I följande kapitel beskrivs Orust kommuns organisation samt kommunstyrelsens styrning och samverkan avseende aktivitetsansvaret för ungdomar. Avsnittet utgår ifrån Skolverkets allmänna råd kring aktivitetsansvaret.
2.1. Organisation och styrning
Inom Orust kommun är det kommunstyrelsen som ansvarar för kommunens aktivitetsansvar om icke skolpliktiga ungdomar. Arbetet bedrivs inom sektor lärande på Orust gymnasieskola och kommunens grundskolor samt i samarbete med sektor omsorg där arbetsmarknads-enheten (AME) ingår. Samverkan ska även ske med Individ- och familjeomsorgen (IFO) inom sektor omsorg. Studie- och yrkesvägledare (SYV) på Orust gymnasieskola är övergripande ansvarig för kommunens aktivitetsansvar (KAA) och har rollen som KAA-ansvarig.
Den formella styrningen för kommunens arbete med aktivitetsansvaret utgår ifrån kommun-fullmäktiges budget, sektorernas uppdragsdokument samt kommunens handlingsplan för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar, även kallad KAA-plan.
Figur 1. Kommunens styrdokument avseende det kommunala aktivitetsansvaret.
I kommunfullmäktiges budget för 2020 saknas mål med uttrycklig koppling till arbetet med aktivitetsansvaret. I respektive sektors1 uppdragsdokument för 2020 saknas också mål med uttrycklig koppling till aktivitetsansvaret. Mål med indirekt koppling finns däremot för sektor lärande. Målen handlar om arbetet med frånvaro, elevers resultat samt samverkan med näringslivet.
Kommunen har en handlingsplan för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar, en KAA-plan.
Planen arbetades fram av dåvarande KAA-ansvarig tillsammans med övriga i sektor lärande och sektor omsorg som arbetade med aktivitetsansvaret. Kommunstyrelsen antog planen 2016. Planen beskriver på ett ingående sätt hur arbetet ska bedrivas, med särskild fokus på samverkan mellan sektor lärande och sektor omsorg. Till planen finns en checklista som kortfattat beskriver varje del av arbetet, hur ofta en insats ska göras och vem som ansvarar för insatsen.
1 Avser sektor lärande och sektor omsorg.
5 2.2. Process för arbetet med aktivitetsansvaret
Skolverket har fastställt allmänna råd kring det kommunala aktivitetsansvaret med utgångspunkt i skollagen. Råden definierar vad en kommun bör göra för att fullgöra sitt aktivitetsansvar och beskrivs mer utförligt i bilaga 2. Figuren nedan illustrerar de huvudsakliga ansvarsområdena vilka även utgör utgångspunkten för granskningen.
Figur 2. Kommunens ansvarsområden i arbetet med aktivitetsansvaret.
A. Styra och leda arbetet
Inom området styrning och ledning lyfter Skolverket vikten av tydliga rutiner, en god samverkan, en tydlig ansvarsfördelning och ändamålsenlig resurstilldelning.
De rutiner som finns för arbetet med aktivitetsansvaret i Orust kommun är KAA-planen med tillhörande checklista vilka beskrivits ovan. KAA-planen med checklista reglerar även ansvars-fördelningen i arbetet med aktivitetsansvaret. De intervjuade menar att planen och checklistan är tydliga. Däremot framkommer att planen inte efterlevs i vissa avseenden. Detta eftersom den arbetsgrupp som ska samverka kring arbetet inte har sammanträtt sedan 2018.
Arbetsgruppen ska bestå av representanter från grundskola, gymnasieskola, AME och IFO.
Under 2020 har samverkan enbart förekommit mellan KAA-ansvarig och AME. Samverkan mellan sektor lärande och AME beskrivs fungera i huvudsak. Intervjuade uppger däremot att samverkan med IFO upplevs ha brister. Medarbetare inom IFO uppges hänvisa till sekretess som medför att de inte kan delta i arbetsgruppen och diskutera enskilda ungdomar. Vid granskningstillfället bedrivs inte heller någon samverkan med externa aktörer såsom Arbetsförmedlingen i arbetet med aktivitetsansvaret.
