EXAMENSARBETE
Det rättsliga regelverket för skydd av skog
Fjällnära skog i snålblåst
Johanna Söderström
Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Sammanfattning
Innehållsförteckning
1 Inledning... 1.1 Syfte och avgränsning ... 1.3 Metod och översikt ...
2 Bakgrund ... 1
2.1 Den svenska skogen ... 1
2.1.2 Skog ovan fjällnära gränsen ... 1
2.2 Skogsnäringen – ett hot mot den biologiska mångfalden? ... 2
2.3 Skogsvårdslagen framväxt... 3
2.3.1 1903 års skogsvårdslag... 4
2.3.2 Naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen... 4
2.4 Naturskyddslagarna ... 5
2.5 De miljöpolitiska målen... 6
2.5.1 “Levande skogar” och delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark ... 6
2.5.2 ”Storslagen fjällmiljö” ... 7
2.6 Informellt skydd av skog ... 8
2.7 Ett ”slutet system” ... 9
2.8 Anslag för skydd av värdefull natur ... 9
3 Det rättsliga regelverket... 10
3.1 Internationell rätt och EU-rätt... 10
3.2 Svensk rätt ...11 3.2.1 Områdesskydd 7 kap. MB ... 12 3.3 Skogsvårdslagen ... 14 3.3.1 Lagens likställda mål ... 15 3.3.2 Lagens tillämpningsområde... 16 3.4 Fjällnära skog ... 16 3.4.1 Oförenliga intressen 18 § SVL ... 18
3.4.2 Hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen 30 § SVL... 19
4 Beskrivning och analys av fallet Änok... 20
4.1 Ett belysande exempel ... 20
4.1.2 Änokdeltat i Norrbotten... 21
4.1.3 Tillståndsprocessen... 21
4.1.4 Skogsstyrelsens motivering ... 22
1 Inledning
Gällande rätt speglar på många sätt vad som anses värdefullt från en generation till en annan. Skogen har alltid ansetts vara en värdefull förnyelsebar ekonomisk resurs och i takt med tiden har även skogens andra värden lyfts fram, som biologisk mångfald, ekosystemtjänster, sociala och estetiska värden. Den skogliga biologiska mångfalden och skogens övriga funktioner har vidare fått stor uppmärksamhet genom internationella överenskommelser och EU-lagstiftning. I Sverige har det övergripande miljömålet “Levande skogar” antagits i syfte att bevara skogsområden med höga naturvärden genom formella skyddsbestämmelser. Den fjällnära skogen har dock undantagits från delmålet vilket har skapat en juridisk ”fallucka” då tillämpningen av skyddsbestämmelserna i skogsvårdslagen inte riktigt når upp till de politiska ambitionerna. Denna uppsats handlar om det formella skyddet för skog enligt miljöbalken, skogsvårdslagens bestämmelser om naturvårdshänsyn samt skydd för fjällnära skogar. Analysen av bestämmelserna kompletteras med en beskrivning och analys av ett beslut om tillstånd för avverkning av fjällnära skog i Änokdeltat i Jokkmokks kommun – trots att tillstånd endast får ges i de fall de inte är oförenliga med natur- och kulturmiljövårdens intressen. Ansökan gäller två områden med höga naturvärden vilka betecknats av Skogsstyrelsen som nyckelbiotoper. Tillståndet är överklagat av en delägare i angränsande mark. Situationen är unik och kan komma att förändra rättsläget och fallet antyder åtminstone att vissa av skogsvårdslagens bestämmelser inte fyller sitt syfte. Trots att den föreliggande uppsatsen är en rättsvetenskaplig analys visar den även på dagens och gårdagens politiska ambition gällande skogen som resurs liksom de intressekonflikter som kan uppstå i det enskilda fallet när en markägare vill avverka skog som anses ha höga naturvärden.
1.1 Syfte och avgränsning
Syftet med uppsatsen är dels att beskriva gällande rätt i fråga om formellt skydd för skog och dels att belysa rättsläget för skog ovan fjällnära gränsen. Jag har valt att analysera beslutet om avverkningstillstånd för två brukningsenheter1 inom Kvikkjokk
5:3. Det är intressant inte minst pga. den rådande uppfattningen att den fjällnära skogen har haft ett relativt starkt skydd genom att stora arealer formellt skyddats genom nationalparker eller naturreservat.2 Vid analysen avverkningsbeslutet för Kvikkjokk 5:3
kommer de bestämmelser som rör fjällnära skog behandlas mer ingående. Viss kritik som framförts mot skogsvårdslagen och Skogsstyrelsen kommer även att behandlas. En avgränsning har gjorts mot boreal skog vilket kan motiveras ur flera aspekter, dels för att bestämmelserna som gäller för lövskog – som om till största delen återfinns i södra delen av Sverige ser annorlunda ut än bestämmelserna för skog generellt, och dels för att den fjällnära skogen som behandlas särskilt återfinns inom detta område. Den regionindelning jag använt mig av är definierad av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 1997.3 Jag är medveten om att det inte endast är skogsbruket som påverkar skog
negativt, andra faktorer som anspråk på skogsmark för bebyggelse, jordbruk,
1
Som brukningsenhet räknas den produktiva skogsmark inom en kommun som tillhör samma ägare, om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, 12 § SVL.
2
Formellt skyddad skog i Norrbottens län s. 1
3
klimatförändringar etc. avgränsas bort då huvudsyftet rör formellt skydd av boreal skog samt skogsvårdslagens bestämmelser.S
1.3 Metod och översikt
Jag har använt mig av lagstiftning, propositioner, myndighetsrapporter, artiklar, interpellation4, beslut samt litteratur inom området för att belysa det gällande rättsläget och för att analysera ”fallet Änok”. Uppsatsen är indelad i tre delar där kapitel två utgör en teoretisk ram för uppsatsen genom att inleda med en icke-juridisk utvikning med definition av boreal skog samt en beskrivning av fastställda administrativa gränser i skog. Därefter ges en historisk utblick om bakgrunden till varför man ansåg att det fanns ett behov av att skydda skogarna i norr och hur skogsvårdslagen växte fram. Därpå följer en redogörelse för naturvårds- och naturskyddslagarnas framväxt vilka främst var en reaktion på skogsbrukets förändring av landskapet som så småningom resulterade i dagens miljöbalk. Anslagen för skydd av värdefull natur behandlas här och vidare ges en beskrivning av hotbilden mot den skogliga biologiska mångfalden samt av de politiska miljökvalitetsmål och delmål av relevans i sammanhanget. Sist i denna del behandlas det informella skyddet i form naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar och FSC-certifiering samt viss kritik som framkommit mot Skogsstyrelsens organisation som ”slutet system”. Bakgrunden är viktig för förståelsen av den fortsatta framställningen.
Kapitel tre behandlar det rättsliga ramverket för skydd av skog och inleds med de internationella konventioner och EU-rättsliga direktiv som har betydelse för uppsatsens syfte. Beträffande svensk rätt redovisas bestämmelserna för formellt skydd för skog med stöd av miljöbalkens (MB) bestämmelser om områdesskydd i 7 kap. MB. Vidare beskrivs skogsvårdslagens (SVL) bestämmelser, föreskrifter och allmänna råd som anses relevanta i fråga om naturvårdshänsyn, samt de bestämmelser i som gäller specifikt för fjällnära skog.
Avslutningsvis i det fjärde kapitlet, mot bakgrund av de föregående görs en fallbeskrivning och analys av beslutet om tillstånd för avverkning inom brukningsenheten Kvikkjokk 5:3 i Änokdeltat som nämnts ovan i syftet.
4
1
2 Bakgrund
2.1 Den svenska skogen
Huvuddelen av den svenska skogen ingår i det barrskogsbälte som sträcker sig runt norra halvklotet och av Sveriges totala landyta på 41 miljoner hektar utgörs 23 miljoner hektar av produktiv skogsmark. I söder finns den nordligaste utlöparen av de Centraleuropeiska ädellövskogarna och i norr den nordliga barrskogen – den stora taigans västligaste utlöpare. I de svenska skogarna består över 80 procent av det totala virkesförrådet på 3,2 miljarder skogskubikmeter av barrträd, ganska jämnt fördelat på gran och tall. Björk står för 12 procent och de övriga lövträden för 5 procent av virkesförrådet. Skogen ägs till 51 procent av enskilda skogsägare, 24 procent av privata aktiebolag, 15 procent av statligt ägda Sveaskog AB, 4 procent av staten och övriga allmänna ägare och 6 procent av övriga privata ägare. År 2006 fanns det 354 000 skogsägare och 239 000 skogsföretag i Sverige.
