2. Bakgrund och nulägesbeskrivning
2.3 Sveriges Domstolars befintliga jämställdhetsuppdrag
Av 1 kap 2 § regeringsformen framgår bland annat att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.
Det finns inga bestämmelser i Domstolsverkets instruktion eller i de olika
domstolsinstruktionerna som tar sikte på integrerat jämställdhetsarbete. I de övergripande
styrdokument som finns, till exempel Domstolsverkets strategiska inriktning, har denna fråga inte berörts. Detta innebär att jämställdhetsaspekter inte är en fråga som följs upp exempelvis genom
6 statistik. Inte heller Sveriges Domstolars årsredovisning innehåller några uppgifter som kan relateras till jämställdhetsintegrering.
Sveriges Domstolar har utöver JIM-uppdraget inga tydliga jämställdhetsuppdrag för närvarande.
2.4 Utvecklingsbehov
Regeringsuppdraget handlar i ett första steg om att ta fram en handlingsplan för
jämställdhetsintegrering inom Sveriges Domstolar. Handlingsplanen ska bygga på identifierade utvecklingsbehov, samt innehålla mål och aktiviteter som myndigheten avser att vidta samt genomföra under 2016-2018. Vidare ska planen beskriva på vilket sätt jämställdhet kan integreras och bli en del av Sveriges Domstolars ordinarie verksamhet.
Vad innebär jämställdhetsintegrering?
Enligt Europarådets vedertagna definition innebär jämställdhetsintegrering:
”En (om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet”.
För att bättre förstå vad jämställdhetsintegrering innebär, får följande modell illustrera exempel:
Bilden illustrerar vad jämställdhetsintegrering innebär och vilka delar som behöver belysas, där huset som helhet representerar en myndighet:
Styrdokument utgör husets vind, där de dokument finns som övergripande styr
verksamheten (instruktion, regleringsbrev, policys, flerårsplaner, värdegrund och andra dokument som styr verksamhetens mål och prioriteringar).
7
Ledningsprocesser är de system och rutiner som används för planering, uppföljning och utveckling, det vill säga budget, verksamhetsplaner och årsredovisning.
Kärnprocesser är det som verksamheten levererar till verksamhetens målgrupp, de verksamheten finns till för.
Stödprocesser omfattar det som myndigheten behöver för att fungera: HR, kommunikation, ekonomi etc.
Fundamentet i bygget är medborgarna, det är för dem hela huset finns till. Syftet är att de ska få del av en jämställd verksamhet.
För att medborgarna ska få del av en jämställd verksamhet behöver olika delar, till exempel Sveriges Domstolars styrdokument, ledningsprocesser, kärnprocesser och stödprocesser, jämställdhetsintegreras. Handlingsplanen förhåller sig därför till definitionen av vad
jämställdhetsintegrering innebär samt delarna i modellen ovan, när utvecklingsbehov för Sveriges Domstolar har identifierats.
Domstolsverket har i det föregående konstaterat att Sveriges Domstolar inte systematiskt har arbetat med jämställdhetsintegrering av kärnverksamheten tidigare. Ett tydligt uppdrag saknas och det saknas även mål- och begrepp kring jämställdhet i de styrdokument som finns för verksamheten idag. Den enkät om jämställdhetsintegrering som skickades ut till domstolarna visade också att kunskapen om de jämställdhetspolitiska målen varierar. Flera domstolar angav att de har arbetat med jämställdhetsintegrering, men av svaren kunde utläsas att arbetet snarast huvudsakligen har omfattat interna HR-frågor och arbetsgivarperspektivet.
Eftersom Sveriges Domstolar inte arbetar eller utvärderar utifrån ett jämställdhetsintegrerat perspektiv idag, kan frågorna om det finns ojämställdhetsproblem i verksamheten eller om eventuella befintliga könsmönster är en konsekvens av ojämställdhetsproblematik, inte besvaras.
Detta måste först kartläggas och undersökas. I detta arbete bör forskning inom området samt goda exempel från andra myndigheter tas tillvara.
