I det följande genomförs en analys av Sveriges möjligheter att påverka diskussionerna och huruvida det existerar vissa nätverk/fora där Sverige har en komparativ fördel att agera. Med komparativ fördel avses att det finns faktorer som gör att Sverige kan agera i vissa nätverk/fora till lägre kostnad än vad andra länder kan göra. Sådana faktorer kan till exempel vara att Sverige har skaffat sig särskilda kunskaper på vissa områden eller att Sverige har en hög trovärdighet som särskilt gynnar Sveriges agerande i vissa frågor/nätverk/fora eller en kombination av ovanstående. Komparativa fördelar har alltså inte med ett specifikt foras/nätverks karaktär att göra utan handlar om Sveriges möjligheter att agera jämfört med andra länders möjligheter att agera i ett visst fora. Det är också viktigt att understryka att Sveriges agerande som land handlar om agerande i nätverk/fora där Sverige de facto har en landrepresentant. Eftersom Sverige inte agerar som land i NGO initiativ och forskningsprojekt är analysen avgränsad till övriga nätverk/fora. Frågor och analys av hur förhandlingarna bedrivs eller hur Sverige kan/bör driva vissa frågor är dock inte en del av ECON:s uppdrag.
Med anledning av ovanstående har analysen delats upp i två delar:
• Analysen av om Sverige har en komparativ fördel i att driva/ta upp vissa typer av klimatrelaterade frågeställningar och
• Analysen av om Sverige har en komparativ fördel av att agera i vissa fora. Det kan vara så (men behöver inte vara så) att om Sverige har en komparativ fördel i att driva/ta upp vissa frågeställningar så skapar det också en komparativ fördel att agera i vissa fora.
5.1
Har Sverige en komparativ fördel av
att driva vissa klimatrelaterade
frågeställningar?
5.1.1 Sveriges möjligheter att påverka diskussionerna
För att på ett generellt sätt kunna föra fram problemställningar på den internationella agendan måste man ha en hög grad av trovärdighet. Andra förhandlingspartners måste uppfatta initiativtagaren som en neutral part vilkenförsöker finna en gemensam grund bland motstridiga positioner. Framgång hänger ofta samman med att det inte uppfattas som om man driver sina egna särintressen. EU har genom klimatförhandlingarna ofta haft en sådan roll genom att agera medlare mellan utvecklingsländerna och USA samt andra parter i den så kallade paraplygruppen. EU har kunnat göra detta på ett trovärdigt sätt genom att å ena sidan vara Annex I part med betydande utsläpp av växthusgaser och å andra sidan visa stor förståelse för utvecklingsländernas positioner. EU har också tagit ansvar genom att gå först i strävanden efter att begränsa utsläppen av växthusgaser. Under COP8 lyckades dock inte EU att vara medlare. Utvecklingsländerna och USA fann gemensamma intressen i att blockera diskussionerna om framtida åtaganden medan EU stod tillbaka med en mer marginaliserad position.
Just vad gäller frågan om framtida förpliktelser uppfattar vi att endast ett fåtal länder kan agera med tillräckligt hög grad av trovärdighet och neutralitet. Sverige är ett av dessa länder. Sverige har som industriland mycket låga utsläpp av växthusgaser per invånare och för trots detta en progressiv klimatpolitik. Utgångspunkten är därför nästan idealisk i förhållande till utvecklingsländernas krav på att industriländerna ska gå först i kampen mot klimatförändringarna. Där många andra länder precis har börjat uppmärksamma Kyotoprotokollets förpliktelser och stora utmaningar har Sverige satt ännu hårdare nationella målsättningar. Trovärdigheten i förhållande till utvecklingsländerna är på denna punkt helt i topp.
Sverige har dessutom traditionellt haft en neutral roll med goda relationer både mot Öst och mot Väst men även mot Syd. Goda biståndsrelationer och gott anseende vad gäller biståndspolitik har också bidragit till Sveriges trovärdighet. Även om världsbilden idag ser annorlunda ut och deltagandet i EU-samarbetet är en drivande kraft också i klimatpolitiska sammanhang så har denna historiska utgångspunkt betydelse – inte minst psykologiskt.
