Revisionsrapport 2020
Genomförd på uppdrag av revisorerna Februari 2021
Granskning av det
kommunala aktivitets- ansvaret
ORUST KOMMUN
1 Innehållsförteckning
Sammanfattning ...2
1. Inledning...3
1.1. Bakgrund ...3
1.2. Syfte och revisionsfrågor ...3
1.3. Revisionskriterier ...3
1.4. Metod ...3
1.5. Avgränsningar och ansvarig nämnd ...3
2. Styrning och samverkan i arbetet med aktivitetsansvaret ...4
2.1. Organisation och styrning ...4
2.2. Process för arbetet med aktivitetsansvaret ...5
2.3. Sammanfattning och pågående utvecklingsarbete ...8
2.3.1. Bedömning ...8
3. Uppföljning och kontroll av arbetet med aktivitetsansvaret ...9
3.1. Uppföljning och intern kontroll ...9
3.1.1. Bedömning ...9
4. Samlad bedömning ...11
4.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna ...11
4.2. Slutsatser...11
Bilaga 1. Bakgrund ...13
Bilaga 2. Revisionskriterier ...14
Bilaga 3. Källförteckning ...16
2
Sammanfattning
På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Orust kommun har EY genomfört en granskning av det kommunala aktivitetsansvaret. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt att arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, det vill säga i enlighet med lagar och föreskrifter.
Granskningen visar att den KAA-plan som kommunstyrelsen fastställt under 2016 till stora delar inte efterlevs. Den samverkan som ska ske inom arbetsgruppen som beskrivs i KAA- planen har inte fungerat sedan 2018. Under 2020 har samverkan enbart förekommit mellan KAA-ansvarig och AME. Med anledning av att samverkan inte fungerar upplevs ansvarsfördelningen mellan KAA-ansvarig och medarbetare inom AME som otydlig i dagsläget. Samverkan brister avseende samtliga delar inom aktivitetsansvaret, särskilt avseende arbetet med att identifiera ungdomar samt erbjuda lämpliga individuella insatser. I dessa delar av arbetet framgår samverkan som särskilt viktig för att information från olika delar av kommunen ska kunna delges.
Av granskningen framgår att det under 2020 inte har skett någon samlad uppföljning av aktivitetsansvaret inom förvaltningen. Vidare framgår inte att kommunstyrelsen, utskottet för lärande eller utskottet för omsorg erhållit uppföljning av aktivitetsansvaret under 2020.
Uppföljningen på individnivå sker i enlighet med lagstiftning men även här framgår otydligheter i roller och ansvar mellan olika delar av kommunens förvaltning.
Ett utvecklingsarbete har påbörjats under 2020 för att strukturera upp arbetet med aktivitetsansvaret och för att uppdatera och revidera KAA-planen. Dessutom har fullmäktige för 2021 gett sektorerna i uppdrag att öka samverkan för att arbeta förebyggande och undvika att barn och unga hamnar i utanförskap vilket berör aktivitetsansvaret.
Granskningens sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt att arbetet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt.
Vi rekommenderar kommunstyrelsen att:
► Stärka styrningen av sektorernas arbete med aktivitetsansvaret för att säkerställa att den samverkan som är nödvändig för arbetet återupprättas
► Systematiskt följa upp arbetet med aktivitetsansvaret i syfte att säkerställa att kommunen fullgör sitt ansvar
► Löpande följa upp det utvecklingsarbete som påbörjats avseende aktivitetsansvaret i syfte att säkerställa framdrift i detta arbete
3
1. Inledning
1.1. Bakgrund
År 2015 förtydligades Skollagen (2010:800) avseende kommunernas ansvar för ungdomar som är folkbokförda i kommunen, som inte har fyllt 20 år och som varken genomför eller har genomfört en gymnasieutbildning. Det kommunala aktivitetsansvaret har inför genomförandet av granskningen identifierats som ett utvecklingsområde för kommunen av kommunrevisionen.
Kommunrevisionen har därför bedömt att det är väsentligt att granska hur kommunstyrelsen arbetar med att fullgöra det kommunala aktivitetsansvaret. Ytterligare beskrivning av granskningens bakgrund återfinns i bilaga 1.
1.2. Syfte och revisionsfrågor
Granskningen syftar till att bedöma om kommunstyrelsen har säkerställt att arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, det vill säga i enlighet med lagar och föreskrifter. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor:
► Har kommunstyrelsen säkerställt en tillräcklig styrning för att fullgöra aktivitetsansvaret?