Norra barrskogsregionen omfattar i Sverige ett område som har sin sydgräns (norrlandsgränsen) i mellersta Värmland, Kilsbergen och Gästrikland, den sträcker sig norrut till barrskogens gräns i fjällen och uppdelas ofta i tre underregioner, sydboreal, mellanboreal respektive nordboreal. Inom den nordboreala underregionen återfinns fjällnära skogar.5
2.1.2 Skog ovan fjällnära gränsen
För att bättre förstå vad lagstiftningen avser att skydda förklaras här den gräns som delar skogen och därmed avgör vilka bestämmelser som gäller ovan respektive nedan denna. Det är en administrativ gräns för skogsbruk i fjällområdet och kärva klimatlägen – den fjällnära gränsen avgränsar den fjällnära skogen.6 Med det fjällnära skogsområdet i
Sverige avses ett i huvudsak sammanhängande skogsbälte längs fjällkedjan från Dalarnas län t.o.m. Norrbottens län. Den fjällnära skogen omfattar även ett betydande antal områden av skog på berg och höjdryggar öster om den heldragna gränsen i Norrbottens och Västerbottens län. Gränsen drogs ursprungligen upp av Domänverket7
på 1950-talet för att avgränsa områden med kärva klimatförhållanden där kalhyggesbruk inte var biologiskt eller ekonomiskt lämpligt. Den fjällnäragränsen har betydelse genom att arealmålet för långsiktigt skydd av skogsmark inom miljömålet “Levande skogar” endast gäller nedanför denna gräns.8 Propositionen ”Gränser i skog” behandlar denna
och där konstateras att gränsdragningen fortfarande har ett viktigt syfte att fylla.9 Det anges i förarbetena till den reglering som gäller för det fjällnära området att det främsta syftet har varit att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i det fjällnära skogsområdet än i övriga delar av landet. Det framgår alltså av lagmotivet att prioriteringsförhållandet i fråga om markanvändningen inom detta område är ett annat än i övriga delar av landet.10
5
Nationalencyklopedin http://www.ne.se/lang/norra-barrskogsregionen (2011-05-25).
6
Förordning (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog, innehåller de geografiska områden som omfattas.
7
Statens dåvarande skogsförvaltare.
8
Formellt skyddad skog i Norrbottens län s. 1 f
9
Prop. 2009/10:201 s. 39 f
10
2
Enligt lagmotiven fanns det goda skäl för staten som dominerande markägare i området att visa särskilt stor återhållsamhet i fråga om att ta i anspråk de återstående värdefulla naturskogarna för skogsbruksändamål. Utredningens förslag var därför att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder inte får ske i vissa utpekade skyddsvärda statliga skogar i fjällområdet. Utredningen konstaterade även att regelverket med tillståndsplikt för skogsbruk i fjällnära skog inte varit ett verkningsfullt instrument för att skydda skogsbestånd med höga naturvärden. Det ansågs därför angeläget att särskilt överväga vilka andra skyddsinstrument som bäst kunde användas för att skyddsvärda fjällskogar inte skulle tas i anspråk för skogsbruk. För att uppfylla de politiska målen anges i lagmotiven att staten skulle ta särskilt ansvar för skog i fjällområdet.11 Detta innebär
alltså att man från statens håll dels tar på sig ett större ansvar för de statliga fjällnära skogarna och dels konstateras att skogarna i området ovan fjällnära gränsen har ett högt skyddsvärde samt att tillståndsplikten inte varit verkningsfullt för att skydda fjällnära skogar. Det sistnämnda konstaterandet verkar dock inte ha medfört någon materiell ändring då Skogsstyrelsen fram till idag inte tillämpat 18 § SVL.
2.2 Skogsnäringen – ett hot mot den biologiska mångfalden?
Som den historiska tillbakablicken nedan visar har skogsbruket haft en betydande påverkan på det skogliga ekosystemet och trots att naturvårdshänsyn lyfts in i skogsvårdslagen riktas fortfarande kritik mot näringen från framförallt ideella miljöorganisationer.12 Enligt Jan Darpö är skogsbruket en av de viktigaste hotorsakerna
och vidare menar han att den traditionella skogsmannabilden av en välskött uppväxt skog är att den är likåldrig, enskiktad, sluten, fri från luckor och sammansatt av gran eller tall eller högst bådadera. Tillväxten får inte vara hämmad av högt vattenstånd. Enligt Darpö råder det således ett motsatsförhållande mellan skogen som produktionsresurs och som naturmiljö. Det finns dock arter enligt Darpö som faktiskt gynnas av skogsbruket, främst de som trivs på kalmarker. Siffran för hotade arter som 1991 uppskattades vara akut hotade var 1000 och antalet missgynnade arter antogs uppgå till 1100 arter. Han menar att skogsbruket snabbt måste bli mera inriktat på artbevarande om man i Sverige menar allvar med de internationella åtagandena.13
I likhet med Darpö menar 14 ledande forskare i bland annat växtekologi, ekologisk zoologi och botanik att skogsbruket har medfört ett storskaligt ekosystemskifte och ett stort antal arter och processer i naturskogen har trängts tillbaka och blivit hotade. De menar att komplexa relationer mellan tusentals växter och djur som reglerar flöden av energi, näringsämnen och vatten har rubbats. På hotlistan finns vedtrådmossan och den större barkplattbaggen i gransumpskogar, kapuschongbaggarna på brandskadade tallar, vitryggiga hackspetten i gamla lövskogar – vilka alla är exempel på arter som är utpekade på EU-nivå som speciellt viktiga att bevara. Vidare anger forskarna att de endast utgör en handfull av de närmare 2 000 skogslevande arter vars överlevnad inte är långsiktigt säkrad i Sverige. Forskarna anser att den enskilt viktigaste orsaken till att dessa arter är hotade är att arealen och skyddet av kvarvarande naturskog inte räcker till för att hysa livskraftiga bestånd. Detta trots att ambitionen i den svenska miljöpolitiken
11
SOU 2009:30 s. 61 f
12
Här menas Naturskyddsföreningen i egenskap av Sveriges äldsta och största intresseorganisation inom området.
13
3
är att "alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer".14
Claes Bernes menar att anledningen till att många arter missgynnats är att skogsbruket medfört brist på gammal skog och grova träd och framförallt brist på död ved som är omöjligt att undvika oavsett avverkningsmetod. I den produktionsskog vi har idag utgör andelen gammelskog och torrträd endast en bråkdel jämfört med den obrukade naturskogen. Den moderna metoden sedan 1950-talet med slutavverkningar utgör ännu ett hot då detta är enormt påfrestande för de arter som är inte är beroende av gammal och död ved. Slutavverkning leder till att lokalklimatet drastiskt förändras i och med att skogen helt eller delvis försvinner. Många arter återvänder då återplanteringen växer upp, men de arter som har dålig spridningsförmåga kan dock slås ut permanent. Störningskänsliga arter återfinns till stor del i områden som länge lämnats orörda, exempel härpå är sumpskogar och fjällskogar. Här får ofta slutavverkning en betydande påverkan på artmångfalden. Som nämnts tidigare har dock avverkningsmetoderna modifierats för att minska miljöstörningarna och generell miljöhänsyn skall numera visas vilket bl.a. resulterat i att enstaka träd och mindre biotoper med höga naturvärden ofta lämnas orörda enligt Bernes.15 I rapporten ”Översyn av föreskrifter och allmänna
råd för 30 § SVL” uppges dock att miljöhänsynen försämras i samband med avverkning stadigt och idag ligger ca 30 % av avverkningarna under lågnivån, att jämföra med ca 20 % 1999.16Det verkar således som skogsbrukets avverkningar fortfarande är ett reellt
hot mot den skogliga biologiska mångfalden trots miljöhänsynen i SVL och internationella överenskommelser.