Ett första steg i riktning mot en mer jämställdhetsintegrerad verksamhet blir därför att inkludera ett jämställdhetsperspektiv i det kärnuppdrag som finns för Sveriges Domstolar. Befintliga mål- och
styrdokument behöver kompletteras för att tydliggöra detta. I praktiken innebär
jämställdhetsintegrering av kärnuppdraget att Sveriges Domstolar har samma uppdrag som tidigare, men att uppdraget berikas med en kompletterande genusaspekt i syfte att Sveriges Domstolar ska kunna utföra sitt uppdrag ännu bättre, till gagn för de medborgare, oavsett kön, som verksamheten finns till för. I praktiken kan alltså ett första steg vara att se över Sveriges Domstolars strategiska inriktning, med tillhörande målområden. Därutöver behöver en inventering göras av vilka ytterligare styrande dokument som finns för verksamheten och hur dessa kan jämställdhetsintegreras.
Utöver behovet av att föra in ett jämställhetsperspektiv i de styrande dokument som finns för verksamheten, behöver Sveriges Domstolar som helhet öka kunskapen om att det finns jämställdhetspolitiska mål och vad dessa mål innebär för verksamheten. Kunskapen,
medvetandegraden och framför allt förståelsen hos både chefer och medarbetare behöver ökas
8 när det gäller hur föreställningar om kön kan leda till att människor bemöts olika och vilka
konsekvenser detta kan få ur ett jämställdhetsperspektiv för våra brukare – kvinnor och män, pojkar och flickor.
För att ytterligare kunna identifiera Sveriges Domstolars verkliga utvecklingsbehov, finna
eventuella ojämställdhetsproblem som verksamheten bidrar till att skapa för brukarna och för att kunna rikta insatser och resurser rätt, behöver centrala processer i Sveriges Domstolars
verksamhet systematiskt genomlysas och kartläggas på en detaljerad nivå sett ur ett jämställdhetsperspektiv. Det är också värdefullt att belysa ojämställdhetsproblem som
domstolarna aktivt kan bidra till att lösa, även när det inte är domstolarna själva utan samhället utanför som orsakat ojämställdheten. Detta bör lämpligen ske med stöd av en genuskunnig forskare eller strateg.
Nedan följer exempel på områden som skulle kunna studeras:
Befintlig statistik inom Sveriges Domstolar behöver analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv.
Det behövs information om hur Sveriges Domstolar uppfattas ur ett
jämställdhetsperspektiv av de brukare som är i kontakt med myndigheten. Det behövs även en kartläggning av det faktiska bemötandet, från det att brukaren först har kontakt med Sveriges Domstolar till dess att dom meddelats. Här kan erfarenheter gjorda i det tidigare arbetet med bemötande och domskrivning komma till stor nytta. Domstolarna har i den genomförda enkäten själva lyft fram kommunikation, utformning av lokalerna, säkerhet, service, kvalitet och målhanteringsprocessen som tänkbara områden att arbeta vidare med. Även kompetensutveckling, domskrivning och resursfördelning i måltyper skulle kunna studeras.
Det behövs information om hur Sveriges Domstolar uppfattas ur ett jämställdhetsperspektiv i de digitala kanaler myndigheten medverkar i.
Domstolsverket har ett ansvar att tillhandahålla utbildningsinsatser som stöttar
domstolarna i kärnuppdraget. Ett jämställdhetsintegrerat kärnuppdrag ställer möjligen nya krav, eller förtydligar åtminstone befintliga krav på ett jämlikt bemötande oavsett kön. En översyn av befintliga utbildningsinsatser ur ett jämställdhetsperspektiv skulle kunna svara på i vilken mån dessa är tillräckliga för att Sveriges Domstolar ska kunna bidra till att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen, exempelvis med mål 1 (En jämn fördelning av makt och inflytande) och mål 4 (Mäns våld mot kvinnor ska upphöra) i sikte.