► Har kommunstyrelsen säkerställt en tillräcklig samverkan avseende det kommunala aktivitetsansvaret?
► Har kommunstyrelsen säkerställt tillräcklig uppföljning och intern kontroll avseende aktivitetsansvaret?
1.3. Revisionskriterier
Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångs- punkt för analys, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av:
► Kommunallagen (2017:725)
► Skollagen (2010:800)
► Reglemente för kommunstyrelsen
► Skolverkets allmänna råd avseende det kommunala aktivitetsansvaret Revisionskriterierna beskrivs i bilaga 2.
1.4. Metod
Granskningen har utförts som en dokument- och intervjustudie, se källförteckning i bilaga 3.
Intervjuer har hållits med nedan funktioner som har beretts tillfälle att faktagranska rapporten:
► Kommunstyrelsens presidium
► Sektorchef för sektor lärande tillsammans med rektor vid Orust gymnasium
► Enhetschef för arbetsmarknadsenheten tillsammans med relevant medarbetare
► Representant för elevhälsan samt studie- och yrkesvägledare vid Orust gymnasium 1.5. Avgränsningar och ansvarig nämnd
Granskningen avser kommunstyrelsen och avgränsas i enlighet med ställda revisionsfrågor.
4 Kommunfullmäktiges
budget 2020
Sektorernas uppdragsdokumet
KAA-plan
2. Styrning och samverkan i arbetet med aktivitetsansvaret
I följande kapitel beskrivs Orust kommuns organisation samt kommunstyrelsens styrning och samverkan avseende aktivitetsansvaret för ungdomar. Avsnittet utgår ifrån Skolverkets allmänna råd kring aktivitetsansvaret.
2.1. Organisation och styrning
Inom Orust kommun är det kommunstyrelsen som ansvarar för kommunens aktivitetsansvar om icke skolpliktiga ungdomar. Arbetet bedrivs inom sektor lärande på Orust gymnasieskola och kommunens grundskolor samt i samarbete med sektor omsorg där arbetsmarknads- enheten (AME) ingår. Samverkan ska även ske med Individ- och familjeomsorgen (IFO) inom sektor omsorg. Studie- och yrkesvägledare (SYV) på Orust gymnasieskola är övergripande ansvarig för kommunens aktivitetsansvar (KAA) och har rollen som KAA-ansvarig.
Den formella styrningen för kommunens arbete med aktivitetsansvaret utgår ifrån kommun- fullmäktiges budget, sektorernas uppdragsdokument samt kommunens handlingsplan för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar, även kallad KAA-plan.
Figur 1. Kommunens styrdokument avseende det kommunala aktivitetsansvaret.
I kommunfullmäktiges budget för 2020 saknas mål med uttrycklig koppling till arbetet med aktivitetsansvaret. I respektive sektors1 uppdragsdokument för 2020 saknas också mål med uttrycklig koppling till aktivitetsansvaret. Mål med indirekt koppling finns däremot för sektor lärande. Målen handlar om arbetet med frånvaro, elevers resultat samt samverkan med näringslivet.
Kommunen har en handlingsplan för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar, en KAA-plan.
Planen arbetades fram av dåvarande KAA-ansvarig tillsammans med övriga i sektor lärande och sektor omsorg som arbetade med aktivitetsansvaret. Kommunstyrelsen antog planen 2016. Planen beskriver på ett ingående sätt hur arbetet ska bedrivas, med särskild fokus på samverkan mellan sektor lärande och sektor omsorg. Till planen finns en checklista som kortfattat beskriver varje del av arbetet, hur ofta en insats ska göras och vem som ansvarar för insatsen.
1 Avser sektor lärande och sektor omsorg.
5 2.2. Process för arbetet med aktivitetsansvaret
Skolverket har fastställt allmänna råd kring det kommunala aktivitetsansvaret med utgångspunkt i skollagen. Råden definierar vad en kommun bör göra för att fullgöra sitt aktivitetsansvar och beskrivs mer utförligt i bilaga 2. Figuren nedan illustrerar de huvudsakliga ansvarsområdena vilka även utgör utgångspunkten för granskningen.
Figur 2. Kommunens ansvarsområden i arbetet med aktivitetsansvaret.
A. Styra och leda arbetet
Inom området styrning och ledning lyfter Skolverket vikten av tydliga rutiner, en god samverkan, en tydlig ansvarsfördelning och ändamålsenlig resurstilldelning.
