I 18 § anges att ”Tillstånd till avverkning får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården.”
Skogsstyrelsen stödjer sig således i huvudsak på fyra argument till varför de anser att förbud för avverkning enligt 18 § SVL inte är tillämplig. För det första omfattas fjällskog inte av arealmålet inom “Levande skogar”, för det andra har Länsstyrelsen haft möjlighet att göra området till naturreservat och för det tredje är Skogsstyrelsens möjligheter att avsätta området som biotopskyddsområde begränsade då arealen överstiger gränsen för biotopskydd, samt att detta skulle medföra en användning av de ekonomiska anslagen på ett sätt som inte är förenligt med den länsvisa strategin för Norrbottens län. Skogsstyrelsen anför att enligt denna ska det formella skyddet av skog huvudsakligen ske i kust- och mellanbygd i norra Sverige. För det fjärde innebär ett avslag gällande ansökan om tillstånd till avverkning med stöd av 18 § att ersättning måste utgå i enlighet med 19 § vilket då skulle medföra att anslagna medel för skydd av skog nedan fjällnära gränsen som har en låg andel skyddad skog förflyttas till området ovan denna som har en hög andel skyddad skog.115 Romson uttrycker i sin interpellation att en följd av detta ställningstagande blir att myndigheten således tillåter avverkning av skyddsvärda områden med hänvisning till att det inte finns klart uttalade ambitioner att skydda dem i miljömålssystemet.116 Det faktum att Skogsstyrelsen delvis grundar sitt beslut på den länsvisa strategins mål visar, enligt Romson, att myndigheten bortser från övriga politiska målsättningar gällande skydd för fjällskog.
Enligt Skogsstyrelsen har 18 § ”aldrig tillämpats på så sätt att en ansökan om avverkningstillstånd avslagits” men medger att det ”naturligtvis kan tänkas att en 112 Prop. 2009/10:155 s. 184 f 113 Prop. 2009/10:201 s. 39 f 114
Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 31 f
115
Skogsstyrelsens beslut ang. Kvikkjokk 5:3 s. 3f
116
24
enskild planerad avverkning, sedd för sig själv, kan vara så oförenlig med naturvårds- och kulturmiljövårdsintressena att den inte kan tillåtas”. Man vidhåller vidare att bedömningen primärt ska göras mot bakgrund av en helhetssyn på det landskap där avverkningen är planerad och i ett sådant helhetsperspektiv anser Skogsstyrelsen att även graden av områdesskydd enligt miljöbalken liksom frivilliga avsättningar av fjällnära skog bör påverka bedömningen.117 Där Länsstyrelsen, Naturskyddsföreningen samt överklagande part menar att det geografiska läget i sig är skäl för att tillämpa 18 § verkar Skogsstyrelsen snarare mena att det bör innebära att tillstånd till avverkning kan meddelas.
Enligt Skogsstyrelsen ska 18 § som en följd av rekvisiten ”oförenlig” och ”av väsentlig betydelse” endast utlösas i ”mycket speciella fall”. Man menar att rekvisitet ”oförenlig” innebär en restriktiv tillämpning. Frågan är emellertid om regeln tillämpats alltför restriktivt och om detta påverkat inställningen till vilka situationer den är tillämplig. Med tanke på de politiska motivuttalandena gällande fjällnära skog kan man fråga sig om bestämmelsen mot bakgrund av Skogsstyrelsens tillämpning fyller sin avsedda funktion.