9 Kunskapstrappan – var befinner sig Sveriges Domstolar idag och vart ska
organisationen nå?
Kunskapstrappan, källa: Thomas Gordon, psykolog
Modellen kunskapstrappan kan användas för att illustrera och tydliggöra utvecklingsbehovet inom området jämställdhetsintegrering, där målsättningen för arbetet de närmsta åren bör vara att förflytta Sveriges Domstolar uppåt i trappan. En första etapp är till trappsteget ”medvetet
kompetent”, vilket kännetecknas av att verksamheten har tillräcklig kunskap om genus och jämställdhet för att kunna arbeta aktivt med jämställdhetsintegrering i kärnprocesserna. Poängen med modellen är att visa på att det man inte vet eller kan något om, vet man inte heller att det är viktigt att efterfråga kunskap om (trappsteget längst ner, omedveten inkompetens).
Organisationen är då så att säga blind för behoven.
Genom att öka kunskapen hos chefer och medarbetare om genusfrågor, de jämställdhetspolitiska målen, hur de berör verksamheten och vad som kan göras för att bidra till att målen nås, tas ett steg uppåt i trappan, man blir medveten om sin okunskap (medvetet inkompetent) och vill förhoppningsvis veta mer. Genom kartläggning och analys fås ytterligare kunskap om vilka eventuella problemområden som finns i verksamheten så att insatser och resurser kan riktas där det verkligen behövs och gör störst nytta (medvetet kompetent). Det översta trappsteget (omedvetet kompetent) indikerar att verksamheten har jämställdhetsintegrerats. Verksamheten reflekterar då inte längre över att genusperspektivet måste arbetas in i lednings-, kärn- och stödprocesser, utan det finns med som en naturlig del i kärnverksamheten.
10 För att åstadkomma en jämställdhetsintegrerad verksamhet bör arbetet följa Sveriges Domstolars befintliga metod för kvalitetsutveckling/verksamhetsutveckling, nedan illustrerad i en lite
annorlunda variant än de fyra delar som Domstolsverket normalt lyfter fram i sin modell (en kompletterande första del om kunskapsinhämtning och identifiering av utvecklingsområden samt en måldel har lagts till).
Modifierad variant av PDSA-cirkeln, (Plan, Do, Study, Act) av Edwards Deming
3. Jämställdhetsperspektiv på Sveriges Domstolars uppdrag och mål
3.1 Sveriges Domstolars kärnuppdrag
Sveriges Domstolars verksamhet styrs av instruktionen för respektive myndighet samt det regleringsbrev som regeringen årligen meddelar Sveriges Domstolar. Regleringsbrevet anger att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv.
Domstolarna är oberoende och självständiga i förhållande till riksdag, regering och andra myndigheter och den svenska grundlagen ger domstolarna en självständig ställning. Varken riksdagen, regeringen eller någon annan myndighet får bestämma hur en domstol ska döma i ett enskilt fall.
Domstolarnas uppdrag är rättskipning. I 1 kap. regeringsformen står att läsa:
”För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala
förvaltningsmyndigheter. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet”.
11 Sveriges Domstolar har rättssäkerheten - den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet - som sin viktigaste övergripande uppgift. Med respekt för varje individ och genom ett objektivt och opartiskt synsätt ska domstolarna sträva efter att uppnå detta mål.
Domstolsverkets uppdrag är att ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Enligt förordningen med instruktion för Domstolsverket ska verket i fråga om dessa:
1. i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt,
2. åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning,
3. vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete,
4. arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verksamheten, och 5. arbeta för god samverkan dem emellan och med andra berörda myndigheter.
I detta arbete ska verket iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen.
Utöver vad som följer av Domstolsverkets instruktion har Sveriges Domstolar formulerat en gemensam strategisk inriktning, upprättad år 2010 och som sträcker sig fram till och med år 2020, som syftar till att skapa ett tydligt och praktiskt verktyg för Domstolsverkets arbete och som är väl förankrad i Sveriges Domstolar.