De rutiner som finns för arbetet med aktivitetsansvaret i Orust kommun är KAA-planen med tillhörande checklista vilka beskrivits ovan. KAA-planen med checklista reglerar även ansvars- fördelningen i arbetet med aktivitetsansvaret. De intervjuade menar att planen och checklistan är tydliga. Däremot framkommer att planen inte efterlevs i vissa avseenden. Detta eftersom den arbetsgrupp som ska samverka kring arbetet inte har sammanträtt sedan 2018.
Arbetsgruppen ska bestå av representanter från grundskola, gymnasieskola, AME och IFO.
Under 2020 har samverkan enbart förekommit mellan KAA-ansvarig och AME. Samverkan mellan sektor lärande och AME beskrivs fungera i huvudsak. Intervjuade uppger däremot att samverkan med IFO upplevs ha brister. Medarbetare inom IFO uppges hänvisa till sekretess som medför att de inte kan delta i arbetsgruppen och diskutera enskilda ungdomar. Vid granskningstillfället bedrivs inte heller någon samverkan med externa aktörer såsom Arbetsförmedlingen i arbetet med aktivitetsansvaret.
Med anledning av att arbetsgruppen inte har sammanträtt sedan 2018 upplevs ansvars- fördelningen mellan KAA-ansvarig och medarbetare inom AME som otydlig i dagsläget.
Otydligheten skapar svårigheter i arbetet, exempelvis uppger KAA-ansvarig och medarbetare på AME att det vid remittering till AME ibland är otydligt vem som ska ansvara för att följa upp ungdomens insats. Enligt KAA-planen ska ansvaret för att ta kontakt med ungdomarna fördelas inom arbetsgruppen. I dagsläget gör KAA-ansvarig detta själv.
Resurstilldelningen upplevs av de intervjuade som otillräcklig. KAA-ansvarig är även SYV på gymnasieskolan. KAA-ansvarig beskriver i intervju att det är en utmaning att utföra båda uppdragen på egen hand. Arbetet med aktivitetsansvaret beskrivs därför vara sårbart i dagsläget. En fungerande samverkan hade enligt uppgift underlättat i detta hänseende då arbetet hade fördelats mellan fler tjänstepersoner inom förvaltningen.
B. Identifiera, informera och kontakta
Skolverkets allmänna råd anger att kommunen löpande ska arbeta för att identifiera och regist- rera samtliga ungdomar som tillhör målgruppen samt kontakta dessa ungdomar. Kommunen ska även kontakta eventuell hemkommun om eleven är hemmavarande i annan kommun.
A. Styra &
leda arbetet
B. Identifiera, informera &
kontakta
C. Erbjuda individuella
åtgärder
D.
Dokumentera insatser
E. Föra register
6 KAA-ansvarig, tillika SYV, identifierar ungdomar i målgruppen genom dennes roll i elevhälso- teamet på Orust gymnasium. Detta arbete sker i enlighet med KAA-plan. KAA-ansvarig får även information från andra kommuner om en gymnasieelev hemmavarande på Orust avbryter sin utbildning eller har en ogiltig frånvaro av betydande omfattning. Samtliga identifierade noteras i en lista vilken utgör kommunens register över målgruppen. KAA-ansvarig påtalar i intervju att informationen från andra kommuner tidvis är fördröjd vilket i sin tur försvårar arbetet.
KAA-planen anger att arbetsgruppen (som inte längre är aktiv) tillsammans ska gå igenom listan över identifierade. Gruppen ska dela med sig av information från de olika delarna av kommunen. Exempelvis ska IFO och AME informera KAA-ansvarig om ungdomen har en stödinsats inom IFO eller AME. Om ungdomen har en pågående stödinsats är det i vissa fall inte aktuellt att KAA-ansvarig ska kontakta ungdomen för att erbjuda andra insatser. Eftersom arbetsgruppen inte är aktiv fungerar inte detta arbete. KAA-ansvarig upplever sig sakna relevant information om målgruppen, framförallt från IFO. KAA-ansvarig påtalar att IFO kan vara inkopplade tidigt i en ungdoms liv och därmed kan ha information som underlättar arbetet med aktivitetsansvaret.
