5. Debatten kring GMO
5.3 Tidigare Forskning
Eftersom diskussionerna om risker och tanken om att vi lever i ett risksamhälle på allvar tog fart samtidigt som GMO blev introducerat så har dessa två fält tilldragit sig stort intresse från vetenskapen. Är Becks teori om att riskproduktionens logik dominerar över rikedomsproduktionens logik i dagens utvecklade samhällen applicerbar på fenomenet GMO? Vem eller vad är det som styr lagstiftningens utveckling på genetikområdet och varför är det så stor skillnad mellan framför allt USA och EU i synen på GMO? Och är GMO verkligen så farligt som vissa påstår?
Vad gäller den tidigare forskningen kring just GMO och dess fördelar, nackdelar och eventuella risker med detta så är fältet enormt. Det produceras hela tiden böcker, artiklar och forskningsrapporter där de flesta tar ställning för eller emot GMO. Vad som här kommer att diskuteras är den forskning som berör GMO och regleringar kring GMO i förhållande till risk. Ur ett svenskt perspektiv är det framför allt framväxten av EU:s lagstiftning som är av intresse och riskperspektiv, försiktighetsprincipen och reflexivitet är olika analysverktyg som använts i dessa analyser. De publikationer som ligger närmast mitt syfte med uppsatsen är Nicolas de Sadeleer et al. bok Implementing the Precautionary Principle, Anders Johanssons avhandling Biopolitics and Reflexivity från 2009, Beatrice Bengtssons avhandling Frame dynamics and stakeholders in risk governance från 2011 samt Thomas Achens avhandling Implementing the Precautionary Principle.
De Sadeleers et al. undersöker hur försiktighetsprincipen har införlivats och påverkat ländernas miljölagstiftning. Fokus ligger på den komplexa relationen mellan den vetenskapliga forskning som producerats inom riskområdet och de som hanterar riskerna, där de som hanterar riskerna har till uppgift att bedöma om någonting som anses vara säkert är ”tillräckligt säkert.” Denna fråga diskuteras inom ramarna för samtliga nordiska länders miljölagar, Europeiska unionsrätten, Oslo-Pariskonventionen (OSPAR), Helsingforskonventionen (HELCOM) och FN:s ”Fish Stock Agreement” i syfte att se vilken status denna princip haft och hur den har påverkat dessa direktiv och
lagstiftningar. 55 Även om risk finns med som ett kompletterande perspektiv till försiktighetsprincipen så är det den senare som fungerar som analysverktyg. För Sveriges del är det Miljöbalken från 1998 som analyseras, då denna är milstolpe i svensk miljölagstiftning där nästintill samtliga svenska miljölagar samlades under ett och samma regelpraxis. Gentekniklagen från 1994 nämns som en del i fallet Sverige, men utan någon ingående analys av hur denna specifikt har hanterat risker.56 De slutsatser som görs är att försiktighetsprincipen förändras beroende på vilken kontext den verkar i.