5.1.2 Sveriges agerande
Sveriges medlemskap i EU gör att Sverige inte kan avvika i väsentlig grad från EU-linjen (oavsett nätverk/fora), dessutom förhandlar EU som en part i klimatförhandlingarna. Det medför att en av de största barriärerna för ett självständigt och direkt svenskt initiativ på klimatområdet är, sett med våra ögon, klimatsamarbetet i EU. Detta är dock inte något som är signifikant för Sverige utan det gäller alla EU länder och innebär alltså ingen komparativ nackdel. Självklart innebär detta inte att Sverige inte kan agera. Vi menar att det finns utrymme för att å ena sidan påverka EU:s förhandlingsposition och å andra sidan ta självständiga svenska initiativ som kan understödja processerna genom att öka uppmärksamheten och förståelsen hos andra parter i förhandlingarna.
Slutsatsen är alltså att Sverige inte unilateralt kan avvika i väsentlig utsträckning från EU-linjen men att Sverige kan arbeta med att ytterligare stärka sin roll/ställning på klimatområdet och utnyttja sin trovärdighet för att påverka EU:s förhandlingsposition. Att Sverige har en hög trovärdighet är alltså något som kan ses som en komparativ fördel för Sverige. Vidare kan Sverige stärka sin profil, genom till exempel att säkerställa att den kunskap som genereras av forskningsprojekt och NGO initiativ tas till vara, och driva klimatfrågor i övriga fora där Sverige agerar som land dvs de som går under benämningen
Regeringsinitiativ, ASEM samt de regionala råden. Sverige kan också ta understödjande initiativ för att på så sätt arbeta mot ökad förståelse hos övriga förhandlingsparter.
5.1.3 Vilka frågeställningar?
Förutom den trovärdighet Sverige har finns det också ett antal frågeställningar där Sverige har eller borde ha en tyngdpunkt. Intervjuerna har särskilt pekat ut följande frågeställningar där Sverige har en särskild kompetens och ett särskilt intresse: de flexibla mekanismerna och kanske särskilt det pilotarbete som genomförts inom ramen för BASREC-samarbetet, de arktiska frågorna (med visst fokus på energisamarbete) och kanske särskilt möjligheterna att föra BASREC- arbetet vidare till Barentsregionen. Även frågor som rör kolsänkor är av särskilt intresse för Sverige vilket följande citat från Pressmeddelande daterat 2003-12-12 och med titel ”Klimatframsteg i Milano” visar:
”Klimatsamarbetet mellan i-länder och u-länder stod i fokus för förhandlingarna.
Det viktigaste framsteget var att regler kunde fastställas för hur i-länderna ska få återplantera skog i u-länderna som ett sätt att minska globala växthusgasutsläpp. – Genom beslutet i Milano finns nu ett komplett regelverk för de så kallade flexibla mekanismerna och handel med utsläppsrätter inom Kyotoprotokollet, säger miljöminister Lena Sommestad. Detta är mycket betydelsefullt. Att reglerna rörande återplantering av skog blev strikta var dessutom viktigt för oss.”28
Förutom dessa frågeställningar anges det också i regeringens proposition om en svensk klimatstrategi29, som antagits av riksdagen, att Sverige ska vara fortsatt
aktivt i det internationella samarbetet för att stödja utvecklingsländernas minskade påverkan på och anpassning till klimatförändringar och att klimatfrågan bör betraktas som ett central element i arbetet för att främja hållbar utveckling.30
Slutsatsen är således att de frågor där Sverige i nuläget har en särskild kompetens och där Sverige alltså bör kunna ha en komparativ fördel är de flexibla mekanismerna, de arktiska frågorna samt kolsänkor.
5.2
Har Sverige en komparativ fördel av
att agera i vissa fora?
Förutom den generella trovärdighet som Sverige har i klimatrelaterade frågeställningar så har Sverige också utvecklat en särskild kompetens i frågor som är av särskilt intresse, t ex flexibla mekanismer, arktiska frågor och kolsänkor. Det gör att Sverige faktiskt kan sägas ha en komparativ fördel av att agera i vissa fora. De fora som ter sig mest relevanta för Sverige är då Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet, Arktiska rådet och Barentsrådet samt Östersjörådet. Sverige bör fortsätta att utnyttja sin trovärdighet och sin särskilda kompetens för att stärka sin profil på de områden som beskrivit ovan och på så sätt stärka sin roll/ställning
28http://www.regeringen.se/galactica/service=irnews/owner=sys/action=obj_show?c_obj_id=57224 29 Prop 2001/02:55.