I dagsläget kontaktar KAA-ansvarig samtliga ungdomar på listan. Är ungdomarna under 18 år kontaktas även vårdnadshavare. I intervju lyfter KAA-ansvarig svårigheten att få kontakt med ungdomarna och uppger att hon inte kommer i kontakt med alla. De som hon kommer i kontakt med är de som står närmast arbetsmarknaden.
Arbetet med att informera andra kommuner om elever som avbryter sin utbildning eller har en ogiltig frånvaro av betydande omfattning fungerar väl menar samtliga intervjuade tjänste- personer. De intervjuade påtalar att det på Orust gymnasium enbart finns ett fåtal elever hemmavarande i annan kommun vilket underlättar i detta arbete.
De intervjuade framför att en utökad samverkan inom kommunen hade förbättrat det före- byggande arbetet. Med mer information hade arbetsgruppen kunnat identifiera ungdomar i målgruppen tidigt och snabbt påbörja insatser. I detta arbete lyfts även SYV inom grundskolan som central med vilken samverkan behöver komma till stånd inom ramen för arbetsgruppen.
C. Erbjuda individuella insatser
Enligt Skolverkets allmänna råd ska kommunen erbjuda lämpliga individuella insatser. Detta ska ske genom förankrade rutiner och samverkan med andra aktörer.
Kommunens KAA-plan beskriver de insatser som finns att tillgå; samtal med SYV, kurser kring att skriva CV samt individuellt anpassad praktikplats genom AME. Av intervju framgår att ovanstående är ett urval av de insatser som erbjuds. Inom kommunen finns även insatser genom DUA-arbetet2 med fokus på utbildning samt Vägen vidare som riktar sig till personer mellan 18-40 år som mottar försörjningsstöd. KAA-ansvarig kan också bistå ungdomen i kontakten med andra aktörer såsom Arbetsförmedlingen.
I arbetet med att erbjuda insatser är samverkan central enligt KAA-planen. Kommunens olika kompetenser ska tillsammans arbeta för att ungdomen ska återgå till studier eller etablera sig
2 Delegationen för unga och nyanlända i arbete (DUA) har regeringens uppdrag att främja statlig och kommunal samverkan för effektivisera etableringen av unga och nyanlända i arbetslivet.
7 på arbetsmarknaden. I intervjuer framförs att arbetet med att erbjuda insatser har flera brister till följd av att samverkan inte fungerar. Samverkan med IFO lyfts som särskilt viktig i detta arbete. IFO har enligt KAA-ansvarig andra kompetenser och insatser att erbjuda ungdomarna, särskilt de med mer komplex problematik som inte enbart kopplas till lärande.
KAA-ansvarig har möjlighet att skriva in en ungdom på introduktionsprogrammet (IM) vid Orust gymnasium för att erbjuda praktik. Detta förutsätter dock att personen inte har behörighet till ett nationellt program. En förutsättning är också att personen inte har fyllt 18 år. Det är därför inte aktuellt för de som har behörighet till ett nationellt program, men som har valt att hoppa av. AME kan erbjuda insatser till personer från det att de har fyllt 18 år. Vuxenutbildningen däremot har en övre åldersgräns på 20 år3. De intervjuade uppger att kommunen därför saknar lämpliga insatser att erbjuda ungdomar mellan 16-18 år som inte önskar fortsatta sin utbildning.
Problematiken beskrivs som generell och inte unik för Orust kommun.
Kommunen har tidigare bedrivit projektet Steg-1 vars målgrupp var hemmasittare och personer som stod långt ifrån arbetsmarknaden. Projektet avsåg att aktivera personerna med grund- läggande, ofta vardagliga aktiviteter. Samtliga intervjuade lyfter projektet som framgångsrikt.
Projektet lades dock ned 2020. Intervjuade inom AME menar att det i dagsläget saknas insatser för de som står längst från arbetsmarknaden.
D. Dokumentera insatser
Skolverkets allmänna råd anger att dokumentationen om insatser, om det är aktuellt, ska innehålla uppgifter om individuell planering och mål med insatserna, vem som ansvarar för respektive insats, datum som insatsen ska påbörjas och avslutas, orsak till att insatsen upphört samt tidpunkter för uppföljning och utvärdering.
KAA-planen gör gällande att dokumentationsmallar ska användas vid dokumentation av nuvarande sysselsättning, datum för när studier avbrutits, vilka insatser som pågår samt mål och ansvarig för insatsen. Rektor vid Orust gymnasieskola och chef för AME ska ansvara för att rutinerna för dokumentation är kända och efterlevs. Vid intervju med KAA-ansvarig fram- kommer dock att dokumentationsmallarna inte används. KAA-ansvarig dokumenterar istället insatserna tillsammans med övriga uppgifter i dokumentet med listan över aktuella ungdomar.