2.3 Skogsvårdslagen framväxt
I ett historiskt perspektiv, långt innan man talade om biologisk mångfald och bevarandevärde, var det främst skogsindustrins ekonomiska intresse av skogen som formade den rättsliga regleringen för skog. I takt med sågverksindustrins allt mer omfattande avverkning av de norrländska skogarna uppstod opinion från naturvårdsorganisationer som ansåg att skogsbrukets påverkan på den norrländska landskapsbilden och skogsmiljön var oacceptabel. Parallellt med denna utveckling, och genom det ökade intresset för naturen som plats för rekreation och dess värde som livsmiljö för djur- och växtarter, uppstod frågan om rättsligt skydd för naturområden vilket så småningom resulterade i 1999 års miljöbalk. Skogsvårdslagen lämnades dock utanför balken vilket kan tänkas bero på att man ville undvika en alltför strikt reglering. Skogsbrukets påverkan i Norrland
I norra Norrland hade man sedan gammalt haft en utpräglad bondehushållning. Enligt Ljungman och Stjernquist utvecklades från mitten av 1800-talet en träindustri med enastående snabbhet. De ekonomiska och sociala problem som uppkom då de stora träbolagen ville komma åt virkestillgångarna och gjorde intrång på bondehushållningens marker brukade sammanfattas under beteckningen ”Norrlandsfrågan”.17 Vid sekelskiftet
exploaterades skogarna i det närmaste som en engångsresurs och enligt Bernes och Lundgren stod skogsbestånd i närheten av flottleder och järnvägar ”utarmade och sönderhuggna” när sekelskiftet 1900 inleddes. Att som i södra Sverige förbättra återväxten genom sådd eller plantering var ännu inte aktuellt. Man talade i vissa kretsar,
14
Dagens Nyheter http://www.dn.se/debatt/skogspolitiken-hotar-biologiska-mangfalden (2011-05-18)
15
Bernes (2000) s. 98 ff
16
Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 § SvL s. 50 ff
17
4
framförallt inom naturvetenskapen, om det tragiska med att Sveriges ursprungliga natur gick förlorad. Tankeströmningar om bevarandet av orörda naturområden föddes.18
2.3.1 1903 års skogsvårdslag
Den första skogsvårdslagen infördes 1903 och dess huvudsyfte var att säkerställa återbeskogningen och trygga tillgången på virke vilket har varit den röda tråden i svensk skogspolitik fram till 1970-talet.19 Som nämnts ovan handlade skogsvårdslagstiftningen
ända in på 1970-talet i princip uteslutande om säkerställandet av virkesproduktion och saknade bestämmelser om påverkan på landskapsbilden och de då gängse avverkningsmetoderna. Ljungman och Stjernquist anför att skogsvårdslagstiftningen haft en speciell utveckling och menar att de samhällsekonomiska synpunkterna har dominerat redan från början.20
2.3.2 Naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen
Skogsbruket bedrevs under 1970-talet fortfarande lika schablonmässigt som under 1960-talet utan känslighet för skiftande lokala förutsättningar. Behovet av hänsyn till naturvårdens intressen markerades i riksdagsbeslut åren 1974 och 1979, men det var dock först genom 1993 års skogspolitiska beslut som man tydligare lyfte fram miljöfrågorna genom att i skogsvårdslagens portalparagraf jämställa målen för skogspolitiken, ett produktionsmål och ett miljömål.21
Svensk skogspolitik utvecklades således successivt under hela 1900-talet och 1993 års skogspolitik utgår från de ställningstaganden som gjordes vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och som kommer till uttryck i den s.k. Agenda 21 och i Skogsprinciperna. Ett grundläggande ställningstagande här var att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Viktigt i sammanhanget var även den konvention om biologisk mångfald som Sverige undertecknade.22 I lagmotiven anges att skogsproduktionens inriktning ska ge
handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar samt möjligheten för skogsägarna att i betydande utsträckning själva bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk under parollen ”frihet under ansvar” vilket fastställdes genom 1993 års skogspolitiska beslut och alltså syftar till skogsägarnas frihet att bruka sin skog förenat med ansvaret att göra det på ett hållbart sätt.23
Detta indikerar således att det skulle finnas större möjligheter att skydda skog samt att skogsvårdslagen numera genom att uppta ett miljömål om biologisk mångfald i portalparagrafen ger naturvärden större tyngd än tidigare. De politiska ambitionerna är stora, åtminstone i orden, vilket resulterat i ändringar i skogsvårdslagen, frågan är dock hur genomslagskraftiga förändringarna är i praktiken, hur Skogsstyrelsen tillämpar reglerna och om myndigheten har kompetens/vilja att driva tillämpa lagstiftningen i riktning mot en ökad naturhänsyn.
18
Bernes och Lundgren (2009) s. 38 ff
19
Prop. 2009/10:201 s. 14 f
20
Ljungman och Stjernquist (1970) s.18 f
5 2.4 Naturskyddslagarna
Parallellt med skogsvårdslagens framväxt uppkom frågan om skydd för naturområden. Som tidigare nämnts föddes omkring sekelskiftet idéer om bevarandet av orörda naturområden, helt i linje med tidens nationalromantiska tankegångar. År 1904 kom de första förslagen på Nationalparker som bland annat omfattade Abisko, Sarek och Stora Sjöfallet. År 1909 antas lagen och man beslöt att inrätta de föreslagna nationalparkerna. Enligt Bernes och Lundgren mötte förespråkarna starkt motstånd från naturvårdsorganisationer när fler områden föreslogs som Nationalparker. Skogsbruket expanderade ut i obygderna och tidigare ointressanta områden blev föremål för starka ekonomiska intressen mot vilka naturskyddet hade lite att sätta emot.24Ett exempel på
det relativt svaga skydd som då erbjöds genom formellt skydd är det statliga energibolaget Vattenfalls utbyggnad av Stora Sjöfallet 1917 vid den rådande energibristen. Detta innebar en intressekonflikt med staten som exploatör och staten som naturvårdare. Regeringen löste problemet genom att helt sonika ändra gränserna i nationalparken vilket inte stred mot något uttalande i förarbeten till naturskyddslagstiftningen.25
Naturskydd kompletteras med naturvård
På 1930-talet skiftade naturskyddskretsarnas intresse fokus från det unika till det typiska. Naturen blev intressant för rekreation och man såg även att de skyddade områdena fick otillfredsställande vård och att naturvårdsorganisationen hade stora brister. År 1962 konstaterade en statlig naturvårdsutredning att de skyddade områdena mestadels bestod av rester av ekonomiskt ointressanta och relativt otillgängliga områden och att de förblivit outnyttjade till följd av för skyddsvärdet ovidkommande skäl. Då naturskyddet haft små resurser fann man att en rad skyddsvärda områden helt saknade formellt skydd och fann läget oacceptabelt. Anslagen till naturskydd ökade kraftig och en ny inriktning föreslogs med förutom naturskydd även naturvård som krävde aktiv skötsel och inte endast förbud mot exploatering.26 Betänkandet anammades
år 1963 av riksdagen i form av riktlinjer för naturvården, naturvårdsutredningens förslag gav ökade anslag och ökade befogenheter, år 1964 antog riksdagen en naturvårdslag som gav länsstyrelserna möjlighet att inrätta naturreservat,27 på privat såväl som statlig
mark, med möjlighet till ersättning vid ekonomiska förluster för privata markägare. År 2009 fanns 29 naturreservat i Sverige sammanlagt uppgående till 1,5 miljoner hektar (drygt 3 procent av Sveriges totala areal), till största del i fjälltrakterna där exploateringen förblivit begränsad. I övriga delar av landet upptar reservaten en mer begränsad yta, främst för att det där funnits konkurrens mellan olika intressen.28
Miljöbalken
År 1972 upprättas en fysisk riksplanering och det föreslogs att en ekologisk grundsyn skulle tillämpas på alla samhällsområden. Utvecklingen skulle ske inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön angav. Den fysiska riksplaneringen resulterade i två lagar: plan- och bygglagen och naturresurslagen (1986).29 Syftet med införandet av
miljöbalken var att man ansåg att miljölagstiftningen var svåröverskådlig, att vissa
24
Bernes och Lundgren (2009) s. 41 f
25
Bohlin m fl. (1995) s.15f
26
Bernes och Lundgren (2009) s. 42 ff
27
Bernes och Lundgren (2009) s. 43 f
28
Bernes och Lundgren (2009) s. 43 f
29
6
områden hade bristfällig reglering samt att nya miljöproblem hade upptäckts. Man ville i och med miljöbalken skapa möjlighet att få överblick över miljölagstiftningen, detta skulle ske genom att de centrala miljölagarna arbetades samman.30 Naturresurslagen
upptas i Miljöbalken 1999 men som tidigare nämnts lämnades SVL utanför miljöbalken av olika skäl. Enligt Bernes och Lundgren finns det 3283 naturreservat i Sverige, visserligen relativt små till ytan men tillsammans utgör de 4 miljoner hektar (tillsammans med nationalparkerna 5 miljoner hektar) vilket innebär att 10 procent av Sveriges yta alltså har avsatts till förmån för naturvården.31
2.5 De miljöpolitiska målen
