4.1 Tiden före SFS
I äldsta tider var lagen muntlig. Varje år läs-tes den på tinget och fördes därigenom vi-dare från generation till generation. Även om lagen därvid förändrades var det inte fråga om lagstiftning i modern mening. Man uppfattade det snarare som förtydliganden och tolkningar av den förut gällande rätten.
Under medeltiden började man teckna ned lagens regler och redan tidigt var kungen verksam för att sätta lagen på pränt. Men med kungadömets framväxt ansågs det också ingå i kungens myndighet att utfärda nya påbud, att giva lag. Påbuden fick ofta skriftlig form genom att intagas i urkunder, som sändes ut till olika orter som uttryck för den kungliga viljan.
Lagarna fick inte utan vidare verkan utan det fordrades samtycke av dem som berör-des. De lästes därför upp på tinget där all-mogen fick godkänna dem. Samtycket och tillkännagivandet av lagen sammanföll såle-des. Med riksdagens framväxt blev det riks-dagens sak att representera folket och lämna dettas samtycke till lagarna. Dessa tillkänna-gavs i rikssalen och när samtycket var givet fick lagen kraft. En kvarleva härav är att grundlagsändringar än i våra dagar träder i kraft när Kungl. Maj:ts brev om att kungö-relse om ändringen utfärdats läses upp i riksdagen.
Ständernas ledamöter skulle i sin hem-bygd sprida kunskap om lagen, men man
hade också andra sätt att föra ut lagen bland folket. Uppläsningen på tingen fortsatte ända till mitten av 1800-talet. Även på and-ra platser där folk samlades läste man la-gar, t. ex. på marknader. Det som kom att få störst betydelse var emellertid läsningen i kyrkan. Till kyrkan kom folket regelbundet och där kunde kungen nå ut till det med sina lagar. Allt från 1600-talet har olika be-stämmelser reglerat uppläsningen i kyrkan.
Och för att allmogen verkligen skulle lära känna lagen gavs föreskrifter om periodiskt uppläsande av olika författningar. Vad nya lagar beträffar framträdde så småningom den uppfattningen att de trädde i kraft först efter att ha lästs upp i kyrkan, så att allmän-heten kunde följa lagen.
För att få ut lagen bland folket fordrades en mångfald utskrifter och när boktryckar-konsten väl var uppfunnen togs den tidigt i bruk. Redan 1522 började man trycka lagar och andra kungliga påbud och kunde på så sätt sprida dem i riket. Varje år kom det ut ett antal förordningar och till dem gav man årligen ut en "Förteckning på Kungl. plaka-ter, resolutioner, förordningar och påbud samt andra allmänna handlingar, som av trycket utkommit år . . .". Detta kallades förordningstrycket eller årstrycket.
I årstrycket kom förordningarna ut som lösa häften, vart och ett försett med en vac-ker titelsida som upptog en rubrik i stora frakturbokstäver, datum och plats där för-ordningen var given samt tryckår. Häftena
SOU 1970:48 23
var inte numrerade och inte heller samman-hölls de till en särskild serie, t. ex. genom gemensam vignett. Många mottagare band emellertid förordningarna vid årets slut och försåg banden med innehållsförteckning. De statliga verken hade skyldighet att förvara årstrycket, vilket skulle överlämnas av före-trädare till efterföre-trädare.
De tryckta förordningarna delades ut till rikets myndigheter och till kyrkorna. I olika kungörelser bestämdes vilka verk som var berättigade till årstrycket och antal exem-plar angavs noga. 1824 tilldelades myndig-heterna 4 750 exemplar och den årliga för-teckningen trycktes i 5—6 000 exemplar.
För att förenkla distributionen skulle enligt en kungörelse av 1772 de myndigheter som fanns i huvudstaden själva hämta sina ex-emplar i riksarkivet och överordnade myn-digheter skulle sprida exemplaren bland sina underlydande myndigheter. I posttidningen kungjorde man vilka författningar som ut-kommit av trycket.
Så småningom framväxte kritik mot års-trycket. Genom att en mängd mindre vik-tiga kungörelser samt bestämmelser som en-bart rörde Stockholm togs in blev trycket omfattande och transporten till landsorten besvärlig. Dessutom saknades flera i admi-nistrativ eller judiciell ordning utfärdade cir-kulär samt sådana kungliga brev vilka "om de ej kunde anses såsom egentliga författ-ningar likväl innefattade väsentliga före-skrifter och regeringsåtgärder inom den eko-nomiska lagstiftningens område". Balans-gången mellan fullständighet och måttligt omfång hade börjat.