Med anledning av att arbetsgruppen inte har sammanträtt sedan 2018 upplevs ansvars-fördelningen mellan KAA-ansvarig och medarbetare inom AME som otydlig i dagsläget.
Otydligheten skapar svårigheter i arbetet, exempelvis uppger KAA-ansvarig och medarbetare på AME att det vid remittering till AME ibland är otydligt vem som ska ansvara för att följa upp ungdomens insats. Enligt KAA-planen ska ansvaret för att ta kontakt med ungdomarna fördelas inom arbetsgruppen. I dagsläget gör KAA-ansvarig detta själv.
Resurstilldelningen upplevs av de intervjuade som otillräcklig. KAA-ansvarig är även SYV på gymnasieskolan. KAA-ansvarig beskriver i intervju att det är en utmaning att utföra båda uppdragen på egen hand. Arbetet med aktivitetsansvaret beskrivs därför vara sårbart i dagsläget. En fungerande samverkan hade enligt uppgift underlättat i detta hänseende då arbetet hade fördelats mellan fler tjänstepersoner inom förvaltningen.
B. Identifiera, informera och kontakta
Skolverkets allmänna råd anger att kommunen löpande ska arbeta för att identifiera och regist-rera samtliga ungdomar som tillhör målgruppen samt kontakta dessa ungdomar. Kommunen ska även kontakta eventuell hemkommun om eleven är hemmavarande i annan kommun.
A. Styra &
6 KAA-ansvarig, tillika SYV, identifierar ungdomar i målgruppen genom dennes roll i elevhälso-teamet på Orust gymnasium. Detta arbete sker i enlighet med KAA-plan. KAA-ansvarig får även information från andra kommuner om en gymnasieelev hemmavarande på Orust avbryter sin utbildning eller har en ogiltig frånvaro av betydande omfattning. Samtliga identifierade noteras i en lista vilken utgör kommunens register över målgruppen. KAA-ansvarig påtalar i intervju att informationen från andra kommuner tidvis är fördröjd vilket i sin tur försvårar arbetet.
KAA-planen anger att arbetsgruppen (som inte längre är aktiv) tillsammans ska gå igenom listan över identifierade. Gruppen ska dela med sig av information från de olika delarna av kommunen. Exempelvis ska IFO och AME informera KAA-ansvarig om ungdomen har en stödinsats inom IFO eller AME. Om ungdomen har en pågående stödinsats är det i vissa fall inte aktuellt att KAA-ansvarig ska kontakta ungdomen för att erbjuda andra insatser. Eftersom arbetsgruppen inte är aktiv fungerar inte detta arbete. KAA-ansvarig upplever sig sakna relevant information om målgruppen, framförallt från IFO. KAA-ansvarig påtalar att IFO kan vara inkopplade tidigt i en ungdoms liv och därmed kan ha information som underlättar arbetet med aktivitetsansvaret.
I dagsläget kontaktar KAA-ansvarig samtliga ungdomar på listan. Är ungdomarna under 18 år kontaktas även vårdnadshavare. I intervju lyfter KAA-ansvarig svårigheten att få kontakt med ungdomarna och uppger att hon inte kommer i kontakt med alla. De som hon kommer i kontakt med är de som står närmast arbetsmarknaden.
Arbetet med att informera andra kommuner om elever som avbryter sin utbildning eller har en ogiltig frånvaro av betydande omfattning fungerar väl menar samtliga intervjuade tjänste-personer. De intervjuade påtalar att det på Orust gymnasium enbart finns ett fåtal elever hemmavarande i annan kommun vilket underlättar i detta arbete.
De intervjuade framför att en utökad samverkan inom kommunen hade förbättrat det före-byggande arbetet. Med mer information hade arbetsgruppen kunnat identifiera ungdomar i målgruppen tidigt och snabbt påbörja insatser. I detta arbete lyfts även SYV inom grundskolan som central med vilken samverkan behöver komma till stånd inom ramen för arbetsgruppen.