Som nämnts visade 1993 års skogspolitiska beslut på en politisk vilja att faktiskt skydda skog formellt mot bakgrund av de viktiga funktioner skogen tillhandahåller. Det fortsatta arbetet med miljön efter Riokonferensen 1992 resulterade bl.a. i miljökvalitetsmålen. Det övergripande syftet med dessa som antogs av riksdagen 1999 är att ”att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna”. Det är framförallt miljökvalitetsmålen “Levande skogar” samt ”Storslagen fjällmiljö” som är av intresse här och mer specifikt delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark då det formella skyddet av skog är ett av medlen för att nå dessa mål.32
2.5.1 “Levande skogar” och delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark
Miljökvalitetsmålet “Levande skogar” innebär att ”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.”33 Ansvaret för genomförandet av
delmålen är fördelat mellan staten och skogsbruket. I lagmotiven anges att vikten av att avsätta vissa områden där skogsbruk inte ska bedrivas och vidare att detta är för att bevara skogens värden för biologisk mångfald, kulturmiljövård och friluftsliv. Sedan följer en rad skäl som visar på skogsbrukets fortsatt negativa påverkan på skogsmiljöer; att många av skogens naturtyper och arter är hotade på både nationell och regional nivå är väl dokumenterat och antalet kulturspår i landskapet minskar till följd av ändrat markutnyttjande. Skogar med lång kontinuitet blir alltmer sällsynta.34Lagmotiven anger
vidare att skogens värden för skogsproduktion, biologisk mångfald, friluftsliv och kulturmiljövård och dess betydelse i klimatarbetet kan tillvaratas genom en kombination av åtgärder. Skogsbruket ska således bedrivas så att skogens alla värden långsiktigt behålls. Vid allt skogsbruk ska hänsyn till naturvården, kulturmiljövården och andra allmänna intressen, bland annat friluftslivet, i enlighet med skogsvårdslagen. Skogsbruksmetoder ska anpassas till klimatförändringarna och skogens värde som kolsänka ska beaktas. I särskilt värdefulla delar av skogslandskapet, såsom nyckelbiotoper och andra värdekärnor (skyddsvärda områden), bör bevarandeintressena så långt möjligt ha företräde, antingen genom att markägaren frivilligt kan bevara dessa områden eller genom att områdena skyddas formellt.35 Det visar sammantaget på en hög
ambition gällande skydd för skogsmark åtminstone på det teoretiska planet och en stor tillit till markägares frivilliga avsättningar.
30
Prop. 1997/98:45 s. 1 ff
31
Bernes och Lundgren (2009) s. 47 f
7 Nationell strategi
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har med utgångspunkt från delmål 1 fastställt en nationell strategi för arbetet med formellt skydd av skog denna utgör i sin tur grunden för de länsvisa strategier och som länsstyrelserna och skogsvårdsstyrelserna därefter sammanställt.36 Målet är att det formella skyddet och de frivilliga avsättningarna ska
komplettera varandra så att hela delmålet fylls med skog med så höga naturvärden som möjligt. Vidare lyfter strategin fram markägarna som viktiga aktörer i arbetet med att bevara skogarnas biologiska mångfald.37 I rapporten anges att grundkravet för formellt
skydd är att ett område som prioriteras för naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal förutsätter en skogsbiologisk värdekärna.38 Strategierna anger även
arealmålför inriktning av det statliga och frivilliga skyddet inom ramen för detta syfte.
Konsekvensen av att undanta fjällnära skog från delmål 1
Som tidigare nämnts gäller delmål 1 nedanför gränsen för fjällnära skog och i rapporten ”Nationell strategi för formellt skyddad skog” anges att bevarandet av de stora arealer oskyddad urskogsartad skog som fortfarande finns i det fjällnära området därmed måste behandlas vid sidan av delmål 1 och istället ingå i miljökvalitetsmålet ”Storslagen fjällmiljö”. Vidare anges att en konsekvens med detta förfarande kunde bli att urskogsartade skogar i det fjällnära området löpte viss risk att avverkas. Som en del av strategin anges att de skogar som utpekats inom ramen för statsskogssuppdraget samt andra urskogsartade skogar på statens marker i första hand borde bevaras genom markägarnas frivilliga avsättningar.39
Här anges vidare att även om det fjällnära området sammantaget är av låg prioritet för formellt områdesskydd under målperioden bör dock prioritet ges för särskilt lämpade objekt.40 Det verkar som om de politiska målen i viss
mån är otydliga i detta fall då man i propositionen Gränser i skog bl.a. betonade att naturvårdens intressen ska ges större tyngd än i övriga delar av landet vilket rimmar illa både med det faktum att en konsekvens kan bli att urskogsartade skogar i fjällnära området riskerar att avverkas ifall det hanteras under miljökvalitetsmålet ”Storslagen fjällmiljö” samt att tillstånd för avverkning av Kvikkjokk 5:3 i Änokdeltat medges.
2.5.2 ”Storslagen fjällmiljö”
Enligt bakgrunden till miljökvalitetsmålet ”Storslagen fjällmiljö” tillhör fjällen Sveriges och Europas mest opåverkade miljöer och har mycket höga natur- och upplevelsevärden. Ekosystemen innehåller relativt få arter och klimatet karakteriseras av kalla vintrar och korta somrar – vilket ger en generellt sett låg produktivitet i både mark- och vattenekosystemen och känsligheten för yttre störningar är ofta stor. I princip hela fjällområdet omfattas av rennäringen samtidigt som fjällområdet är attraktivt för rekreation och friluftsliv i olika former.41 Enligt riksdagens beslut innebär miljömålet att
”Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med
36
Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 13 f
37
Prop. 2007/08:108 s. 14 ff
38
Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 22 ff
39
Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 31f
40
T.ex. urskogsartad skog på marker av hög bonitet, i synnerhet om sådana påträffas på privatskogsbrukets marker eller allmänningsskogarna. Med bonitet menas skogsmarkens virkesproducerande förmåga.
41
8
hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.” Det delmål som kan anses relevant här är delmål 3 om natur- och kulturvärden vilket man menade innebar att merparten av områden med representativa höga natur- och kulturvärden i fjällområdet senast år 2010 skulle ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering. Delmålet bedöms inte ha nåtts, även om stora områden i fjällområdet är skyddade som nationalparker eller naturreservat. Lagmotiven uttrycker att den nationalparksplan som Naturvårdsverket tog fram 2008 skulle behöva genomföras, i vilken det föreslås att den totala arealen nationalparker i fjällområdet ska öka med 280 000 hektar, vilket till större delen är mark som i dag är oskyddad.42 Vidare anges att
fjällvärlden består av områden som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Arbetet med Natura 2000 omfattar också fjällandskapet.43
Lagmotiven indikerar således att Sverige har ett internationellt ansvar att bevara fjällmiljöer där fjällnära skog ingår samt att målen inte har uppnåtts.
2.6 Informellt skydd av skog
Utöver det formella skyddet av skog är det informella skyddet en del av vad som brukar kallas ”den svenska modellen” – här ingår principen ”frihet under ansvar” tillsammans med det formella skyddet samt frivilliga avsättningar. Enligt lagmotiven avses med ”frihet under ansvar” att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla funktioner på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med svensk lagstiftning. Avregleringen i samband med den nya skogspolitikens genomförande 1993 gav en ökad frihet och ett ökat ansvar till skogsbruket. I propositionen fastslås att denna ordning har visat sig fungera väl. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte absolut, utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårdslagen och annan lagstiftning.44 Den svenska skogspolitiken bygger på ett delat ansvar mellan markägare och staten, där staten genom olika myndigheter tar ansvar för det formella skyddet av områden och ger rådgivning till markägarna.45
Frivilliga avsättningar
Delmål 1 i miljökvalitetsmålet ”Levande skogar” utgick ifrån att skogsnäringen på frivillig väg, utan ersättning, skulle skydda ytterligare 500 000 hektar produktiv skogsmark av hänsyn till natur- och kulturmiljövärden och av sociala skäl nedanför den fjällnära gränsen till 2010. Detta var en större areal än den som skulle skyddas formellt. I lagmotiven anges att de frivilliga avsättningarna utgör en viktig del i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden i skogslandskapet. Regeringen inställning är att en frivillig avsättning för naturvårdsändamål måste bygga på frivillighet och att det därmed är markägaren som avgör om ett område ska avsättas för naturvård. Samtidigt framgår det av miljökvalitetsmålet ”Levande skogar” att de skogar som undantas från skogsproduktion och räknas in i delmålet ska utgöras av skyddsvärd produktiv skogsmark.