I sektorns verksamhetssystem finns en modul för dokumentering av arbetet med aktivitet- sansvaret. KAA-ansvarig uppger att denna inte används då KAA-ansvarig inte har tillräcklig utbildning i systemet. Samtidigt menar KAA-ansvarig att systemet sannolikt inte hade underlättat arbetet med aktivitetsansvaret i någon större utsträckning för denne.
E. Föra register
Enligt Skolverkets allmänna råd ska kommunens register över aktivitetsansvaret omfatta namn, personnummer, adress och kontaktuppgifter, tidigare, nuvarande och framtida syssel- sättning och slutligen information om när eventuella individuella insatser inleds och upphör samt orsak till att insatsen upphör.
3 Vuxenutbildningen kan enligt uppgift i undantagsfall ta emot ungdomar under 20 år.
8 Samtliga uppgifter som ingår i Skolverkets allmänna råd inkluderas i den lista som KAA- ansvarig upprätthåller. I intervju uppger KAA-ansvarig dock att registret riskerar att vara inaktuellt till följd av att information inte delas inom kommunen.
2.3. Sammanfattning och pågående utvecklingsarbete
Enligt de intervjuade efterlevs inte KAA-planen i arbetet med aktivitetsansvaret. Nuvarande samverkan mellan sektorerna har brister vilket påverkar alla delar av arbetet med aktivitets- ansvaret. Arbetsgruppen som ska bedriva arbetet, det vill säga personal från grundskola, gymnasieskola, AME samt IFO träffas inte i dagsläget. Istället genomför den KAA-ansvarige mycket av arbetet självständigt.
Ett utvecklingsarbete har påbörjats avseende aktivitetsansvaret sedan ny chef för sektor lärande tillträdde i slutet av 2019. Sektorchef har sammankallat delar av arbetsgruppen för att få till stånd samverkan igen samt för att revidera KAA-planen. Under denna tid har det varit omsättning av rektorer vid Orust gymnasieskola vilket ska ha fördröjt arbetet. I december 2020 tillträdde ny rektor och utvecklingsarbetet ska enligt uppgift intensifieras.
Inom ramen för utvecklingsarbetet har kommunfullmäktige i budget för 2021 gett sektor lärande och sektor omsorg i uppdrag att öka samverkan för att arbeta förebyggande och undvika att barn och unga hamnar i utanförskap. År 2021 och 2022 tillför kommunfullmäktige 1 miljon kronor per år för sektorerna att dela på för ett samverkansprojekt kring uppdraget.
2.3.1. Bedömning
Vi bedömer att kommunstyrelsen inte har säkerställt en tillräcklig styrning för att fullgöra aktivitetsansvaret. Vidare är vår bedömning att kommunstyrelsen inte har säkerställt en tillräcklig samverkan avseende det kommunala aktivitetsansvaret.
Skollagen 29 kap. § 9 anger hur kommunen ska arbeta utifrån aktivitetsansvaret. Utifrån skol- lagen samt Skolverkets allmänna råd framgår att kommunen bör se till att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning och en strukturerad handlings- plan för arbetet. Vidare anges att kommunen ska skapa förutsättningar och ha ändamålsenliga rutiner för samverkan inom kommunen samt med berörda myndigheter och andra aktörer.
Granskningen visar att den KAA-plan som kommunstyrelsen fastställt under 2016 till stora delar inte efterlevs. Under 2020 har den samverkan ska ske inom arbetsgruppen inte fungerat.
Samverkan brister avseende samtliga delar inom aktivitetsansvaret, särskilt avseende arbetet med att identifiera ungdomar samt erbjuda lämpliga individuella insatser.
Vi konstaterar att ett utvecklingsarbete har påbörjats under 2020 för att strukturera upp arbetet med aktivitetsansvaret och för att uppdatera och revidera KAA-planen. Vi ser positivt på att ett sådant utvecklingsarbete är påbörjat. Vi noterar även att fullmäktige för 2021 gett sektorerna i uppdrag att öka samverkan i sådant arbete som berör aktivitetsansvaret.
9
3. Uppföljning och kontroll av arbetet med aktivitetsansvaret
I följande kapitel beskrivs kommunstyrelsens uppföljning och interna kontroll avseende aktivitetsansvaret för ungdomar.