Man kan även ifrågasätta relevansen i Skogsstyrelsens argument att Länsstyrelsen tidigare haft möjlighet att skydda området som naturreservat och tolkningen att detta i sig innebär att området därför inte är oförenligt med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården. Här bör dock tilläggas att när bl.a. de avverkningsanmälda områdena togs upp till reservatsdiskussion för ett antal år sedan motsatte sig några av de berörda markägarna reservatsbildningen med argumentet att det inte ansågs nödvändigt att skydda området då det inte förelåg något reellt hot mot skogen. Markägarna menade att de var beredda att ta ett långsiktigt ansvar för att då slippa den ”så ofta känsliga frågan om statlig inblandning.”118 Den privata ägare som nu ansökt om avverkning deltog emellertid inte i detta möte. Om Skogsstyrelsen delvis grundar sitt beslut på det faktum att Länsstyrelsen ”litade” på markägarnas vilja att ta långsiktigt ansvar för skogen verkar det åtminstone som om Skogsstyrelsen går emot den i svenskt skogsbruk grundläggande principen om ”frihet under ansvar”. Tillämpningen av principen om ”frihet under ansvar” kan således möjligtvis medföra att rättssäkerheten äventyras. Beslutet att tillåta avverkning aktualiserar även 30 § skogsvårdslagen och den hänsyn som ska tas med stöd av bestämmelsen och dess föreskrifter. Skogsstyrelsen har utpekat ett område med äldre naturskogsartad tallskog som ska sparas och med anledning av att myndigheten anser att avverkningsobjektet är relativt likartat över hela området har man valt en del som ligger vid den bäck som rinner längst i sydost. Man menar att vatten oftast tillför miljömässiga mervärden. Skogsstyrelsen menar att möjligheten att inskränka rätten att genomföra en planerad avverkning inte är närmare reglerad än vad som följer av 30 § och att de föreskrifter om ytterligare hänsyn som kan meddelas med stöd av lagen hämmas genom att sådana restriktioner inte får avsevärt försvåra pågående markanvändning, dvs. den toleransnivå för vad en markägare är skyldig att tåla utan ersättning.119 Skogsstyrelsen verkar således göra bedömningen att ytterligare restriktioner skulle försvåra ”pågående markanvändning” och kan därför inte föreskrivas men det indikeras samtidigt genom ”skyldig att tåla utan ersättning” att det
117
Skogsstyrelsens beslut ang. Kvikkjokk 5:3 s. 4 f
118
Miljöaktuellt Änok - skogen ingen vill ta ansvar för
119
25
skulle vara möjligt att besluta om större restriktioner om man var beredd att ersätta markägaren. Då Skogsstyrelsen är den myndighet som ska bevaka naturvårdsintressena likväl som produktionsintressena verkar de avfärda ytterligare naturvårdshänsyn med argumentet att ersättning då skulle behöva utgå. Detta förhållande verkar alltså medföra att anslagen till naturskyddet inte räcker till.
5 Avslutande kommentarer
En efterlevnad av SVL i kombination med det formella skyddet borde innebära att de norrländska skogarna brukas och bevaras i linje med portalparagrafen, dvs. att skogsbruket ger god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. SVL ger uttryck för likställda mål men det verkar fortfarande svårt att hantera intressekonflikter mellan brukande och bevarande inom lagens ramar, vilket fallet Änok tydligt visar. Ett av problemen som uppdagats är att rättstillämpningen inte verkar svara mot de politiska ambitionerna – de är högt ställda men verkar inte få genomslagskraft i praktiken. Även om de två miljömålen är likställda i lagens mening verkar det som om det i praktiken ändå är skogsnäringens intressen som satts i första rummet.
Lagmotiven fastställer att gränsen för fjällnära skog är viktig och fyller ett syfte och att det ansågs problematiskt att utelämna fjällnära skogar från miljökvalitetsmålet ”Levande skogar”. Frågan är dock hur man tänkt lösa problemet då fjällnära skog, i och med att den inte omfattas av det nyss nämnda målet, som därmed verkar står utanför det formella skyddet och riskerar att avverkas. Detta verkar särskilt problematiskt när Skogsstyrelsen, den myndighet som ska se till att lagen efterlevs, är av uppfattningen att inte ens fjällnära skog vilken myndigheten själv bestämt som nyckelbiotop, utlöser skydd mot avverkning enligt 18 §. Då anslagen dessutom inte verkar räcka till för att lösa marken för områdesskydd blir det än mer problematiskt. Detta resulterar i den ”fallucka” som nämndes inledningsvis, nyckelbiotoper som Stuor Tsåkak och Fiellokvaratj faller utanför alla former av skydd och är helt hänvisade till markägarens vilja eller ovilja att avsätta marken frivilligt.