42
Miljömålsportalen webbsida http://www.miljomal.nu/14-Storslagen-fjallmiljo/ (2011-05-08)
43
Prop. 2000/01:130 s. 166 ff
44
Prop. 2007/08:108 s. 25 f
45
Skogsstyrelsens webbsida
9 Certifiering
Enligt Skogsstyrelsen avsätter stora delar av skogsbruket skogsmark för natur-, kultur- eller sociala ändamål och har så gjort även före det att beslutet om miljökvalitetsmålet ”Levande skogar” fattades. Det är ett incitament för skogsbruket att avsätta områden för biologisk mångfald främst genom ett eget intresse för miljöfrågor tillsammans med genomförandet av olika former av certifieringssystem. I första hand är det systemet Forest Stewardship Council (FSC) som innehåller krav på att en viss andel av skogsmarken ska avsättas för naturvårdsändamål.46
2.7 Ett ”slutet system”
Av relevans i sammanhanget är den kritik som riktats mot SVL och förfarandet i anslutning till denna. Darpö utvecklar i sin rapport från 1991 viss kritik mot Skogsvårdslagstiftningen där han menar att de konflikter som skogsbruket ger upphov till sköts av en relativt sluten krets av aktörer där företagen och skogsvårdsorganisationen har huvudrollen. Han menar vidare att det är svårt – om inte omöjligt – för andra intressenter att får gehör för sina åsikter i de skogliga besluten. Skogsvårdsorganisationen är det ”enda laget på plan”47 I ett remissyttrande till de nya
föreskrifterna till 30 § SVL daterat 2011 anför Darpö ånyo kritiken och menar att detta kan vara en förklaring till varför Skogsstyrelsen gör egna snäva tolkningar av lagen vilket är anmärkningsvärt. Beslut av Skogsstyrelsen kan endast överklagas av dem som anses berörda i traditionell mening, alltså endast skogsbrukaren. De som vill företräda ett ”naturvårdsvänligare” synsätt: ideella organisationer och sektorsmyndigheter etc. har ingen talan. Darpö menar att detta leder till att skogsvårdslagstiftningen och dess organisation utgör ett ”slutet system”. Vidare menar han att ett sådant system är problematiskt i ett EU-rättsligt perspektiv vilket främst är en fråga för regeringen att hantera genom lagstiftning. Slutligen anför han att detta till trots bör Skogsstyrelsen ta sitt ansvar genom att bevaka naturvårdsintressena vid lagtillämpningen.48 Trots den
utveckling av SVL som skett på senare tid finns det alltså fortfarande utrymme för samma kritik som för 20 år sedan, vilket även detta är synnerligen anmärkningsvärt och säger något om myndighetens oförändrade inställning till naturvården. I den mån man kan anse att det rör sig om ”ett slutet system” i enlighet med det ovan anförda uppstår frågan om hur detta i så fall påverkar rättsäkerheten.
2.8 Anslag för skydd av värdefull natur
10
till kommuner och kommunala stiftelser för skydd av värdefulla naturområden.49 Det
verkar dock som om det inte finns tillräckligt med anslag för att rättsligt genomföra de politiska målen. Åsa Romson anger i en interpellation att ett skäl till att skogen i Änok avverkas verkar vara att Skogsstyrelsen inte har tillräckligt med pengar för att kunna kompensera skogsägaren, eller att man anser att någon annan myndighet bör stå för skyddskostnaden.50
3 Det rättsliga regelverket
I detta kapitel behandlas de rättsliga regler som avser skydd för skog internationellt och på nationell nivå. Internationella överenskommelser och EU-lagstiftning ligger till grund för många bestämmelser som återfinns i svensk rätt och några av dessa har en direkt koppling för skydd av skog. Vidare redogörs för formellt skydd av naturområden i Sverige enligt 7 kapitlet miljöbalken, vilka i hög grad omfattar de boreala skogarna samt naturvårdsavtal enligt jordabalken (JB). Vidare ges en beskrivning av för uppsatsen relevanta bestämmelser i SVL, det är framförallt 18 § och 30 § som analyseras då det är dessa bestämmelser som reglerar hänsyn till naturvårdens intressen samt, i varje fall i teorin, skydd för fjällnära skog.
3.1 Internationell rätt och EUrätt
Vid FN:s konferens om miljö- och utveckling 1992 antogs fem dokument: handlingsprogrammet Agenda 21, Riodeklarationen, Skogsprinciperna och konventionen om klimatförändringar samt konventionen om biologisk mångfald. De som anses relevanta för denna analys är skogsprinciperna, Agenda 21, kap. 11 som rör avskogning samt konventionen om biologisk mångfald.
Skogsprinciperna
De så kallade skogsprinciperna innebär att alla typer av skog utgör basen för nuvarande och potentiella möjligheter att skapa resurser som kan tillgodose mänskliga behov och tillhandahålla miljövärden.51 Dessa principer är inte juridiskt bindande utan har karaktären av internationella överenskommelser. Det övergripande målet med dessa är att bidra till en hållbar skogsutveckling med utgångspunkt i skogens mångfaldiga funktion och användningsområde. Det fastslår alla staters självbestämmanderätt över skogsresursen och användningen av den i enlighet med nationell miljöpolitik. Vidare anges att skogen skall ses ur ett helhetsperspektiv där alla aspekter som påverkar skogen måste beaktas. Skogsprinciperna gäller för alla slags skogar.52
Agenda 21 Kapitel 11 Avskogning
Det 11 kapitlet rör framförallt frågor som handlar om avskogning och behandlar skogsfrågorna i linje med Skogsprinciperna. Vidare berörs även frågor om rekommendationer och internationella åtgärder på skogsområdet. 11 kapitlet delas in i fyra programområden som syftar till att:
1) Upprätthålla de olika rollerna och funktionerna hos alla slags skogar och skogsmark.
11
nyplantering av förstörda områden genom skogsrehabilitering, nyskogsodling, nyplantering av skog och andra rehabiliterande åtgärder.
3) Främja ett effektivt utnyttjande och effektiv utvärdering för att få ut det fulla värdet av de produkter och tjänster som härrör från skogar och skogsmark. 4) Bygga upp och/eller stärka kapacitet för plantering, utvärdering och systematisk
observation av skogar och därtill knutna program, projekt och aktiviteter, inklusive handel och processer.
5) För vart och ett av dessa områden föreskrivs genomförandets mål, bakgrund, syfte och medel.53
Konventionen om biologisk mångfald
FN:s ramkonvention om biologisk mångfald är räknas till den främsta bland de konventioner och avtal som rörande biologisk mångfald. Konventionen har tre mål, bevara biologisk mångfald, bruka dess beståndsdelar på ett hållbart sätt, rättvist fördela den nytta som uppstår vid nyttjandet av genetiska resurser.54 Konventionens
övergripande syfte är att hantera problem som uppstår i samband med bruket av levande resurser utifrån ett helhetsperspektiv. Konventionen har stor spännvidd; den griper in i sociala såväl som ekonomiska frågor och kopplar bevarandet av den biologiska mångfalden till fattigdoms och utvecklingsfrågor. En stor del av världens landlevande biologiska mångfald finns i skog. Med skoglig biologisk mångfald avses alla livsformer som finns inom skogbevuxna områden och den roll de spelar för ekosystemet. Den skogliga biologiska mångfalden omfattar alltså inte bara träd, utan alla växter, djur och mikroorganismer som lever i skogen, inklusive arternas genetiska diversitet.55
Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet
Fågeldirektivet syftar till att bevara naturligt förekommande fågelarter inom EU i livskraftiga populationer. Det handlar således inte endast om arters bevarande som sådan utan även om bevarandet av deras livsmiljöer56 som inte sällan utgörs av
skogsmiljöer. Syftet med art- och habitatdirektivet är att bevara biologisk mångfald inom EU genom att upprätthålla livskraftig förekomst för fastställda habitat (naturtyper) och för de arter som lever där och deras livsmiljöer. Direktivet består av två delar: nätverket Natura 2000 och generella bestämmelser om bevarande av arter. De båda direktiven innebär en skyldighet för medlemsstaterna att välja ut särskilda skyddsområden för utpekade skyddsvärda arter och habitat samt att infoga dessa i nätverket Natura 2000.57 En vidare beskrivning av Natura 2000-områden ges nedan. De
internationella konventionerna och de EU-rättsliga direktiven ligger som nämnts inledningsvis till grund för den svenska skogspolitikens utformning och således för den gällande rätten.