Den strategiska inriktningen innehåller en vision samt nio målområden inom vilka strategier har utarbetats på Domstolsverket för att bidra till att målen, och på så sätt visionen, ska uppnås.
Den strategiska inriktningen visas nedan:
12 Strategisk inriktning 2010-2020
13
3.2 Jämställdhetsperspektiv på kärnuppdraget
För att kunna anlägga ett jämställdhetsperspektiv på Sveriges Domstolars kärnuppdrag behövs kunskap om genus och könsnormer och hur dessa tar sig uttryck. Trots domstolarnas uppdrag att vara objektiva, sakliga och opartiska, står inte de eller deras medarbetare fristående från att vara en del av samhället och de normer och värderingar som råder där. Normer, som även kan beskrivas som ”outtalade sociala regler”, finns överallt i samhället och utgör mallar eller
rättesnören för vad som av samhället betraktas vara normalt eller korrekt. Utifrån dessa normer skapas förväntningar på hur kvinnor och män, pojkar eller flickor ska vara eller bete sig. Detta påverkar i sin tur hur människor bemöts och bedöms. Problemet med normer är att dessa ibland bygger på fördomar och förutfattade meningar, det vill säga ogrundade uppfattningar och vanföreställningar om hur människor ska vara eller bete sig.
Syftet med regeringsuppdraget om jämställdhetsintegrering som Domstolsverket har fått, är att Sveriges Domstolar på sikt ska ge brukarna likvärdiga villkor oavsett kön samt bidra till att de jämställdhetspolitiska målen uppnås. En förutsättning för att lyckas bli en jämställdhetsintegrerad myndighet är att ha kunskap om hur just normer och föreställningar om kön påverkar hur människor bemöts och bedöms. Sådan kunskap stödjer verksamheten att handla aktivt för att motverka osakliga skillnader mellan könen, vilket är av fundamental betydelse för att Sveriges Domstolar ska kunna utöva en kärnverksamhet av ännu högre kvalitet.
Det bör dock betonas att jämställdhetsintegrering är strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen, inte ett syfte eller mål i sig. Det gäller alltså att inte fastna i metoden och
jämställdhetsintegrera för jämställdhetsintegreringens skull, utan att verkligen hitta de aktiviteter som får stort genomslag för medborgarna.
Frågor verksamheten bör ställa sig är: Bidrar Sveriges Domstolar till att ge kvinnor och män samma makt att forma samhället och sina egna liv? Hur ska Sveriges Domstolar utvecklas för att brukarna ska få ta del av en verksamhet som aktivt arbetar för att främja jämställdhet?
Rättskipning är domstolarnas kärnuppdrag och likhet inför lagen är utgångspunkten för
kärnverksamheten. Det är huvudsakligen i denna verksamhet som Sveriges Domstolar kan och ska anlägga ett jämställdhetsperspektiv för att bidra till att de jämställdhetspolitiska målen uppfylls. Domstolsverkets roll blir att driva och stödja domstolarna i detta arbete.
Exempel:
Den strategiska inriktningen formulerar en vision för Sveriges Domstolar enligt följande:
”Sveriges Domstolars rättskipning är av hög kvalitet, med snabb handläggning och enhetlig rättstillämpning.
Verksamheten har ett högt förtroende hos allmänheten”.
En jämställdhetsintegrerad vision skulle kunna se ut enligt följande:
14
”Sveriges Domstolars rättskipning är av hög kvalitet, med snabb handläggning och enhetlig rättstillämpning.
Verksamheten har ett högt förtroende hos allmänheten, oavsett kön”.
Verksamheten kan inte förutsätta att den lever upp till visionen om ett högt förtroende hos allmänheten, oavsett kön, om detta inte på något sätt mäts eller studeras. Verksamheten behöver alltså koncentrera sig på det eventuella glapp som finns mellan det befintliga kärnuppdraget och ett jämställdhetsintegrerat kärnuppdrag för att kunna arbeta i en jämställdhetsintegrerande riktning. En förändring som innebär att kärnuppdraget jämställdhetsintegreras ändrar inte själva kärnuppdraget i sig, men förtydligar könsaspekten så att Sveriges Domstolar ska kunna leverera kärnuppdraget med ännu högre kvalitet.