4.2 Kungl. Maj:ts skrivelse år 1824 om SFS På begäran av riksdagen beslöt Kungl. Maj:t år 1824 att inrätta Svensk författningssam-ling. Denna skulle bli fullständigare än års-trycket och för att öka överskådligheten ut-gavs alla häften under gemensam vignett och numrerades. Vidare försågs varje år-gång av samlingen med kronologiskt register och utförligt alfabetiskt sakregister. För att begränsa omfånget sammanfördes flera för-fattningar i varje häfte, vidare trycktes
mindre viktiga författningar med mindre stil och slopades titelsidorna. Författningens ru-brik och uppgiften om var och när den var given placerades i stället över resp. författ-ning. I övrigt bibehölls årstryckets format och frakturstilen.
I Kungl. Maj:ts skrivelse den 22 decem-ber 1824 till kanslistyrelsen, som är intagen i början av författningssamlingens första år-gång, 1825, preciserades noga vad sam-lingen skulle innehålla:
1. Alla till allmän efterrättelse utfärdade Kungl. förordningar, påbud, plakater, kungö-relser, cirkulär, brev
samt alla genom högsta domstolen eller statsexpeditionerna utgående domar och ut-slag, vilka innefatta prejudikat eller annars äro av allmän beskaffenhet.
2. Kollegiers och ämbetsverks kungörelser, universaler och cirkulärbrev, då de äro av den egenskap att de böra genom trycket allmängö-ras.
3. På särskilt blad: korta rubriker samt upp-gifter på avgjorda enskilda mål och å avkun-nade domar, resolutioner och utslag.
4. I särskilt bihang: dels sådana officiella handlingar som till allmänhetens kännedom vanligen särskilt tryckas och utdelas,
dels sådana som inbegripas under årstrycket men som likväl inte kunna anses tillhöra detta eller behövas till dess vanligen större antal, så-som tal, anföranden, protokoll, enskilda in-struktioner och reglementen m. m.
Författningssamlingen ställdes under till-syn av hovkanslern och en tjänsteman inom Kungl. Maj:ts kansli utsågs till redaktör med uppgift att ombesörja redaktionen och utgivningen av samlingen. Vederbörande föredragande i statsexpeditionerna och högs-ta domstolen skulle efter samråd med hov-kanslern resp. justitiehov-kanslern avgöra vilka expeditioner som skulle införas i samlingen samt överlämna bestyrkt avskrift till redak-tionen. Redaktören fick rätt att hos ämbets-verk och andra myndigheter höra efter vad de önskade ta in i samlingen. För att den nya samlingen inte skulle bli alltför kostsam för staten beslöts att staten skulle prenume-rera på 500 exemplar för utdelning till myn-digheterna för ett fast pris per exemplar.
Själva tryckningskostnaden skulle således inte bäras av staten utan av redaktören eller det tryckeri, med vilken denne avtalat om
24 SOU 1970:48
tryckning. Redaktionen fick post- och stäm-pelfrihet.
4.3 1833 års kungörelse om SFS
Även efter tillkomsten av författningssam-lingen fortlevde årstrycket. Författningssam-lingen slog emellertid väl ut och redan 1833 befanns årstrycket överflödigt. Genom en kungörelse (1833: 46) beslöts att årstrycket skulle upphöra med utgången av samma år och att författningssamlingen i fortsätt-ningen skulle bli den enda officiella publika-tionen för lagar och andra författningar.
Dess innehåll undergick inga större föränd-ringar. I den nämnda kungörelsen före-skrevs att författningssamlingen, med iaktta-gande av vad skrivelsen av år 1824 närmare innehöll och bestämde, skulle upptaga:
1. Alla påbud och föreskrifter, vilka till all-män efterrättelse meddelas av Kungl. Maj:t el-ler av kollegier elel-ler andra allmänna verk, vilka äga utfärda kungörelser till åtlydnad över hela riket.
2. Sådana Kungl. beslut, vid lagars och för-fattningars tillämpning, vilka anses vara av den vikt att de böra intagas i författningssamlingen.
3. Korta uppgifter å enskilda mål.
Inte heller i utformningen skedde någon särskild förändring. Redan några få år efter tillkomsten av författningssamlingen hade de "särskilda bladen" upphört och i stället trycktes uppgifterna om enskilda mål i slutet av varje häfte. De "särskilda bihangen"
förekom bara sporadiskt och utgjorde ej en särskild serie utan fördes samman med resp.
häfte.