3.2 Svensk rätt
Skogsvårdslagen gör ingen formell uppdelning mellan skyddad och oskyddad skogsmark av den anledningen att en sådan indelning ansågs bli mindre överskådlig och
53
Michanek och Petterson (2010) s. 7 f
54
Prop. 2008/09:214 s. 24
55
Michanek och Petterson (2010) s. 10 f
56
Rådets direktiv 79/409/EEG
57
12
svårare att kombinera med internationella klassificeringssystem.58 Michanek och
Pettersson konstaterar att detta medför att all skogsmark i utgångsläget är oskyddad enligt skogsvårdslagen.59 Skydd för produktiv skogsmark uppnås istället genom formellt
skydd enligt 7 kap. miljöbalken samt naturvårdsavtal. 3.2.1 Områdesskydd 7 kap. MB
Syftet med områdesskydd är att bevara naturvärden men kan även inrättas för att förbättra eller återskapa ett miljötillstånd genom vissa åtgärder.60 Det är inte lagtexten
direkt som anvisar styrkan av skyddet utan de föreskrifter som antas för varje enskilt område.61 Vad som är väsentligt i detta sammanhang är hur de olika typerna av
områdesskydd enligt 7 kap. MB bidrar till skydd för skogen generellt och för de norrländska skogarna i synnerhet, hur starkt skyddet anses vara för de olika typerna samt i vilken utsträckning de norrländska skogarna är formellt skyddade. Strategin syftar till att uppfylla delmål 1 i miljökvalitetsmålet “Levande skogar”. Arbetet tar sin utgångspunkt i riksdagens miljökvalitetsmål, konventionen om biologisk mångfald samt EU:s direktiv på området.
Nationalparker
Nationalparker upprättas för att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick vilket fastställs i 7 kap. 2 §. Detta anses vara det områdesskydd som har högst status och inrättas endast på statligt ägd mark och regeringen beslutar om inrättandet av nationalparker. Ett tiotal skogsområden skyddas genom instiftandet av nationalparker där syftet är att bevara dessa i oförändrat tillstånd eller väsentligt oförändrat skick.62 Utöver vad som anges
generellt i nationalparksförordningen är det Naturvårdsverket som meddelar föreskrifter för de enskilda parkerna enligt 7 kap. 3§. Naturvårdsverket får efter samråd med Länsstyrelsen och kommunen meddela föreskrifter om inskränkningar i rätten att använda mark- eller vattenområden inom en nationalpark, och om rätten att färdas och vistas och om ordningen i övrigt inom en nationalpark. Vidare anger förordningen att Naturvårdsverket får efter samråd med Länsstyrelsen och kommunen i ett beslut om en skötselplan bestämma hur en nationalpark ska vårdas och förvaltas.63 Nämnas bör att
drygt 85 procent av nationalparksarealen ligger inom fjällområdet i Norrbottens län eller fjällnära i samma län.64
Naturreservat
Länsstyrelsen eller kommunen får bilda naturreservat för att tillgodose ett eller flera av de syften som fastställs i 7 kap. 4 § MB:
1) ”bevara biologisk mångfald”65, gammal skog med värdefulla arter.
2) ”vårda eller bevara värdefulla naturmiljöer”, exempelvis ett öppet landskap eller en geologiskt intressant formation
3) ”tillgodose behov av områden för friluftslivet”,66
58
Prop. 2007/08:108 s. 38 f
59
Michanek och Pettersson (2010) s. 26
60
Michanek och Zetterberg 2008 s. 20
61
Michanek och Zetterberg (2008) s. 208 ff
62 Nationalparksförordning (1987:938) 1 § 63 Nationalparksförordning (1987:938) 4-5 §§ 64 Prop. 2008/09:214 s. 29 f 65 Prop. 1997/48:45, del 2 s. 71 f 66
13
7 kap. 4 § 2 st. har tillkommit för att förtydliga syftet med hänsyn till krav i fågel- och livsmiljödirektivet, där anges att ett område kan förklaras som naturreservat om det behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla natur- eller livsmiljöer för skyddsvärda arter.67 Vid beslut om att bilda naturreservat skall de inskränkningar i rätten att använda området som behövs för att uppnå syftet med reservatet anges samt skälen för bildandet (7 kap. 5 § MB). Det kan t.ex. handla om förbud mot åtgärder som avverkning, plantering, dikning och användning av bekämpningsmedel. Naturreservat kan bildas på privatägd mark, vilket innebär rådighetsinskränkningar. Även om marken stannar kvar i privat ägo istället för att lösas in får ägaren inte förfara som han eller hon vill med den del av marken där naturreservatet bildats. Det råder stor variation mellan naturreservaten vad gäller deras syfte och vad föreskrifterna förbjuder, i vissa naturreservat får skogsbruk bedrivas. På grund av den tidskrävande process det kan vara att bilda ett naturreservat har man i 7 kap. 24 § MB möjliggjort att tillfälligt skydda ett område mot åtgärder under tiden utredningen pågår, gällande skog kan detta interimistiska förbud förhindra att skog avverkas under tiden utredningen pågår. Länsstyrelsen kan försvaga skyddet vid ”särskilda skäl” 7 kap. 7 § MB och meddela dispens. Det finns en koppling mellan naturreservat och Plan- och bygglagen (PBL), bildandet av naturreservat får inte strida mot gällande detaljplan, en kommun kan således hindra statens mål med naturskydd.68
Biotopskyddsområde
Biotopskyddsområden mindre mark- eller vattenområden som anses särskilt skyddsvärda eller hyser hotade växt- eller djurarter. Det finns två typer av biotopskydd, A-biotoper, som är generellt skyddsvärda vart de än befinner sig i landskapet och definierade i förordningen om områdesskydd, exempelvis åkerholmar, alléer och pilvallar. För B-biotoper gäller att naturtypen anges i förordningen om områdesskydd men därtill kan Skogsstyrelsen genom ett särskilt beslut peka ut områden och avgränsa dem geografiskt. Till B-biotoper hör ”äldre naturskogsartade skogar”, ”örtrika allundar” samt ”ravinskogar”.69 De senaste tio åren har detta blivit den vanligaste formen av
områdesskydd i skogsmark, det är en relativt enkel skyddsform som inte kräver några föreskrifter eller någon skötselplan. Enligt 7 kap. 11 § är det förbjudet att ”bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön”, vilket innebär förbud mot avverkning och andra åtgärder som kan skada skogen. Skyddsformen har blivit ett viktig redskap för att nå miljömålet “Levande skogar” då skogar med höga naturvärden (nyckelbiotoper) skyddas genom biotopskyddsområde.70
Natura 2000-områden
Natura 2000 är ett nätverk inom EU som syftar till att bevara värdefulla naturområden som hyser arter eller omfattar naturtyper som anses särskilt skyddsvärda. Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet är, som tidigare nämnts, starkt kopplade till detta nätverk genom att dessa direktiv i princip utgör grunden för områdesskyddet 7 kap 27 § MB. Flertalet Natura 2000-områden är dessutom skyddade som nationalparker eller naturreservat.71 Regeringens beslut om avsättandet av ett område till Natura 2000
67
Michanek och Zetterberg (2008) s. 110 f
68
Michanek och Zetterberg (2008) s. 211 ff
69
Michanek och Zetterberg (2008) s. 216 f
70
Prop. 2008/09:214 s. 31 f
71
14
innebär ett omedelbart rättsligt skydd av området. Verksamheter och åtgärder som ”på ett betydande sätt kan påverka miljön” kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB, vidare får inte tillstånd lämnas om åtgärden ”kan skada” miljön i ett förtecknat Natura 2000-område enligt 7 kap. 28 b § MB. Redan risken för skada är tillräckligt för att tillstånd inte skall lämnas.72 Det är inte bara verksamheter och åtgärder som avser bedrivas/vidtas
inom området som utlöser tillståndsplikten, även åtgärder utanför området som kan påverka det omfattas av tillståndsplikten. Dessutom är skyddet kumulativt, det är den sammantagna påverkan av verksamheter och åtgärder som avgör om tillstånd kan lämnas eller inte, det är således kollektivet av påverkande källor som räknas vid bedömningen.73