C. Erbjuda individuella insatser
Enligt Skolverkets allmänna råd ska kommunen erbjuda lämpliga individuella insatser. Detta ska ske genom förankrade rutiner och samverkan med andra aktörer.
Kommunens KAA-plan beskriver de insatser som finns att tillgå; samtal med SYV, kurser kring att skriva CV samt individuellt anpassad praktikplats genom AME. Av intervju framgår att ovanstående är ett urval av de insatser som erbjuds. Inom kommunen finns även insatser genom DUA-arbetet2 med fokus på utbildning samt Vägen vidare som riktar sig till personer mellan 18-40 år som mottar försörjningsstöd. KAA-ansvarig kan också bistå ungdomen i kontakten med andra aktörer såsom Arbetsförmedlingen.
I arbetet med att erbjuda insatser är samverkan central enligt KAA-planen. Kommunens olika kompetenser ska tillsammans arbeta för att ungdomen ska återgå till studier eller etablera sig
2 Delegationen för unga och nyanlända i arbete (DUA) har regeringens uppdrag att främja statlig och kommunal samverkan för effektivisera etableringen av unga och nyanlända i arbetslivet.
7 på arbetsmarknaden. I intervjuer framförs att arbetet med att erbjuda insatser har flera brister till följd av att samverkan inte fungerar. Samverkan med IFO lyfts som särskilt viktig i detta arbete. IFO har enligt KAA-ansvarig andra kompetenser och insatser att erbjuda ungdomarna, särskilt de med mer komplex problematik som inte enbart kopplas till lärande.
KAA-ansvarig har möjlighet att skriva in en ungdom på introduktionsprogrammet (IM) vid Orust gymnasium för att erbjuda praktik. Detta förutsätter dock att personen inte har behörighet till ett nationellt program. En förutsättning är också att personen inte har fyllt 18 år. Det är därför inte aktuellt för de som har behörighet till ett nationellt program, men som har valt att hoppa av. AME kan erbjuda insatser till personer från det att de har fyllt 18 år. Vuxenutbildningen däremot har en övre åldersgräns på 20 år3. De intervjuade uppger att kommunen därför saknar lämpliga insatser att erbjuda ungdomar mellan 16-18 år som inte önskar fortsatta sin utbildning.
Problematiken beskrivs som generell och inte unik för Orust kommun.
Kommunen har tidigare bedrivit projektet Steg-1 vars målgrupp var hemmasittare och personer som stod långt ifrån arbetsmarknaden. Projektet avsåg att aktivera personerna med grund-läggande, ofta vardagliga aktiviteter. Samtliga intervjuade lyfter projektet som framgångsrikt.
Projektet lades dock ned 2020. Intervjuade inom AME menar att det i dagsläget saknas insatser för de som står längst från arbetsmarknaden.
D. Dokumentera insatser
Skolverkets allmänna råd anger att dokumentationen om insatser, om det är aktuellt, ska innehålla uppgifter om individuell planering och mål med insatserna, vem som ansvarar för respektive insats, datum som insatsen ska påbörjas och avslutas, orsak till att insatsen upphört samt tidpunkter för uppföljning och utvärdering.
KAA-planen gör gällande att dokumentationsmallar ska användas vid dokumentation av nuvarande sysselsättning, datum för när studier avbrutits, vilka insatser som pågår samt mål och ansvarig för insatsen. Rektor vid Orust gymnasieskola och chef för AME ska ansvara för att rutinerna för dokumentation är kända och efterlevs. Vid intervju med KAA-ansvarig fram-kommer dock att dokumentationsmallarna inte används. KAA-ansvarig dokumenterar istället insatserna tillsammans med övriga uppgifter i dokumentet med listan över aktuella ungdomar.
