontoret är dock endast marginell. Tyvärr fick en av intervjuerna bokas om pga. sjukdom. Eftersom chefen sedan hade svårt att boka en ny intervju blev det istället den biträdande chefen på kontoret som ställde upp.

5.4 Genomförande

5.4.1 Faktaintervjuer

Agneta Mattsson intervjuade vi i ett konferensrum på Länsarbetsnämnden i Malmö. Hennes kunskaper om AMV är mycket gedigna efter sina många år inom organisationen. Hon var mycket pedagogisk då hon använde både whiteboardtavlan och en power point presentation när hon med hjälp av våra frågor berättade om AMV. Intervjun med Agneta, som vi spelade in, varade i en och en halv timme och tiden gick fort då det var intressant. (Bilaga 1)

Samtalet med Lennart Lundquist genomförde vi i ett konferensrum på Statsvetenskapliga institutionen i Lund. Vi hade ett trevligt samtal på en knapp timme där vi fick lite större insikt i vårt ämne. Han gav också flera tips på bra och relevant litteratur.

5.4.2 Kvalitativa intervjuer

På AMS hemsida letade vi reda på namn och emailadresser till cheferna för respektive Af-kontor. (www.ams.se). Vi skickade ut email till tretton chefer och bad om att få intervjua dem för vårt examensarbete. I emailet berättade vi ungefär vad det skulle handla om, att vi tänkte spela in intervjuerna samt att vi skulle ringa för att boka tid. Vi bad dem också att svara så snabbt som möjligt. De fem som svarade gjorde det också. Vi tog sedan kontakt med de tre utvalda cheferna via telefon och bokade tider. En av cheferna bad om att få frågorna i förväg, vilket vi ansåg vara en bra idé då det skulle ge oss väl genomtänkta svar. Vi bestämde oss därför att skicka frågorna till samtliga. Platsen för intervjuerna kom naturligt att bli på respektive chefs/biträdande chefs Af-kontor den aktuella dagen. Intervjuerna genomfördes mellan den 20 april och den 5 maj.

Vi bestämde att göra vardera två intervjuer men att vi båda två skulle vara med vid samtliga tillfällen. Detta ansåg vi skulle vara en fördel eftersom risken då är mindre att missa något och det är även lättare att i efterhand föra en diskussion när vi båda varit med. En av oss intervjuade och skötte diktafonen medan den andra antecknade och hjälpte till med kompletterande frågor. Detta förfarande turades vi om med. Intervjuerna på Af-kontoren varade i drygt en timme. Eftersom de intervjuade delgivits frågorna innan var de också väl förberedda, vilket vi ser som en fördel. Alla verkade intresserade och tog det på allvar samt ansträngde sig för att vara till hjälp. (Bilaga 2)

6 Resultat

Här redogör vi för resultaten av våra intervjuer. Vi bestämde oss för att genomföra intervjun med Lennart Lundquist som ett samtal. Vi spelade inte in samtalet och vi redogör inte för det då innehållet mer skulle vara till hjälp för oss inför det fortsatta arbetet. Eftersom vi då inte har fler än 4 intervjuer att redovisa har vi valt att åskådliggöra dem i sin helhet. Vi börjar med att redovisa resultatet av faktaintervjun från Länsarbetsnämnden för att sedan gå över till intervjuerna på Af-kontoren. För att tydliggöra resultaten har vi valt att redovisa intervjufrågorna en i taget. Där redogör vi för vad respektive chef har svarat på de specifika frågorna. Kapitlet avslutas med en sammanfattning av de tre intervjuerna på Af-kontoren.

6.1 Faktaintervju

Agneta Mattsson har arbetat inom AMV i 15 år och då främst på olika länsarbetsnämnder. Hon har även arbetat som handläggare under ett halvt år. Utbildningen har hon från förvaltningslinjen med inriktning på utredningsarbete. I Malmö där intervjun gjordes, har hon bara arbetat i en månad.

Förändringarna inom AMV har enligt Agneta skett gradvis. I början av 90-talet kom direktiven från AMS till LAN, där de sedan bearbetades och fördes ut till de olika Af-kontoren. Dessa hade inte mycket beslutanderätt då, utan alla beslut fattades på LAN som då var mycket större och hade fler arbetsuppgifter. Medel till verksamheten söktes dock från AMS.

Under senare delen av 90-talet lades fler beslut över på Af-kontoren, inte minst ekonomiska och arbetsförmedlingarnas makt växte. Budgetmässigt fungerar det likadant idag som det gjorde då, AMS fördela ut pengar till de olika Länsarbetsnämnderna som i sin tur delar ut det mesta av medlen till kontoren. Många beslut tas dock idag på Af-kontoren och det är inte alltid som LAN inblandas, utan besluten kan gå direkt från AMS till Af-kontoren. Agneta menar att organisationen är mer tillplattad idag men att det fortfarande är LAN som handhar budgeten för arbetsförmedlingarna och att det är AMS som har kontrollen. Medlen till verksamheten är hårt styrda till respektive användningsområde. Idag är LAN: s styrelse mer rådgivande och det är länsarbetsdirektören som har beslutanderätten.