Naturvårdsavtal
Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt (frivilligt) avtal mellan staten genom Skogsstyrelsen eller länsstyrelserna och enskilda markägare där staten erbjuder ersättning utifrån skogens ekonomiska värde. Syftet med naturvårdsavtalet är att bevara och utveckla områden med höga naturvärden. Av denna anledning är avtalet lämpligt för områden som redan har eller har förutsättning att utveckla sådana exempelvis genom viss skötsel. Områden som lämpar sig för denna typ av skydd är skyddszoner kring biotopskydd och lövrika äldre skogar.74 Markägaren behåller äganderätten till marken och ”bruksrätt”
som jakträtt påverkans inte, dock förbinder sig markägaren att avstå från vissa delar av sin ”bruksrätt” så som avverkning, plantering och gödsling. Avtalet reglerar skötselåtgärder för att uppnå sitt syfte vilket medför att naturvårdande skötselåtgärder ska utföras. I normalfallet utför markägaren dessa på egen bekostnad varpå virket tillfaller honom eller henne. I annat fall kan skötseln initieras av Skogsstyrelsen som då står för kostnaderna. Den rättsliga regleringen av naturvårdsavtal som nyttjanderättsavtal återfinns i 7 kap. 3 § 2 st. JB för de fall avtalet innebär att marken ska nyttjas på något sätt och det inte bara handlar om att markägaren ska avstå från att använda marken. Avtalet gäller under en viss tid och som längst 50 år. Den långa avtalstiden är ofta nödvändig för att syftet med avtalet ska hinna uppnås.75 Då avtalet är
frivilligt kan de i princip sägas upp om båda parter är eniga om detta. Michanek och Pettersson menar att på grund av möjligheten att säga upp avtalet får skogen generellt sett ett svagare skydd inom dessa områden än vad de får genom bildandet av naturreservat.76
3.3 Skogsvårdslagen
Inledningsvis är det av vikt att förklara hur förordningar, föreskrifter och allmänna råd ska förstås vilka redogörs för i den mån de berör syftet med uppsatsen. Skogsvårdsförordningen (SVF) innehåller definitioner och förtydliganden av lagen samt en rad bemyndiganden till Skogsstyrelsen att ge föreskrifter till lagen. Skogsvårdsstyrelsens föreskrifter är samlade i Skogsstyrelsens författningssamling SKSFS (2010:2). Skogsstyrelsen ger även ut allmänna råd i en rad frågor, även sådana där den inte har ”föreskrivningsmakt”.77 Enligt nu gällande författningstext utgör
föreskrifterna ”bindande bestämmelser som reglerar enskildas och myndigheters 72 Prop. 2000/01:111 s. 34 f 73 Prop. 2000/11:111 s129 f 74
Michanek och Petterson (2010) s. 29
75
http://www.Skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Skog-och-miljo/Skyddad-skog/Naturvardsavtal/ (2011-05-08)
76
Michanek och Petterson (2010) s. 30 f
77
15
handlande.” Föreskrifterna är inte straffsanktionerade i sig men är det emellertid belagt med böter att bryta mot ett föreläggande som meddelas för att föreskrifterna ska följas.78
Darpö kommenterar detta i sitt remissyttrande där han menar att detta är en ovanlig konstruktion inom miljörätten där normalfallet är att möjligheten att vitesbelägga förelägganden är tillräckligt avskräckande. Med allmänna råd avses ”sådana rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.” Vidare anges att allmänna råd inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda.79
3.3.1 Lagens likställda mål
Bestämmelser om skötsel av skog återfinns i skogsvårdslagen där även frågor om naturvård och skydd för fjällnära skog regleras. Lagen anger ramarna och de grundläggande kraven för hur skogsbruket ska bedrivas.80 Denna lag gäller parallellt
med miljöbalken men har även vissa kopplingar till denna enligt 4 § SVL. I portalparagrafen återfinns de två likställda målen där miljömålet anges: ”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls”.81 Michanek och
Zetterberg menar att de likställda målen innebär att långsiktigt förse skogsindustrin med virkesråvaror och att bevara skogens naturvärden.82 I lagmotiven anges att miljömålet
innebär ”skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras” samt att skogen ska brukas så att arters livsmiljöer bevaras för deras fortlevnad i livskraftiga bestånd. Som tidigare nämnts anges även att hotade arter och ekosystem ska skyddas samt att skogens estetiska och sociala värden värnas.83 Frågan som uppstår är i vilken grad dessa
två mål är förenliga med varandra och i vilken mån de kan likställas då vad som tidigare anförts i uppsatsen pekar på att de är motsatsförhållanden. Man får anta att skogsnäringens ekonomiska intresse av skogen trots allt väger tyngre än intresset av att bevara skog. En viktig fråga kan tyckas men som dock får en sekundär betydelse i denna uppsats.
Lagmotiven fastställer att bevarandet av den biologiska mångfalden har lika stark ställning som brukandet av skogen i lagens mening och därmed skulle man väl kunna säga att det i princip innebär att skog ska skyddas genom skogsvårdslagens bestämmelser, bl.a. utgör generell hänsyn i skogsvårdslagens 30 § ett visst skydd, även om det formella områdesskyddet regleras inom miljöbalken. Den generella principen om sektorsansvaret för naturmiljön preciserades genom 1991 års miljöpolitiska beslut. Av detta framgår att bland annat skogsbruket måste bygga på principen om en god och långsiktig hushållning med naturresurserna. Man menade att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga. Michanek och Zetterberg anser dock att en målregel inte är tillräckligt för att skydda den biologiska mångfalden i praktiken och anger att det behövs regler för att genomföra målet. De menar att det i och med detta finns stora brister i skogsvårdslagen.84 Frågan är
som uppstår är således om den generella hänsynen enligt 30 § uppfyller sitt syfte i praktiken? Rättsläget ser annorlunda ut beträffande bestämmelser för skog ovan
78
Remissyttrande 2011/21s. 2 f
79
Skogsvårdslagstiftningen – gällande regler 1 september 2010 s. 6 f
80
Skogsvårdslagstiftningen – gällande regler 1 september 2010 s. 5 f
81
Se 1 § skogsvårdslagen
82
Michanek och Zetterberg (2008) s. 465 f
83
Prop. 2007/08:108 s. 14 f
84
16
fjällnära gränsen där avverkning enligt skogsvårdslagen kan förbjudas vilket utreds i det följande.
3.3.2 Lagens tillämpningsområde
I 2 § återfinns definitioner: skogsmark (1p.) definieras som ”mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än fem meter och där träd har en kronslutenhet av mer än tio procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder”
Produktiv skogsmark (2 p.) definieras som skogsmark som enligt rådande bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år.
Skogligt impediment (3 p.) avser improduktiv skogsmark och träd och buskmark.
Improduktiv skogsmark avser skogsmark som inte är produktiv skogsmark enligt definitionen i första stycket 2.
Med träd- och buskmark avses mark inom ett sammanhängande
område som inte är per definition är skogsmark och som uppfyller minst ett av följande kriterier.
1. Träden har en höjd av mer än fem meter och en kronslutenhet av mer än fem procent
2. Den sammanlagda täckningen av träd och buskar högre än 0,5 meter är minst tio procent.
3. Förutsättningarna finns att nå gränsvärdena i 1 eller 2 utan produktionshöjande åtgärder.
I den boreala skogen återfinns alla ovanstående definierade typer.