3.1. Uppföljning och intern kontroll
Enligt Skolverkets allmänna råd bör arbetet med aktivitetsansvaret regelbundet följas upp och utvärderas.
På individnivå sker uppföljning genom att KAA-ansvarig kontaktar samtliga ungdomar i målgruppen två gånger årligen. KAA-ansvarig följer upp deras sysselsättning och uppdaterar kommunens register. Uppföljning av insatser sker även löpande av den som ansvarar för ungdomens insats, exempelvis AME eller SYV vid gymnasieskola. AME upprättar handlings- planer för samtliga inskrivna vilka följs upp löpande. Av intervjuer framgår dock att AME främst följer upp de ungdomar som arbetar i AME:s egna arbetslag. De ungdomar som gör praktik vid en annan arbetsplats följer istället KAA-ansvarig upp. För de ungdomar som är inskrivna på ett introduktionsprogram upprättas en studieplan vilken enligt uppgift följs upp löpande av KAA-ansvarig, tillika SYV på gymnasieskolan. Någon samlad uppföljning av ovan nämnda planer sker inte inom sektorn.
KAA-planen anger att rektor vid Orust gymnasium tillsammans med chef för AME ansvarar för att utvärdera hur de insatta åtgärderna har fungerat. I intervju framkommer att ingen sådan uppföljning har skett under 2020. KAA-ansvarig och chef för sektor lärande uppger i intervju att det inom sektorn inte heller sker någon samlad övergripande uppföljning av hur arbetet med aktivitetsansvaret fungerar.
Kommunstyrelsen har inte följt upp arbetet med aktivitetsansvaret i 2020 års delårsrapporter eller årsredovisning för 2019. Av protokoll framgår inte heller att kommunstyrelsen, utskottet för lärande eller utskottet för omsorg har erhållit uppföljning av hur arbetet med aktivitets- ansvaret fungerar under 2020. Utskottet för lärande erhåller däremot en uppföljning av andel elever med mindre än 15 procent frånvaro vilket på en övergripande nivå kopplas till mål- gruppen för aktivitetsansvaret. Uppföljningen utgår ifrån sektorns egna mål.
Kommunstyrelsens presidium menar att de löpande får information om arbetet med aktivitets- ansvaret. Informationen uppges dock främst delges kommunstyrelsens utskott samt kommun- styrelsens ordförande. Hela kommunstyrelsen får inte alltid del av informationen. Detta lyfts fram som en brist av presidiet.
Av kommunstyrelsens internkontrollplan för 2020 framgår ingen kontroll eller risk kopplat till aktivitetsansvaret.
3.1.1. Bedömning
Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt en tillräcklig uppföljning och intern kontroll av arbetet med aktivitetsansvaret.
Skolverkets allmänna råd anger att kommunens arbete med aktivitetsansvaret ska utvärderas och följas upp. Enligt kommunallagen ska styrelse och nämnder tillse att verksamheten bedrivs i enlighet fullmäktiges mål och riktlinjer samt andra föreskrifter. De skall också tillse att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt.
10 Granskningen visar att det under 2020 inte har skett någon samlad uppföljning av aktivitetsansvaret. Uppföljningen på individnivå sker i enlighet med lagstiftning men även här framgår otydligheter i roller och ansvar mellan olika delar av kommunens förvaltning. Vi noterar däremot att det pågår ett utvecklingsarbete inom förvaltningen vilket enligt vår mening bör innefatta även uppföljningen av aktivitetsansvaret.
11
4. Samlad bedömning
4.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna
Revisionsfrågor Bedömning
Har kommunstyrelsen säkerställt en tillräcklig styrning för att fullgöra aktivitetsansvaret?
Nej. Granskningen visar att den KAA-plan som kommunstyrelsen fastställt under 2016 till stora delar inte efterlevs. Efterlevnaden brister som en konsekvens av att samverkan i den arbetsgrupp som anges i planen inte har fungerat. Ett utvecklingsarbete är påbörjat under 2020 för att strukturera upp arbetet med aktivitetsansvaret och för att uppdatera och revidera KAA-planen.
Har kommunstyrelsen säkerställt en tillräcklig samverkan avseende det kommunala aktivitetsansvaret?
Nej. Granskningen visar att samverkan inom arbetsgruppen som beskrivs i planen inte fungerat under 2020. Samverkan brister avseende samtliga delar inom aktivitetsansvaret, särskilt avseende arbetet med att identifiera ungdomar samt erbjuda lämpliga individuella insatser.