Organisationen av utgivningen undergick några förändringar. Hovkanslern skulle själv anta boktryckare. Inte bara Kungl.
Maj:ts kansli utan även verken ålades att till redaktören överlämna de författningar, som skulle inflyta i samlingen. Det antal exem-plar som staten beställde ökades radikalt genom att årstrycket slopades. De olika myndigheterna tilldelades enligt en av Kungl. Maj:t fastställd förteckning (SFS 1833:48) 4 790 exemplar. Distributionen skulle skötas av riksarkivet men liksom tidi-gare i fråga om årstrycket skulle överord-nade myndigheter ta emot författningarna
även för de underordnades räkning och vi-darebefordra dem.
Riksarkivets befattning med utdelningen av författningssamlingen till myndigheterna upphörde efter några år. Bestyret lades på redaktionen men kom efter avtal med tryc-keriet att skötas av detta. När hovkanslers-ämbetet indrogs 1840 kom författningssam-lingen under överinseende av chefen för ecklesiastikdepartementet. Först genom en ändring i departementsstadgan år 1873 överflyttades redaktionen av författnings-samlingen till justitiedepartementet. Att så skedde hängde samman med bl. a. de änd-ringar som samtidigt vidtogs i författnings-samlingen. Denna skulle redigeras efter nya principer och den bästa juridiska sakkun-skapen för detta stod att finna i justitiede-partementet.
Orsaken till ändringarna var det missnöje som med tiden uppstått med innehållet i för-fattningssamlingen. Riksdagens revisorer an-märkte år 1872 på att samlingen innehöll ett stort antal stadganden, som ägde betydelse bara för en kortare tid, t. ex. kungörelser om tillförordnad regering, bönedagsplakat, kommerskollegiets kungörelser om kolera-smittade orter, men saknade en mängd kungl. brev och resolutioner som var av all-män vikt för en längre tid. Anmärkningarna föranledde riksdagen att påföljande år (rskr 1873: 35) hemställa att Kungl. Maj:t måtte överväga att från författningssamlingen av-skilja sådana påbud och förordningar, vilka ägde mera tillfällig betydelse, samtidigt som större fullständighet i övrigt bereddes åt samlingen. Riksdagen framhöll att bristerna huvudsakligen bestod i att samlingen sak-nade ett stort antal cirkulär, brev och resolu-tioner, vilka innefattade tillägg till eller för-klaring av förut offentliggjorda förord-ningar och kungörelser, ävensom åtskilliga av kollegierna och övriga centrala ämbets-verk utfärdade allmänna föreskrifter.
4.4 1875 års kungörelse om SFS
Till följd av riksdagsskrivelsen utfärdade Kungl. Maj:t kungörelsen (1875: 100) an-gående utgivande av Svensk
författnings-SOU 1970:48 25
samling. Enligt denna skulle samlingen från och med påföljande år ges ut i två särskilda avdelningar, den ena benämnd Svensk för-fattningssamling, den andra Bihang till Svensk författningssamling, med särskild numrering för varje avdelning.
I huvuddelen skulle införas:
a) de av Kungl. Maj:t utfärdade lagar, för-ordningar, kungörelser och övriga föreskrifter, vilka skola tjäna till allmän efterrättelse och icke avse endast en kortare tidrymd,
ävensom instruktioner, reglementen och stad-gar för ämbetsverk och myndigheter samt all-männa inrättningar av större vikt och omfatt-ning,
b) hovrätters, kollegiers och andra centrala ämbetsverks eller myndigheters kungörelser och cirkulärbrev, vilka innehålla föreskrifter i ämnen av vikt för en större allmänhet och icke avse endast en kortare tidrymd,
c) sådana av Kungl. Maj:t meddelade beslut, vilka innefatta förklaring av allmänna författ-ningar eller eljest anses vara av den vikt, att de böra i denna avdelning av författningssam-lingen intagas.
I bihanget skulle intagas:
a) de av Kungl. Maj:t för inrättningar av mindre omfattning meddelade stadgar och reg-lementen av beskaffenhet att böra komma till allmänhetens kännedom,
b) kungörelser och föreskrifter, som avse endast en kortare tidrymd,
c) andra meddelanden, som anses böra genom författningssamlingen offentliggöras.