Om principen inte implementeras i ett bindande kontrakt så blir den indirekt uddlös utan får först ett värde när den antas som en rekommendation, vilket också gör att den är öppen för tolkning. Om principen först funnits som en rekommendation så öppnar det också vägen för att den senare blir antagen som lag vilket också är i det stadium då den får full effekt i länders agerande. Ur ett nordiskt perspektiv så har Sverige i högre utsträckning implementerat principen i sin miljölagstiftning. Sverige har också antagit ett strikt synsätt kring försiktighet som lämnat få möjligheter för hur principen skall tolkas samt att det varit tydligt vilket ansvar som ligger på verksamhetsutövare samt myndigheter.57
Försiktighetsprincipen och riskhantering som de Sadeleer et al. behandlar är något som även är centralt i Johanssons och Beatrice Bengtssons avhandlingar. Analysen i Johanssons fall fokuserar på är hur reflexiva former av regleringar uppstår till följd av de olika intressen som EU:s institutioner måste tillvarata. Reflexivitet innebär i det här fallet förmågan hos EU:s institutioner att tillvarata intressen från flera håll. Ekonomiska, nationella- och miljömässiga intressen samt kritik från NGO’s är några exempel som måste införlivas i de direktiv och lagar som skapas inom EU. Denna navigering mellan dessa intressen som reflexiviteten grundar sig i har enligt Johansson blivit allt viktigare för den samtida politiken då han på samma sätt som Beck hävdar att osäkerheten har blivit en avgörande faktor i samhället.58 I likhet med Implementing the Precautionary Principle undersöks EU-kommissionen, EU-parlamentet och Europarådet och dessa institutioners direktiv och reglering kring GMO med avsikten att undersöka skillnaden i reflexivitet över tid, från början av 1990-talet till tidigt 2000-tal. Hur man kan förstå utformandet av EU:s lagstiftning kring GMO är alltså enligt Johansson en direkt effekt av att EU:s institutioner blivit tvingade till ett reflexivt förhållningsätt och därmed har
55 Sadeleer et al, 2007, s. 4 – 5
56 Ibid., s. 261
57 Sadeleer et al, 2007, s. 385
försiktighetsprincipen och risk blivit de dominerande normerna i ett försök att tillvarata olika intressen. Risk och försiktighetsprincipen används som grundläggande koncept i hans undersökning till följd av att det är just dessa som varit de mest framträdande argumenten i GMO-debatten. En ytterligare slutsats är också att de lagar och direktiv som dessa institutioner arbetat fram har tillkommit genom ett starkt inflytande från de här principerna. Eftersom det råder och från början har funnits en osäkerhet kring metoderna och riskerna med GMO så har vetenskapen fått en större roll när det kommer till lagstiftningen. Paradoxen ligger enligt det här synsättet i att de politiska besluten drabbas av den vetenskapliga osäkerhet som de är satta att reglera och detta har en avgörande betydelse enligt Johansson.59
De strukturer som växte fram och vilka aktörer som blev dominanta och inflytelserika för policyskapande samt beslutsprocesserna i form av riskhantering kring matsäkerhet är det som står i fokus för Bengtssons undersökning. Det material hon använder sig av är nyhetsartiklar, EU-protokoll, intervjuer och material publicerat från de olika intressegrupperna för att få inblick i deras hållning i GMO-frågan. Även här är EU och framväxten av regelverket kring GMO i centrum men med uteslutande fokus på de personer, grupper och företag med intressen inom livsmedelsindustrin som deltar i processen. Anledningen till att detta är av en avgörande betydelse enligt Bengtsson är det faktum att EU:s hållning till utomstående intressenter kraftigt förändrats från 1990-talet och framåt, till att allt mer handla om att inkludera utomstående i beslutsprocesserna för att skapa en legitim grund för EU som institution.
En anledning till detta är bland annat utbrottet av galna ko-sjukan under första halvan av 1990-talet som kraftigt skadade förtroendet för EU och tron på expertvetenskap, vilket delvis var anledningen till att man antog försiktighetsprincipen inom unionen. Man insåg även behovet av att skapa tydligare gemensamma regleringar för livsmedelsindustrin på den inre europeiska marknaden.60 Johanssons och Bengtssons avhandlingar kompletterar varandra i den mening att den reflexivitet som Johansson grundar sin undersökning på blivit starkt påverkad av de intresseorganisationer som Bengtsson behandlar. Dessa intressegrupper är inte bara lobbyister utan bidrar även med unik kunskap och expertis för att förbättra riskbedömningar och riskhanteringen inom de organisationer i EU som arbetar fram lagstiftningen.61 Även om EU inkluderat utomstående GMO-intressenter i lagstiftningen så har detta varit underordnat vad hon
59 Johansson, 2009, s. 176
60 Bengtsson, 2011, s. 77
kallar en administrativ rationalitet. GMO har kommit att kontrolleras av en allt mer tydlig reglering i EU:s politiska flernivåsystem, vilket bland annat resulterat i att ekonomiska argument för GMO fått stå åt sidan. Det här är också förklaringen till att expansionen av GMO på den europeiska marknaden har fått stå tillbaka, till förmån för det politiska och det överordnade målet om en påtaglig riskhantering och försiktighet.62
I relation till detta så menar även Bengtsson att politiken ofta blir influerad av vetenskapen i riskbedömningar. Problemet är att risker ofta är abstrakta och ännu mer svårbedömda när det kommer till GMO. Eftersom vetenskapen bedöms ha en högre expertis i riskbedömningar så får denna institution ofta ett tolkningsföreträde när det kommer till hur man skall hantera riskerna på bästa sätt.63 Som en avslutande jämförelse på en översiktlig nivå mellan dessa undersökningar så undersöker Bengtsson vilka förhållningssätt och argumentationer som blivit de dominerande i EU:s policyskapande och lagstiftning kring GMO. Johanssons analys hanterar hur EU:s institutioner varit tvungna att kryssa mellan de olika intressegrupperna och de intressenter som spelar en avgörande roll i Bengtssons analys.