Har kommunstyrelsen säkerställt tillräcklig uppföljning och intern kontroll avseende aktivitetsansvaret?
Nej. Granskningen visar att det under 2020 inte har skett någon samlad uppföljning av aktivitets- ansvaret. Uppföljningen på individnivå sker i enlighet med lagstiftning men även här framgår otydligheter i roller och ansvar mellan olika delar av kommunens förvaltning.
4.2. Slutsatser
Granskningens syfte har varit att bedöma om kommunstyrelsen har säkerställt att arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, det vill säga i enlighet med lagar och föreskrifter. Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningen syfte och grunderna för ansvarsprövning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt att arbetet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen visar att den KAA-plan som fastställts av kommunstyrelsen inte efterlevs. Samverkan inom kommunen har flera brister vilket påverkar alla delar av arbetet med aktivitetsansvaret. Vidare framgår att det under 2020 inte skett någon samlad uppföljning av aktivitetsansvaret.
Enligt vår bedömning innebär de identifierade bristerna att kommunen vid granskningstillfället inte klarar att fullgöra aktivitetsansvaret fullt ut. Detta medför ökad risk för att unga i målgruppen går miste om det stöd och de åtgärder som de är i behov av och har rätt till.
12 Utifrån granskningen lämnar vi nedanstående rekommendationer.
Vi rekommenderar kommunstyrelsen att:
► Stärka styrningen av sektorernas arbete med aktivitetsansvaret för att säkerställa att den samverkan som är nödvändig för arbetet återupprättas
► Systematiskt följa upp arbetet med aktivitetsansvaret i syfte att säkerställa att kommunen fullgör sitt ansvar
► Löpande följa upp det utvecklingsarbete som påbörjats avseende aktivitetsansvaret i syfte att säkerställa framdrift i detta arbete
Lydia Andersson Thomas Edin
Verksamhetsrevisor Verksamhetsrevisor
Ernst & Young AB Ernst & Young AB
Liselott Daun
Certifierad kommunal yrkesrevisor Kvalitetssäkrare
Ernst & Young AB
13
Bilaga 1. Bakgrund
År 2015 förtydligades Skollagen (2010:800) avseende kommunernas ansvar för ungdomar som är folkbokförda i kommunen, som inte har fyllt 20 år och som varken genomför eller har genomfört en gymnasieutbildning. Detta ansvar benämns i skollagen som kommunernas aktivitetsansvar. Av Skollagens 29 kap. 9 § framgår att hemkommunen, det vill säga den kommun där en ungdom är folkbokförd, ska erbjuda ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret lämpliga individuella åtgärder. Kommunen ska också dokumentera sina insatser på lämpligt sätt och föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret.
I Orust kommun är det kommunstyrelsen som ansvarar för kommunens aktivitetsansvar om icke skolpliktiga ungdomar. Arbetet bedrivs inom ramen för Sektor Lärande och utförs på Orust gymnasieskola i samarbete med Arbetsmarknadsenheten. I revisionens tidigare granskning framkommer att olovlig frånvaro, låg studiemotivation samt psykisk ohälsa utgör utmaningar för grundskoleverksamheten. I genomförda dialoger med förvaltningen framhålls att dessa utmaningar kan få konsekvenser för elevens fortsatta studier på gymnasienivå. Vidare identifieras det kommunala aktivitetsansvaret som ett utvecklingsområde för Orust kommun.
Kommunrevisionen har mot bakgrund av ovanstående och sin risk- och väsentlighetsanalys bedömt att det är väsentligt att granska hur kommunstyrelsen arbetar med att fullgöra det kommunala aktivitetsansvaret. I God revisionssed framkommer de grunder som revisorerna använder när de bedömer ansvarstagande i styrelser och nämnder. Ansvarsgrunder som är aktuella i denna granskning är bland annat risker för bristande ledning, styrning, uppföljning och kontroll.
14
Bilaga 2. Revisionskriterier
Kommunstyrelsens reglemente
I reglemente för kommunstyrelsen anges att nämnden fullgör kommunens uppgifter inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och vuxna enligt gällande skolförfattningar.
Kommunstyrelsen fullgör kommunens uppgifter inom det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna.