I övrigt medförde kungörelsen den änd-ringen att chefen för justitiedepartementet skulle avgöra ansökningar om ökad tilldel-ning av författtilldel-ningssamlingen. I samband med tudelningen av samlingen övergick man från frakturstil till antikva och ändrade for-matet något. Vignetten, som redan undergått ett par smärre förändringar, ändrades ytter-ligare.
När författningssamlingen funnits till i tjugofem år fann man det svårt att över-blicka författningarna enbart med hjälp av de föreskrivna årliga registren. 1851 gav man därför ut de första flerårsregistren, det ena omfattande tiden 1825—39, det andra 1840—49. I förordet framhölls att varje re-gister borde omfatta ett jämnt tiotal år och innehålla någorlunda "omfattande
huvud-ord", under vilka alla närbesläktade stad-ganden kunde sammanföras, jämte en mängd hänvisningar. Sedan ett tredje regis-ter, omfattande 1850-talet, utkommit efter dessa principer frångick man i det fjärde re-gistret scm avsåg åren 1860—70 principen med omfattande huvudord, eftersom det vi-sat sig svårt att veta under vilket huvudord en viss författning var upptagen, och införde grundsatsen att upptaga ämnena under de huvudord som man osökt kunde hämta ur författningarna själva.
Dessa skilda principer föranledde general-direktören L. Falkman att ta initiativet till att ett sammanfattande register över författ-ningssamlingens första femtio årgångar gavs ut år 1876. Utgivaren önskade ett register
ef-ter enhetliga principer och anslöt sig till sy-stemet med "inskränktare huvudord". Han angav registrets ändamål vara praktiskt: "att kunna uppsöka i författningssamlingen in-tagna, ännu värdefulla eller åtminstone icke veterligen antikverade eller upphävda för-fattningar", varför han beträffande antikve-rade eller upphävda författningar lämnade endast kortfattade uppgifter.
Under hela 1800-talet fortsatte uppläs-ningen av författningar i kyrkorna. Varje kyrka fick sig tilldelad ett exemplar av fattningssamlingen. Uppläsningen av för-fattningarna skulle påbörjas första söndagen efter det att de ankommit till vederbörande präst. Författningarna skulle samlas i kyr-kans arkiv så att allmänheten kunde ta del av dem.
Det riktades mycken kritik mot kyrkoläs-ningen. Den kan sammanfattas i två punk-ter, dels inverkade uppläsningen störande på gudstjänsten, dels ansågs det otillfredsstäl-lande att författningarnas ikraftträdande var beroende på uppläsningen. Det senare kunde medföra att en författning trädde i kraft vid olika tidpunkter i skilda landsän-dar allt eftersom läsningen påbörjades i re-spektive kyrka. Kritiken tillgodosågs något genom att prästen vid mitten av seklet fick rätt att läsa ett sammandrag av författning-arna. Olika förslag framkom om att man skulle kungöra författningar på anslagstav-lor, på kommunalstämmor och hos
stads-26 SOU 1970:48
fullmäktige, eller att författningarna skulle träda i kraft tre veckor efter det att de utfär-dats, så att de under tiden hann tryckas och spridas i landet.
Det var först 1894 som en ny ordning in-fördes. Då tillkom den ännu gällande lagen (1894:44 sid. 1) angående tiden för all-männa författningars trädande i kraft enligt vilken författning, som införts i författnings-samlingen, träder i kraft fyra veckor efter den dag, då författningen enligt därå med-delad uppgift utkommit från trycket, om den icke själv anger annat. Samtidigt in-skränktes uppläsningen i kyrka betydligt.
Det periodiska uppläsandet av äldre författ-ningar avskaffades och nya författförfatt-ningar skulle endast i vissa fall läsas upp helt och hållet; i övriga fall räckte det att läsa upp rubrik och datum. Eftersom dagen för utgiv-ningen av författningssamlingen genom denna lagstiftning fick ökad betydelse, flyt-tades uppgiften om utgivningsdag, som tidi-gare stått på häftets sista sida, till vignetten på första sidan.
4.5 1911 års utredning om SFS
Efter omläggningen år 1875 av författnings-samlingen var dennas volym konstant i rätt många år men började sedan öka i omfång.