Det är alltså hur väl Sveriges Domstolar uppfyller sina egna mål i arbetet med att uppnå visionen, om man anlägger ett jämställdhetsperspektiv på kärnuppdraget, som behöver undersökas. Det kan handla om alltifrån bemötande och service, hur myndigheten uttrycker sig i text, ord och bild, lokalutformning och säkerhetstänk, krav som ställs på leverantörer av varor och tjänster, hur resurser fördelas på måltyper, vilken kompetensutveckling som efterfrågas samt även bemötande och uttryck i den dömande verksamheten och i domskrivningen.
Om sådana kartläggningar och studier visar att verksamheten gör det bra, även när ett
jämställdhetsperspektiv läggs till, då bidrar Sveriges Domstolar till att de jämställdhetspolitiska målen nås. Om studierna visar det motsatta, har ett jämställdhetsproblem identifierats och myndigheten har då ett ansvar att agera med anledning av detta och åtgärda problemet. Detta är avgörande för att brukarna, oavsett kön, ska känna sig respekterade, trygga och rättvist
behandlade. Jämställdhetsintegreringen kan alltså innebära att Sveriges Domstolar måste våga ifrågasätta sina sedan tidigare invanda sätt att förstå och agera utifrån normer och invanda föreställningar om kön.
4. Genomförande
Tidplan
2015
1 oktober Maria Isaksson, styrgrupp samt avdelningschef för Avdelningen för HR- och kommunikation, träffar Nationella sekretariatet
9 oktober Strategiska rådet, Mikael Almén från Nationella sekretariatet deltar 12 oktober Domstolsverkets ledningsgrupp, Karin Bengtsson från Nationella
sekretariatet deltar
15 oktober Nätverksträff för kommunikationschefer och -ansvariga, Petra Thor Jonzon, kommunikationschef, samt Anki Ringsten, kommunikatör för Avdelningen för HR och -kommunikation deltar
20 oktober Handlingsplanen föredras för GD 2 november Handlingsplanen skickas till regeringen
15 Hösten och vintern Jämställdhetsintegrering behandlas i verksamhetsplanering (VP) och
budget för 2016 gällande Domstolsverket 2016 Redovisning i Årsredovisning (ÅR) 2015
Deltagande i domstolschefsgrupper
Deltagande på DV-dagen (Utvecklingsdag för Domstolsverket) Frågor om aktiviteter ingår i budgetunderlaget
Pilotdomstolar utses
Ingår i VP och budget 2017
15-16 november Eventuellt programinslag vid Chefsdagarna
2017 Redovisning i ÅR 2016
Jämställdhetsår i Sveriges Domstolar
2018 Redovisning i ÅR 2017
22 februari Redovisning till Justitiedepartementet Slutredovisning
4.1 Organisering och styrning
Det övergripande ansvaret för handlingsplanens genomförande i Domstolsverket ligger hos verkets ledningsgrupp och generaldirektör. Eftersom varje myndighetschef ansvarar för
verksamheten på respektive domstol, är det viktigt att en dialog om det kommande arbetet med jämställdhetsintegrering sker.
Det samordnande arbetet för jämställdhetsintegrering inom Sveriges Domstolar bör ledas och drivas av en arbetsgrupp sammansatt av medarbetare vid GD-stab, Avdelningen för HR- och kommunikation, Avdelningen för kompetensutveckling och internationella relationer och Avdelningen för domstolsutveckling. Vid behov samråder arbetsgruppen med företrädare för domstolarna, då domstolarnas engagemang och deltagande i arbetet är en grundförutsättning.