Kommunallagen (2017:725)
Enligt kommunallagens 6 kap. 6 § skall nämnder/styrelse inom sitt område tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
Skollagen (2010:800)
Skollagen 29 kap. § 9 behandlar kommunens aktivitetsansvar. Enligt skollagen omfattar kommunens aktivitetsansvar ungdomar i kommunen som:
• Har fullgjort sin skolplikt
• Inte har fyllt 20 år
• Inte genomför utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning
• Inte har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning
För att en elev ska anses ha fullgjort ett nationellt program ska ett examensbevis ha utfärdats.
För att få ett examensbevis ska eleven ha betyg från alla kurser och på det gymnasiearbete som ingår i elevens individuella studieplan. En elev som endast erhållit ett studiebevis ingår således inte i det kommunala aktivitetsansvaret. Studiebevis utfärdas till en elev som inte uppfyller kraven för en examen.
Enligt det kommunala aktivitetsansvaret ska en kommun:
• Löpande under året hålla sig informerad om hur de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret är sysselsatta
• Erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder
• I första hand erbjuda åtgärder som syftar till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning
• Dokumentera sina insatser på ett lämpligt sätt
• Föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret
Skolverkets allmänna råd avseende det kommunala aktivitetsansvaret
För att precisera krav i lagar och föreskrifter har Skolverket tagit fram allmänna råd för ett antal frågor. Råden är rekommendationer kring tillämpning av lagar, förordningar och föreskrifter.
1. Att styra och leda arbetet Hemkommunen bör:
• Se till att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning och en strukturerad handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret
15
• Identifiera vilka myndigheter och andra aktörer som kan vara aktuella att samverka med inom ramen för aktivitetsansvaret
• Skapa förutsättningar och ha ändamålsenliga rutiner för samverkan såväl inom kommunen som med berörda myndigheter och andra aktörer
2. Löpande identifiera, informera och kontakta Hemkommunen bör:
• Se till att det finns förutsättningar och rutiner för berörd personal att löpande under året identifiera och hålla sig informerad om hur de ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret är sysselsatta
• Se till att tillvägagångssätten för att komma i kontakt med ungdomar anpassas utifrån deras situation och behov
• Se till att det finns ändamålsenliga rutiner för att ta emot information när en elev börjar eller slutar vid, eller utan giltigt skäl är frånvarande i betydande utsträckning från, en gymnasieskola eller gymnasiesärskola med en annan huvudman
Huvudmannen för utbildningen bör:
• Se till att det finns ändamålsenliga rutiner för att informera hemkommunen när en elev börjar eller slutar vid, eller utan giltiga skäl är frånvarande i betydande utsträckning från, en gymnasieskola eller gymnasiesärskola
3. Lämpliga individuella åtgärder ska erbjudas Hemkommunen bör:
• Se till att det finns förutsättningar och förankrade rutiner för berörd personal att aktivt och löpande kunna erbjuda lämpliga individuella åtgärder till de ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret
• Se till att samverka med berörda myndigheter och andra aktörer för att samordna lämpliga individuella åtgärder
4. Dokumentationsansvar Hemkommunen bör:
• Se till att det finns förutsättningar och rutiner så att berörd personal kan dokumentera insatser till ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret
5. Förande av register Hemkommunen bör:
• Ha rutiner för att inhämta uppgifter om och föra register över de ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret
• Ha rutiner för att lämna uppgifter till skolverket för uppföljning och utvärdering av hur kommunen uppfyller sina skyldigheter i fråga om de ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret.
16
Bilaga 3. Källförteckning
Intervjuer
► Sektorchef sektor lärande tillsammans med rektor vid Orust gymnasium, 2020-12-10
► Enhetschef arbetsmarknadsenheten tillsammans med medarbetare, 2020-12-10
► Studie- och yrkesvägledare, 2020-12-10
► Kommunstyrelsens presidium, 2020-12-11 Dokumentation
► Budget 2020
► Budget 2021
► Checklista för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar
► Delårsrapport per april 2020
► Delårsrapport per augusti 2020
► Handlingsplan för kommunens aktivitetsansvar för ungdomar, beslutad 2016
► Internkontrollplan 2020
► Protokoll för kommunstyrelsen, utskottet för lärande samt utskottet för omsorg för 2020
► Statistik avseende kommunala aktivitetsansvaret 2016-2020
► Uppdragsdokument 2020-2022 för sektor lärande
► Uppdragsdokument 2020-2022 för sektor omsorg
► Årsredovisning 2019