För att begränsa ansvällningen blev det allt vanligare att ta in endast transumter av kungl. brev. I början av 1900-talet kom transumeringstekniken till användning även vid ändring av äldre författningar. I stället för att som tidigare trycka om hela den änd-rade paragrafen eller det ändänd-rade momentet började man trycka endast det ändrade av-snittet och genom transumeringstecken ute-lämna oförändrade delar. Vidare började man använda mindre stil än tidigare. Men dessa metoder hjälpte inte stort. Under fem-årsperioden 1906—1910 ökade sidantalet i författningssamlingen med mer än 40 pro-cent i förhållande till närmast föregående femårsperiod. Med anledning härav men även på grund av kritik mot distributionssät-tet tillsatte chefen för justitiedepartemendistributionssät-tet år 1911 en utredning om Svensk författ-ningssamling.
I direktiven yttrade departementschefen att utredningen borde söka finna en snab-bare och mer praktisk form för utdelningen än den dittills tillämpade, som innebar att författningssamlingen sändes ut till domsto-lar och andra tjänstemän genom en eller flera mellanhänder. Utredningen borde vi-dare undersöka om man vid distributionen till olika myndigheter och tjänstemän kunde urskilja sådana författningar som angick myndighetens eller tjänstemannens förvalt-ningsområde och endast sända ut dessa.
Redan samma år avgav utredningen sitt betänkande, betitlat Utredning och förslag beträffande svensk författningssamlings ut-givning och distribution. Däri nämndes som tänkbara utvägar att minska författnings-samlingens omfång dels en utgallring av vissa författningar, dels typografiska an-ordningar. Efter en genomgång av vilka för-fattningar som skulle uteslutas föreslog ut-redningen att tudelningen av författnings-samligen skulle upphöra med följande motivering:
Därest vad vi sålunda föreslagit i fråga om utgallring av vissa kungörelser ur författnings-samlingen i väsentliga delar bifalles, kommer omfånget av författningssamlingen och i all synnerhet av bihanget att i högst väsentlig grad minskas. Med hänsyn härtill som även till den omständigheten, att den föreskrivna artskillna-den mellan de författningar, som böra införas i den ena eller andra samlingen, visat sig icke kunna konsekvent vidhållas, finna vi oss äga giltig anledning hemställa, att författningssam-lingen må för framtiden utgivas i allenast en serie.
Utredningen redogjorde också för en en-kät bland ett stort antal ämbetsverk och myndigheter, varunder ställts bl. a. frågan om vederbörandes behov av tillgång till för-fattningssamlingen kunde anses vara be-gränsat till författningar, som berörde veder-börandes speciella förvaltningsgren, samt yttrade:
Efter övervägande av vad i denna del av ärendet förekommit finna vi oss böra såsom vår övertygelse uttala, att ett allmänt stad-gande om vissa befattningshavares förseende med allenast de författningar, som beröra de-ras speciella förvaltningsgren, komme att vid tillämpningen medföra synnerligen stora,
SOU 1970:48 27
kanske oöverkomliga svårigheter. Det lärer nämligen knappast låta sig göra att generellt bestämma, vilka författningar som skola anses beröra en viss förvaltningsgren, och ej heller torde det kunna uppdragas åt någon central myndighet att för alla områden av statsförvalt-ningen i varje särskilt fall meddela i sådant av-seende erforderliga bestämmelser.
Utredningens betänkande utmynnade i bl. a. följande förslag:
att vissa närmare angivna författningar och andra meddelanden, såsom traktater med främmande makter, författningar som bara be-rörde särskilda orter, lotsstyrelsens, general-tullstyrelsens m. fl. kungörelser, från och med år 1912 icke vidare skulle införas i svensk för-fattningssamling,
att samlingen skulle utkomma i en serie, att typografin skulle ändras i enlighet med ett provtryck med ny vignett, packad stil och paragrafbeteckningen i början av paragrafens första rad,
att författningssamlingen skulle försändas med posten från författningssamlingens expedi-tion direkt till vederbörande mottagare och
att statsdepartement, centrala ämbetsverk och länsstyrelser skulle få rätt att vid behov för utdelning bland underordnade kostnadsfritt erhålla så stort antal exemplar, som av behovet krävdes.
4.6 1911 års kungörelse om SFS
De flesta av utredningens förslag blev följda i den kungörelse angående Svensk författ-ningssamling, som utfärdades den 15 de-cember 1911 (1911: 142). Denna föreskrev att i författningssamlingen, i fortsättningen utgiven i en serie, skulle införas:
1) Av Kungl. Maj:t utfärdade
lagar, förordningar, kungörelser och övriga
lagar, förordningar, kungörelser och övriga