Hela ekonomin inom AMV har lyfts ut och blivit en sidoorganisation till AMS under namnet AMS ekonomitjänster. Kundtjänst som idag finns på fem orter har ökat tillgängligheten men är fortfarande under utbyggnad. Att göra handlingsplaner, fatta beslut om åtgärder eller arbeta uppsökande ingår inte i servicen hos Kundtjänst, däremot har de befogenhet att följa upp handlingsplaner. En nationell växel har inrättats och naturligtvis är AMV tillgängligt via Internet. (www.ams.se)

Agneta anser att AMV: s organisation är bättre idag då den inte är lika hierarkisk som tidigare utan moderniserad. Inte heller är det, enligt Agneta, längre så mycket tal om att slå ihop AMS och LAN som det varit tidigare men det kommer ständigt förslag om nya regionala indelningar. Det är då oftast mellannivån som är i farozonen vid en eventuell förändring.

Agneta menar att AMV är en väldigt målstyrd organisation. Det var Anders L Johansson som skapade styrdokumentet AF Sverige säger Agneta, och Bosse Ringholm som införde mål och resultat i verksamheten. Samtidigt som medlen delades ut krävdes också motprestationer som t.ex. en minskning av antalet långtidsarbetslösa per Af-kontor. I början var det svårt att hitta en balans mellan mål och resultat men delaktigheten ökade däremot för medarbetarna. Det är AMS som sätter målen, dessa förs vidare till LAN och sedan till arbetsförmedlingarna. På Af-kontoren sker, enligt Agneta, en individanpassning efter vilka sökandekategorier kontoret har. Resultaten som anger måluppfyllelsen redovisas med röda och gröna indikatorer. Dessa mätningar redovisas per kontor och inte på individnivå. Det råder enligt Agneta en öppenhet mellan kontoren om hur uppfyllelsegraden ser ut.

Agneta menar att det är både bra och dåligt med mål. En del mål är bra för kortare tid och en del är bra för längre tid. Verksamhetens mål är till viss del ganska nya, vilket

kräver en inkörsperiod. Någonting uppnås alltid med ett mål anser Agneta, men risker finns för att bieffekter uppstår. Ett exempel på bieffekt är att då målet för de som genomgått en arbetsmarknadsutbildning är att 70 procent av dem sedan ska få ett arbete, kan det resultera i att individer med sämre potential inte får tillgång till en utbildningsplats. Arbetsförmedlingarna tar därmed inga chanser med att satsa på fel person. I dag är det mer fokusering på dessa bieffekter menar Agneta. Uppföljningen av verksamheten kommer oftast från AMS och går sedan vidare till LAN. I dag finns det enligt Agneta en bättre kunskap om de andra Af-kontoren i Sverige. Genom att det finns en möjlighet att ta del av varandras operativa mål och erfarenheter ökar möjligheten att hjälpa varandra. Agneta menar att målen uppfylls och att arbetssättet för att uppnå detta är välkänt och alla får ta del av det, vilket enligt Agneta innebär att det är en framgångsfaktor.

Vi övergår här till att tala om Länsarbetsnämndens kontrollfunktion gentemot de olika Af-kontoren. Agneta menar att kontrollfunktionen finns genom resultatdialoger mellan cheferna på Af-kontoren och länsledningen varje månad. LAN lämnar rapporter om verksamhetens resultat till generaldirektören i AMS var tredje eller var fjärde månad. När det gäller ekonomin, rapporteras den däremot in en gång i månaden. LAN: s möjligheter att påverka måluppfyllelsen ligger i styrningen av verksamheten, om återrapportering och resultatdialoger skulle visa att verksamheten inte fungerar.

Agneta menar att det inte finns några direkta lagar för att uppnå målen eftersom det handlar om tjänsteutövning. Det finns däremot andra lagar som styr verksamheten och hon tar som exempel upp förvaltningslagen, sekretesslagen och offentlighetsprincipen.

AMV har en bra grund att stå på när det gäller effektiviteten även om vissa delar kan förbättras. Risken finns, anser Agneta, för att kraven på effektivitet medför att det satsas på de sökande som är mest lättplacerade i stället för dem som bäst behöver det. Agneta tror att det i dag är en bättre kontroll av hur pengarna placeras i verksamheten eftersom fler beslut tas på en lägre nivå. Agneta skulle gärna vilja vara med om att utforma gymnasieprogrammen. Hon anser att det är ett mått på ineffektivitet att låta ungdomarna välja gymnasieprogram som sedan bara medför arbetslöshet.

Vid fördelningen av Arbetsmarknadsverkets medel mellan de olika Af-kontoren finns en viss ordning i distributionen. Efter att förvaltningslönerna är utbetalade är det antalet sökande (inflödet respektive utflödet av sökande), antalet sökande med svaga förutsättningar, uppköp av utbildningar och kundservicekostnader som styr tilldelningen