Det verkar således som om ambitionerna för skydd av fjällskog till största delen är tänkta att uppfyllas genom statens avsättning av mark samt frivilliga avsättningar. Men principen ”frihet under ansvar” ställer möjligen för höga krav på de enskilda markägarna att införliva högt ställda politiska mål om bevarande av skogsmark. Det innebär ju en ekonomisk förlust för dessa om anslag inte finns för inlösen. Lagstiftaren verkar trots allt ha ansett att bestämmelsen har en viktig funktion att fylla, vilket framgår av lagmotiven samt att 18 § efter revideringen av skogsvårdslagen 2010 fortfarande finns kvar.120 Det är inte med mindre än att man undrar varför 18 § behölls i SVL, detta då det är tveksamt om 18 § erbjuder något skydd överhuvudtaget då bestämmelsens rekvisit aldrig ansetts uppfyllda?
De politiska ambitionerna internationellt såväl som nationellt talar sitt tydliga språk om bevarande av orörda naturområden medan de otillräckliga anslagen till Länsstyrelserna för att lösa in mark ger vid handen att skogsvårdslagens bestämmelser gällande fjällskog samt möjligheterna till formellt skydd enligt miljöbalken delvis förlorar sin verkan.
120
26
Den kritik Darpö framfört mot skogsvårdsorganisationen som ”ett slutet system” där han menar att kretsen som är berättigade att överklaga Skogsstyrelsens beslut är begränsad till markägaren som vill utföra en åtgärd. Övriga intressenter, har som nämnts tidigare, således inget att säga till om. Det medför ett stort ansvar till Skogsstyrelsen som ensam beslutsfattare i frågor om avverkning, vilket i fall det uppstår någon slags godtycklighet i bedömningarna kan anses påverka rättsäkerheten. Flertalet har kritiserat skogsvårdslagens brister, Darpö, Michanek och Zetterberg och Romson, som verkar ansluta sig till uppfattningen att SVL inte utgör ett effektivt regelverk för att uppfylla den del av portalparagrafen som omfattar bevarandet av biologisk mångfald.
Avslutningsvis ger fallet Änok vid handen att det inte finns tillräckligt med medel för att använda det formella skyddet för fjällnära skogar med höga naturvärden i Norrland, samt att det i detta enskilda fall inte heller är fråga om frivillig avsättning av markägaren. För att de högt ställda politiska målen ska kunna förverkligas med lagstiftningen krävs att Skogsstyrelsen tillämpar SVL i ljuset av lagmotiven, att 18 och 30 §§ ges större slagkraft vid tillämpningen så att de inte förlorar sin betydelse då det i så fall kan tyckas att de istället bör tas bort och att det tydligare framgår att ambitionerna att skydda fjällskog formellt inte så stora som det verkar. Anslagen borde även öka för att möjliggöra den skogspolitik som beskrivs i lagmotiven. Innan det är ett faktum är det möjligt att avverka fjällskog med höga naturvärden - det blåser snåla vindar över fjällskogen i norr!
27
Referenser
Offentligt tryck
Skogsvårdslag (1979:429)
Förordning (SKSFS 1983:1) om svårföryngrad skog och skyddsskog Nationalparksförordning (1987:938)
Förordning (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog Skogsvårdsförordning (1993:1096)
Miljöbalken (1998:808)
Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt MB m.m.
Förordning (2005:1149) om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)
Föreskrifter om ändring i Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2008:7) om stöd för åtgärder för att bevara och utveckla skogens mångfald; beslutade den 16 juni 2009 Prop. 1992/93:226 Om en ny skogspolitik
Prop. 1997/48:45 Miljöbalk
Prop. 1997/98:158 Uppföljning av skogspolitiken
Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier
Prop. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer Prop. 2007/08:108 En skogspolitik i takt med tiden
Prop. 2008/09:214 Hållbart skydd av naturområden SOU 2009:30 Skog utan gräns?
Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete Prop. 2009/10:201 Gränser i skog
Prop. 2010/11:1 Utgiftsområde 20
Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (1993:2) till skogsvårdslagen
Nationell strategi för formellt skydd av skog, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2005)
Interpellation 2010/11:246 Skydd av fjällnära skog med särskilt höga naturvärden Skogsvårdslagstiftningen Gällande regler 1 september 2010, Skogsstyrelsen 2010 Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429); utfärdad den 1 juli 2010
Remissyttrande, Yttrande över Skogsstyrelsens förslag till nya föreskrifter och allmänna råd under 30 § Skogsvårdslagen, diarienr 2010/5700 Darpö J genom Andersson T, Uppsala Universitet
Skogsstyrelsens beslut (2011-01-28) angående Kvikkjokk 5:3 A 47878-2009 Överklagan avverkningstillstånd A47878-2009
Litteratur
Angelstam P, Jonsson B-G, Törnblom J, Andersson K, Axelsson R, Roberge J-M, (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald - en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer, Skogsstyrelsens förlag.
Bernes C och Lundgren Lars J. (2009), Bruk och missbruk av naturens resurser, En svensk miljöhistoria Naturvårdsverket Monitor.
Bernes C, (2000) Biologisk mångfald i Sverige, Naturvårdsverket Monitor 14.
Bolin B, Hallman, K, Jernelöv, A, Kristoffersson, L, Larsson, P, Lundgren, LJ, Lönnroth, M, Mäler, K-G & Strandberg H, (1995) MÄNNISKA OCH MILJÖ, Om
28 ekologi, ekonomi och politik, Tidens förlag.
Darpö J, (1991) Liv i skogen, reformbehov och förslag till rättsliga förändringar för naturvårdshänsyn i skogen, Arbetsrapport 132, Sveriges Lantbruksuniversitet, Institutionen för skogsekonomi.
Ljungman S och Stjernquist P, (1970), Den rättsliga kontrollen över mark och vatten del I, den femte reviderade upplagan, P.A Nordstedt & söners förlag.
Michanek G och Zetterberg C, (2008), Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, Iustus Michanek G och Pettersson M, (2010), Rättsliga förutsättningar för intensivodling av
skog, Faktaunderlag till MINT-utredningen, Uppsala Faculty of Law, Working Paper 2010:8.
Nordiska ministerrådet, (2003) Våtmarker i Norden – skydd, skötsel och utnyttjande Elektroniska källor
Jonsson, B.G, Laikre, L, Götmark, F, Ryman, N, Almered Olsson, G, Björk L, Ebenhard, T, Hjältén J, Ihse M, Jakobsson S, Milberg P, Nilsson, S.G, Smith H och Wramner P Skogspolitiken hotar den biologiska mångfalden, Dagens Nyheter
http://www.dn.se/debatt/skogspolitiken-hotar-biologiska-mangfalden
(2008-04-14)
Hellberg A, Änok – skogen ingen vill ta ansvar för
http://miljoaktuellt.idg.se/2.1845/1.375705/anok---skogen-ingen-vill-ta-ansvar-for (2011-06-10)
Hellberg A, Skogen i Änok – kan bli en rättsfråga
http://www.idg.se/2.1085/1.376818/skogen-i-anok---kan-bli-en-rattsfraga (2011-06-10)
Miljömålsportalen http://www.miljomal.nu/14-Storslagen-fjallmiljo/ (2011-05-08) Nationalencyklopedin http://www.ne.se/lang/norra-barrskogsregionen (2011-05-25) Rådets direktiv 79/409/EEG Art. 1 av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar.
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31979L0409:SV: HTML (2011-05-22)
Rådets direktiv 92/43/EEG Art. 2 av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992L0043:SV:H
TML (2011-05-22)
Statistiska Centralbyrån
http://www.scb.se/statistik/MI/AA9999/2003M00/MI01S%C3%850001_15.pdf (2011-05-06)