I sektorns verksamhetssystem finns en modul för dokumentering av arbetet med aktivitet-sansvaret. KAA-ansvarig uppger att denna inte används då KAA-ansvarig inte har tillräcklig utbildning i systemet. Samtidigt menar KAA-ansvarig att systemet sannolikt inte hade underlättat arbetet med aktivitetsansvaret i någon större utsträckning för denne.
E. Föra register
Enligt Skolverkets allmänna råd ska kommunens register över aktivitetsansvaret omfatta namn, personnummer, adress och kontaktuppgifter, tidigare, nuvarande och framtida syssel-sättning och slutligen information om när eventuella individuella insatser inleds och upphör samt orsak till att insatsen upphör.
3 Vuxenutbildningen kan enligt uppgift i undantagsfall ta emot ungdomar under 20 år.
8 Samtliga uppgifter som ingår i Skolverkets allmänna råd inkluderas i den lista som KAA-ansvarig upprätthåller. I intervju uppger KAA-KAA-ansvarig dock att registret riskerar att vara inaktuellt till följd av att information inte delas inom kommunen.
2.3. Sammanfattning och pågående utvecklingsarbete
Enligt de intervjuade efterlevs inte KAA-planen i arbetet med aktivitetsansvaret. Nuvarande samverkan mellan sektorerna har brister vilket påverkar alla delar av arbetet med aktivitets-ansvaret. Arbetsgruppen som ska bedriva arbetet, det vill säga personal från grundskola, gymnasieskola, AME samt IFO träffas inte i dagsläget. Istället genomför den KAA-ansvarige mycket av arbetet självständigt.
Ett utvecklingsarbete har påbörjats avseende aktivitetsansvaret sedan ny chef för sektor lärande tillträdde i slutet av 2019. Sektorchef har sammankallat delar av arbetsgruppen för att få till stånd samverkan igen samt för att revidera KAA-planen. Under denna tid har det varit omsättning av rektorer vid Orust gymnasieskola vilket ska ha fördröjt arbetet. I december 2020 tillträdde ny rektor och utvecklingsarbetet ska enligt uppgift intensifieras.
Inom ramen för utvecklingsarbetet har kommunfullmäktige i budget för 2021 gett sektor lärande och sektor omsorg i uppdrag att öka samverkan för att arbeta förebyggande och undvika att barn och unga hamnar i utanförskap. År 2021 och 2022 tillför kommunfullmäktige 1 miljon kronor per år för sektorerna att dela på för ett samverkansprojekt kring uppdraget.
2.3.1. Bedömning
Vi bedömer att kommunstyrelsen inte har säkerställt en tillräcklig styrning för att fullgöra aktivitetsansvaret. Vidare är vår bedömning att kommunstyrelsen inte har säkerställt en tillräcklig samverkan avseende det kommunala aktivitetsansvaret.
Skollagen 29 kap. § 9 anger hur kommunen ska arbeta utifrån aktivitetsansvaret. Utifrån skol-lagen samt Skolverkets allmänna råd framgår att kommunen bör se till att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning och en strukturerad handlings-plan för arbetet. Vidare anges att kommunen ska skapa förutsättningar och ha ändamålsenliga rutiner för samverkan inom kommunen samt med berörda myndigheter och andra aktörer.
Granskningen visar att den KAA-plan som kommunstyrelsen fastställt under 2016 till stora delar inte efterlevs. Under 2020 har den samverkan ska ske inom arbetsgruppen inte fungerat.
Samverkan brister avseende samtliga delar inom aktivitetsansvaret, särskilt avseende arbetet med att identifiera ungdomar samt erbjuda lämpliga individuella insatser.
Vi konstaterar att ett utvecklingsarbete har påbörjats under 2020 för att strukturera upp arbetet med aktivitetsansvaret och för att uppdatera och revidera KAA-planen. Vi ser positivt på att ett sådant utvecklingsarbete är påbörjat. Vi noterar även att fullmäktige för 2021 gett sektorerna i uppdrag att öka samverkan i sådant arbete som berör aktivitetsansvaret.
9