Deltagarna i arbetsgruppen bör ha god kompetens inom områdena förändringsarbete, verksamhetsutveckling, verksamhetskunskap, genuskunskap, kompetensutveckling och
kommunikation. Styrgruppen kan bestå av chefen för Avdelningen för HR- och kommunikation, chefen för Avdelningen för domstolsutveckling, chefen för Avdelningen för
kompetensutveckling och internationella relationer samt en medarbetare från GD-stab.
För att kunna föra en god dialog med domstolarna om inriktning på och genomförande av det framtida arbetet behövs resursförstärkning, förslagsvis i form av en genusvetare eller
jämställdhetsstrateg med gedigen kunskap och erfarenhet från jämställdhetsintegrering.
Så snart handlingsplanen är upprättad och godkänd ska uppdraget kommuniceras inom Sveriges Domstolar och en kommunikationsplan kommer att upprättas. Kommunikation sker genom
16 texter på Intranätet och genom information vid fysiska möten, exempelvis chefsmöten,
avdelningsmöten, arbetsplatsträffar etcetera. Ambitionen är att genom ökad kunskap om
jämställdhetsintegrering och deltagande i olika aktiviteter på den egna arbetsplatsen skapa en ökad delaktighet.
Ett av arbetsgruppens uppdrag kommer att vara att upprätta en plan för tillgodoseende av behov av stöd, rådgivning och erfarenhetsutbyten i Sveriges Domstolar.
4.2 Kompetensförsörjning
Genom kompetenshöjande åtgärder anpassade till olika kategorier av medarbetare kommer Sveriges Domstolar säkerställa att den kunskap som medarbetarna behöver för att utföra uppdraget tillgodoses.
Den långsiktiga kompetensförsörjningen kommer att innefatta frågor om jämställdhetsintegrering bland annat genom att frågorna tas upp i utbildning för nyanställda av alla kategorier men också genom att chefer och andra nyckelpersoner får särskild utbildning.
4.3 Samverkan
Omfattningen av samverkan med andra aktörer både inom och utanför rättsväsendet gällande jämställdhetsintegrering är i dagsläget oklar. När arbetet inom Sveriges Domstolar med att förverkliga denna handlingsplan har framskridit längre ska samverkansmöjligheter med andra myndigheter undersökas och tas tillvara.
4.4 Uppföljning och utvärdering
Uppföljning ska ske genom dialog med de olika domstolarna. Utvärdering sker på samma sätt som för annat utvecklingsarbete inom Sveriges Domstolar, nämligen genom kvalitetshjulet, men även lämpligen genom någon utomstående aktör.
Innehållet i årsredovisningen styrs av bestämmelser som Domstolsverket inte råder över.
Ambitionen är att så snart det låter sig göras justera innehållet i årsredovisningen så att den på ett bättre sätt genomsyras av ett jämställhetsperspektiv.
Det finns indikatorer för att följa kärnprocesserna över tid. Det är för närvarande oklart om de kan användas för att följa hur jämställdhetsarbetet faller ut. Det blir annars en uppgift att ta fram sådana indikatorer. Senast 2018 bör det inom Sveriges Domstolar finnas stabila rutiner för hur arbetet med jämställdhetsintegrering ska bedrivas.
En uppgift för arbetsgruppen är att ta fram en plan för utvärdering. Den bör bygga på befintliga rutiner för utvärdering inom Sveriges Domstolar. Genom att på ett systematiskt sätt ta tillvara de erfarenheter som görs, säkerställer Sveriges Domstolar att lärande från uppföljning och
utvärdering blir underlag för eventuella revideringar av mål och aktiviteter under arbetets gång.
17
4.5 Utvecklingsarbetets förutsättningar
Sveriges Domstolar har stor erfarenhet av att framgångsrikt genomföra förbättrings- och förändringsarbete. Bedömningen är därför att Sveriges Domstolar har goda förutsättningar att fram till 2018 implementera jämställdhetsintegrering i prioriterade utvecklingsområden.
Det ska dock framhållas att den dömande verksamheten är prioriterad och att brist på resurser i
Det ska dock framhållas att den dömande verksamheten är prioriterad och att brist på resurser i