I 3 § fastställs att lagen inte hindrar att produktiv skogsmark tas i anspråk för ”annat ändamål än virkesproduktion”. Enligt de allmänna råden gäller detta exempelvis för skogsmark som omfattas av naturvårdsavtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken och där markanvändningen enligt avtalet syftar till att bevara och/eller utveckla naturvärden.85 Skyddad mark, som nationalparker, naturreservat, etc., räknas inte som skogsmark eftersom marken används för annat ändamål.86
Skogsvårdslagen gäller som tidigare nämnts parallellt med MB, i 4 § anges dock att det finns situationer där denna har företräde. Det gäller i den mån vad som föreskrivs i lagen strider mot 7 kap. 11 § andra stycket MB, gällande biotopskyddsområde, man får inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön, eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. MB eller med stöd av annan lag. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a - 29 b §§ MB, alltså gällande Natura 2000-områden som tidigare beskrivits. 3.4 Fjällnära skog
I lagmotiven anges att det fjällnära området omfattar huvuddelen av Sveriges större sammanhängande naturskogar samt att de höga naturvärdena i detta område är ofta
85
Skogsvårdslagstiftningen – gällande regler 1 september 2010 s. 10 f
86
17
kopplade till områdenas storlek, deras relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Som angetts tidigare påpekas även här att skogsbruk i detta område bedrivs under särskilda förutsättningar pga. förhållanden som avviker från övriga landet. Det gäller både klimatologiskt och i fråga om ett högre kostnadsläge för bl.a. avverkning, skogsvård och transporter. Sammanfattningsvis anges i lagmotiven att naturvården, kulturmiljövården och rennäringens intressen bör tillmätas särskilt stort intresse i det fjällnära området. I lagmotiven utreddes vikten av att ha kvar tillståndskravet för avverkning i det fjällnära området. Regeringen delade med hänvisning till ovanstående den bedömning som utredningen och flertalet remissinstanser gjort att det även fortsättningsvis bör krävas tillstånd för att avverka skog i detta område.87 Det är med
utgångspunkt i detta motivuttalande som de bestämmelser som omfattar fjällnära skog samt de fall tillstånd inte får ges ska utredas.
I 2 b § anges att fjällnära skog avser sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan komma i konflikt med andra intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen (1p.) Vidar anges att det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel i det fjällnära området (2p.) Regeringen meddelar föreskrifter om vilka områden som utgör fjällnära skog.88
I 6 b § fastställs att främmande trädarter inte får användas som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från förbudet i första stycket. Förbudet fanns tidigare i 9 § SVF. Begreppet främmande trädarter används i stället för utländska trädarter. Någon ändring i sak är dock inte avsedd. Förbudet är straffsanktionerat enligt 38 § 1 st. 1 p. Undantaget finns i 9 a § vid angeläget vetenskapligt ändamål.89
All avverkning av fjällnära skog måste föregås av Skogsstyrelsens tillstånd vilket regleras i 15 § även om man avser ta marken i anspråk för annat ändamål (med undantaget av åtgärder som röjning och gallring som främjar skogens utveckling.) 16 § anger att det i ansökan om tillstånd till avverkning måste redovisas vilka åtgärder sökanden avser att göra för att ”tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen” (1p.) samt vad sökanden avser göra för att trygga återväxten av skogen (2p.)
Syftet med underrättelsen är att ge tillsynsmyndigheten möjligheter att ge information och råd om eller besluta villkor för avverkningen för att tillgodose lagens krav på återväxtåtgärder och miljöhänsyn. Man menar att felaktigt utförda åtgärder kan få negativa långsiktiga effekter på skogsproduktionen. Samtidigt är det nödvändigt att på ett tidigt stadium planera för nödvändiga åtgärder så att kostnaderna inte blir onödigt höga t.ex. genom att de måste upprepas.90
Det första fallet anges i 17 § och gäller om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs. Avverkningen får dock tillåtas, om den förenas med de krav som behövs för att följa
87
Prop. 2009/10:201 s. 39 f
88
Föreskrifter om vilka områden som utgör fjällnära skog finns i förordningen (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog.
89
Öhman C, Karnov lagkommentar till 6 b §
90
18
normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i hänsynsregeln 2 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken, dvs., vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen enligt första och andra styckena tillåtas om något av de kriterier som anges i stycket. Tillstånd till avverkning får inte heller ges för att bygga en skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den, eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan.
3.4.1 Oförenliga intressen 18 § SVL
Vidare stadgas i 18 § att tillstånd till avverkning inte får ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Det är enligt denna paragraf som beslutet om tillstånd för avverkningen Kvikkjokk 5:3 överklagats av en markägare samt kritiserats av Länsstyrelsen i Norrbotten och Naturskyddsföreningen. Skogsstyrelsen har vid fall av intressekonflikt möjlighet att genomföra en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena i områden av den fjällnära skogen om de kan antas vara höga innan tillstånd ges till avverkning.91 Vidare anges att det inom områden av den fjällnära skogen där skogsbruket är särskilt utsatt för konkurrens av andra markanvändningsintressen kan upprättas fördjupade verksamhetsplaner. Sådana planer upprättas av Skogsstyrelsen efter samråd med Länsstyrelsen. Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om avgiftsskyldighet för den som begärt att planen ska upprättas.92
18 a § reglerar hyggesstorlek i fjällnära skog där tillstånd till avverkning på en sammanhängande yta som är större än 20 ha inom samma brukningsenhet får ges i endast om det finns särskilda skäl för det. Vid bedömning av hyggets storlek har bl.a. natur- och kulturmiljövärden, rennäringsintressen, föryngringsbetingelser, skogstillstånd, topografi, lokalklimat, huggningsform och angränsande skogs ålder betydelse. I de allmänna råden redovisas vidare att föryngringen av ett hygge bör vara säkerställd innan tillstånd ges till avverkning av ett angränsande bestånd inom brukningsenheten.93
När tillstånd till avverkning ges ska Skogsstyrelsen besluta om vilka hänsyn som ska tas till bl.a. naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen”, sådana hänsyn får avse hyggets storlek och förläggning, avverkningsform eller liknande, vilket fastställs i 18 b §. De allmänna råden anger vidare att det i den fjällnära skogen bör ingripande markberedningsmetoder användas endast om återväxten inte kan tryggas på annat sätt. 18 c § reglerar åtgärder för att trygga återväxten i fjällnära skog. I samband med att tillstånd till avverkning ges får Skogsstyrelsen besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka andra olägenheter än sådana som avses i 18 b § och för att trygga återväxten av skogen.
19
är värt att nämna är att i ärende om ersättning eller inlösen enligt 19 § ska Skogsstyrelsen på statens vägnar försöka göra upp med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fodrar inlösen av fastighet.94
3.4.2 Hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen 30 § SVL Det som föranleder att 30 § ges extra utrymme i uppsatsen är dels att dess föreskrifter är föremål för en revidering och dels att det är intressant att undersöka tillämpningen av dessa i anslutning till analysen av beslutet om avverkning. Förslaget till föreskrifternas revidering motiveras med att det var länge sedan reglerna uppdaterades samt att de behöver kompletteras med nya riktlinjer för skyddet av vattenmiljöer och om stubbskörd.95 Lagen lyder i sin helhet:
”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts. Bemyndigandena i första och andra styckena medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.”
Föreskrifter som avses i 30 § skogsvårdslagen (1979:429) meddelas av Skogsstyrelsen efter samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och annan central förvaltningsmyndighet som kan beröras. Skogsstyrelsen ska samråda med kommunen i frågor av särskild vikt med hänsyn till de lokala förhållandena.96 Föreskrifterna kan avse
förbud mot slutavverkning, krav på återväxtåtgärder, röjning och gallring liksom produktionshöjande åtgärder såsom gödsling och skogsodling med främmande trädslag. Myndigheten kan ingripa dels innan en åtgärd har vidtagits, dels för att få till stånd återställningsåtgärder i efterhand när en föreskrift inte har följts.97
Föreskrifterna är som nämnts inte förenade med någon sanktion i sig, vilket enligt inte heller har någon praktisk betydelse då förelägganden enligt 30 § är mycket sällsynta.98
Vidare anför Darpö att Skogsstyrelsen hävdar att föreskrifterna under 30 § är bindande, vilket enligt honom är svårt att se då den som bryter mot dem inte drabbas av någon sanktion vare sig straffrättsligt eller förvaltningsrättsligt. Bestämmelsens 2 st. kan dock innebära att markägaren drabbas av ett föreläggande om återställning – om skadan är möjlig att återställa vill säga, vilket enligt Darpö sällan är fallet.
Bestämmelserna i 30 § reglerar de hänsynsregler som gäller för alla åtgärder i skogsbruket, oavsett om åtgärden rör skogsmark eller annan mark. De föreskrifter som finns gällande hänsynen är relativt omfattande.99 Under rubriken ”allmänt” anges att
föreskrifterna gäller med ”intrångsbegränsning”, dvs. de gäller i det enskilda fallet i den utsträckningen att pågående markanvändning inte ”avsevärt försvåras”. Med uttrycket
94
Förordning (2005:1149) 35 §
95
Översyn av föreskrifter och allmänna råd under 30 § skogsvårdslagen s. 3 f
96
Förordning (2005:1149) 30 §
97
Öhman C, Karnov lagkommentar till 30 §
98
Remissyttrande Darpö (2011) s. 21
99