inom EU, OECD-AIXG, OECD-DAC, IEA och - längre fram när arbetet kommit igång – sannolikt även i FN:s kommission för hållbar utveckling samt i ASEM. För NGO initiativ och forskningsprojekt är det annorlunda eftersom Sverige inte agerar som land i dessa fora. Självklart kan dock Sverige stödja vissa initiativ och dra nytta av de forskningsresultat som produceras – på så sätt kan Sverige använda sig av dessa fora för att stärka sin egen ställning/roll i de fora där Sverige agerar som land. Eftersom Sverige är ett litet land är det viktigt att i vissa fall och i så stor utsträckning som möjligt dra nytta av det som görs i dessa olika fora och använda det för stärkande av den egna svenska resursbasen.
I World Economic Forum agerar inte Sverige som land utan det är i huvudsak den privata sektorn som är aktör. Sannolikt kommer World Economic Forum att spela en viktig roll i framtida klimatsammanhang men Sveriges möjligheter att agera handlar då mer om att agera via multinationella företag som till huvuddelen är svenskägda. Sverige är varken med i AOSIS eller APEC vilket gör möjligheterna för att agera små. På liknande sätt är Sverige inte med i G8 även om EU deltager som observatör och representeras av landet som för tillfället har ordförandeskapet. Detsamma gäller för EU:s dialog med ASEAN. Dock är Sverige med i G10 även om möjligheten att föra upp klimatfrågan på agendan på G10-möten får sägas vara liten i nuläget. Anledningen är att de frågor som diskuteras inte hittills haft anknytning till klimatfrågorna. ASEM utgör dock en spirande möjlighet även om det ännu bara förekommit två miljöministermöten.
5.3 Möjligheter
Som tidigare nämnts har Sverige traditionellt haft en neutral roll med goda relationer både mot Öst och mot Väst men även mot Syd. Goda biståndsrelationer och gott anseende vad gäller biståndspolitik har också bidragit till Sveriges trovärdighet. Sannolikt kommer frågor som rör klimat och utveckling kan få en allt viktigare roll framöver och då finns det möjligheter att Sverige kan stärka sin roll på detta område. Även om arbetet inte riktigt har kommit igång än så har Sida nyligen antagit en strategi och handlingsplan för klimat och utveckling för 2004- 2006. Förutom dessa viktiga dokument är Sida:s arbete med landstrategier ett strategiskt tillfälle att föra dialog med samarbetsländerna om klimataspekterna av deras utvecklingspolitik.
Förutom ökad svensk trovärdighet så finns det inga andra tecken på att svensk biståndspolitik skapat komparativa fördelar för Sverige på klimatområdet. Däremot finns det en möjlighet att det arbete som nu Sida satt igång kan göra det genom att bygga upp särskilda kompetenser i vissa frågor och på så sätt stärka Sveriges roll i till exempel FN:s kommission för hållbar utveckling.
5.3.1
Ett svenskt initiativ
Global Climate Change Awareness Initiative
Förutom en påverkan på klimatförhandlingar genom andra fora och organisationer finns även en möjlighet att påverka förhandlingarna genom den offentliga opinionen. En möjlighet skulle kunna vara att från svensk sida driva ett initiativ att öka den internationella uppmärksamheten på klimatfrågor och den låsta
situationen i förhandlingarna. Detta kan medverka till att lägga press på ländernas ställningstagande och skapa plats för framsteg.
Ett svenskt initiativ – Global Climate Change Awareness Initiative – kunde vara att få personer med global betydelse från olika delar av världen att vara med i gemenskapen och stödja avancemang av förhandlingarna. I en rad gemensamma ställningstaganden kunde globala opinionsbildare uttrycka sin oro för den globala uppvärmningen och situationen i klimatförhandlingarna samt understryka nödvändigheten av att världsorganisationen är överens om att ta tillräckliga steg för att bekämpa klimatförändringar. De kan arbeta för gemensamma utlåtanden bland flera grupper av opinionsbildare: tidigare statschefer (Clinton, Gorbatjov, Nelson Mandela osv.), religiösa ledare, företagsledare, sportstjärnor, etc.
för att nå framtida
klimatåtaganden
Naturvårdsverket SE-106 48 Stockholm. Besöksadress: Blekholmsterrassen 36. Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post:
natur@naturvardsverket.se Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40, orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
ISBN 91-620-5387-6 ISSN 0282-7298