Johanssons undersökning ligger därmed mycket nära min egen uppsats i den mening att vad som undersöks är lagstiftning med fokus på hur man hanterat risker. Skillnaden är att det övergripande syftet styrs av reflexivitet i Johanssons fall där istället riskperspektivet och riskhanteringen är måttstockar i min undersökning. Förutom Johanssons och Bengtssons reflexivitets- och aktörsorienterade perspektiv där risk ingår så har Thomas Achen i sin avhandling från 1997 använt sig av delvis samma material som ligger till grund för denna undersökning.
Det som skiljer hans undersökning och min analys åt är de olika perspektiven. I centrum för hans analys står etik, politik och den juridiska biten.64 Den statliga offentliga utredningen, förarbetet till denna samt remissvar och antagandet av lagen diskuteras utifrån dessa tre måttstockar. Fallet Sverige jämförs med Norge och Danmark där Achen konstaterar att den svenska hållningen skiljt sig från de två övriga nordiska länderna. Den offentliga utredningen Genteknik – en utmaning, tematiserar enligt Achen gentekniken som ett epistemologiskt problem, vilket vid tiden när den skrevs var unikt i det nordiska perspektivet.65 Kunskapsbristen fanns alltså enligt Achen med som ett centralt tema i den svenska hållningen. Etik som ett av avhandlingens fokus spelade även en stor roll i
62 Ibid., s. 116
63 Ibid., s. 65
64 Achen, 1997, s. 237
utformandet av lagen i avseende på användningen av genetik på djur, samt att det delvis ansågs orätt att dra allt för långtgående slutsatser kring GMO då just en stor kunskapsbrist förelåg.66 Bengtssons slutsats om att ekonomiska incitament fått stå tillbaka i EU-lagstiftningen, i kombination med Sadeleers et al. konklusion om att Sverige haft en relativt strikt tolkning av försiktighetsprincipen är av intresse. Kan samma tendenser skönjas i lagstiftningsarbetet som är i fokus för denna underökning eller finns det andra rationaliteter och argument som styr utformandet av lagen?
Dessa frågor anknyter till ett av uppsatsens teman vilket är hur aktörerna i den svenska lagstiftningsprocessen resonerat kring hur man skall hantera de potentiella riskerna med GMO. Riskperspektivet som figurerar hos Johansson och Bengtsson skapar i kombination med Achens arbete ett ramverk inom vilken min analys rör sig och i övrigt så visar denna forskning att riskperspektivet varit närvarande på EU-nivå och fått en allt större betydelse under åren.
Det är här denna undersökning kan bidra genom att gå in på den nationella nivån och mer i detalj studera hur Sverige resonerat kring och hanterat de eventuella riskerna med GMO. Även om Achens arbete behandlar samma material som min undersökning, samt för en kortare diskussion om hur lagstiftarna resonerat kring ekologiska risker så finns det en lucka att fylla. Sveriges första heltäckande GMO-lagstiftning är även intressant i den mening att Sverige vid tidpunkten för lagens utformning inte var medlem i EU utan endast var bundna till de två EU-direktiven genom EES-avtalet. Detta betyder att den svenska hållningen delvis var knuten till dessa direktiv men med den skillnaden att det fanns ett utrymme att göra en egen tolkning av riskerna och hanteringen av dessa mot vad fallet skulle vara efter inträdet i EU.