Regeringen har tillsatt en utredning för att utvärdera behovet av en ny styrning bortom NPM, eller mer specifikt, bortom de negativa effekter som uppkommit till följd av den kraftiga mål- och resultatstyrning, granskning och uppföljning som de senaste decenniernas styrning inneburit.62 Tillitsdelegationen skriver att uppdraget består i att ”se över styrningen av offentligt finansierad verksamhet, med avseende på hur den bäst kan bidra till nytta för medborgarna och samtidigt vara kostnadseffektiv.”63
Delegationen menar att styrningen under de senaste decennierna har lett till inte bara ett stort fokus på dokumentation och argumentation utan även till en bristande förmåga att tillvarata medarbetarnas kompetens vilket riskerar en underminering av möjligheten att ändamålsenligt kunna möta de behov brukarna har. Utöver detta har en överdriven detaljkontroll över arbetet lyfts fram som problem med styrningen. Därför har delegationen fått i uppdrag att utveckla en ny typ av styrning som baseras på tillit; tillitsbaserad styrning.64
Den teoretiska definition av denna nya styrningsform som delegationen valt att utgå ifrån är uppdelad i fyra delar. Tillitsbaserad styrning är en styrning;
1. Med fokus på brukarens behov och verksamhetens syfte, där varje beslutsnivå verkar aktivt för att
2. Stimulera helhetsperspektiv och samverkan, 3. Bygga tillitsfulla relationer samt
4. Säkerställa integritet, välvilja och förmåga.65
För att styrningen ska kunna bli mer användbar har även en praktisk definition tagits fram. Delegationen menar att det är viktigt att det finns en öppenhet för andra definitioner och den praktiska definitionen är enklare och har ett bredare användningsområde än den teoretiska vilken i första hand är tänkt att tjäna den vidare forskningen om tillitsbaserad styrning. Den
62 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 46.
63 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 25.
64 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 47.
ska även vara tillämplig vid vidare diskussioner, som till exempel kring de förutsättningar som krävs för tillit. Den praktiska definitionen lyder:
Tillitsbaserad styrning är en styrning som syftar till att minska onödig kontroll i offentligt finansierad verksamhet och att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens, för att på så vis
skapa mer kvalitet I tjänsterna till medborgaren.66
4.2.1 Metoder för tillitsbaserad styrning
Tillitsdelegationen förklarar att utformningen av styrning som baseras på tillit kommer för olika verksamheter att se olika ut. Dock kan sju olika metoder för tillitsbaserad styrning att uppfattas. Bland annat genom
1. Minskad detaljstyrning
2. Väl utvecklade strukturer för att främja kunskapsutveckling inom verksamheten 3. Värdegrundsarbete
4. Involvering av yrkesprofessionella på lägre beslutsnivåer i beslut 5. Förankring hos medarbetare av metoder för kontroll och uppföljning 6. Organisatoriska, juridiska och ekonomiska förutsättningar
7. Administrativa uppgifter i administrativa funktioner.67
5. Analys
Analysen av de politiska texterna presenteras nedan. Texterna presenteras kronologist utefter den tidpunkt de är författade och först kommer endast en beskrivning av de svar som
framkommit på de olika frågor som ställts till texterna. I vissa fall har de svar som framkommit behövt tolkas vilket har gjorts i anslutning till de svaren. Efter redogörelsen kommer dessa svar att diskuteras.
66 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 47.
Förvaltningens förvirrande förvandling Johannes Svahn
26
5.1 Socialdemokratisk regering 1988
Den första texten som analyseras är den kompletteringsproposition som den
socialdemokratiska regeringen lade fram vid budgetåret 1988/89. I den första bilagan till propositionen skriver regeringen om den offentliga förvaltningens förnyelse. Det är inte första gången som styrningen av förvaltningen uttrycks i dessa termer men i denna proposition omnämns det som ett samlat program.68 Med andra ord är denna bilaga enligt både
Kristiansen,69 och Statskontoret att betrakta som startpunkten för den styrningsmetod som präglad den offentliga sektorn i över 20 års tid.70 Analysen nedan presenteras genom att de svar som framkommit efter de analysfrågor som använts. I anslutning till respektive regerings text kommer slutsatser av dessa texter att dras.
1. Hur beskrivs tillståndet, med andra ord hur presenteras problembilden?
Ändrade livsmönster, en utbildningsnivå som höjts och förändrade behov har lett till att nya krav ställts på verksamheten i den offentliga sektorn. Enligt den socialdemokratiska
regeringen handlar det inte enbart om en brist på resurser. I propositionen skriver regeringen att det kan konstateras att de brister som finns hänger samman med att de system och rutiner som finns för att styra verksamheten är föråldrade. En oklar ansvarsfördelning mellan huvudmän men även inom en verksamhet kan medföra onödig byråkrati eller dubbelarbete och det kan leda till bristande effektivitet. Att fortsätta bygga ut den offentliga sektorn anses i texten inte gå att förena med en samhällsekonomisk balans.
En bristande effektivitet och ett slöseri resurs innebär att den offentliga sektorn varken är stark eller fullt fungerande. Att den offentliga sektorn fungerar är grunden för
välfärdspolitiken generellt. Att den offentliga sektorns utbyggnad inte kan förenas med en samhällsekonomisk balans är en effekt av att den ekonomiska tillväxten har varit betydligt lägre de senaste 10-15 åren [från när texten skrevs författarens. anm.] jämfört med tidigare under efterkrigstiden. Den svenska regeringen har trots en lägre ekonomisk tillväxt fortsatt bygga ut den offentliga servicen men då det är många nya behov som den offentliga sektorn behöver tillgodose är inte detta längre möjligt. ”En fortsatt utbyggnad av den offentliga
68 Statskontoret, Effektiv styrning?, 2006, 83f.
69 Kristiansen, ”Management by Objectives and Results in the Nordic Countries”, 2015, 550.
sektorn framstår mot denna bakgrund som inte ändamålsenlig alldeles oavsett de finansiella restriktioner som den samhällsekonomiska utvecklingen innebär.”71
2. Hur värderas tillståndet/problemet?
Ett synsätt som har varit vägledande för politiken har varit att det är möjligt att åtgärder för att jämna ut levnadsförhållanden och att skapa förutsättningar för att alla ska få ett bättre liv kan förenas med åtgärder för att stimulera resurserna för tillväxt. Det konstateras att det är en medborgerlig rättighet att ha tillgång till utbildning, goda möjligheter till vård och omsorg och att få en ekonomisk grundtrygghet vid både sjukdom, arbetslöshet och ålderdom.
Utnyttjas resurserna dåligt riskeras ett minskat förtroende hos medborgarna för den offentliga sektorn. Genom att organisera och finansiera välfärdsstaten gemensamt poängterar vi vikten av den och alla människors lika rättigheter.
Ett minskat väljarförtroende och medborgerliga rättigheter som uttrycks här är någonting som handlar om det demokratiska värdet. Långt gångna medborgerliga rättigheter för alla, att jämna ut levnadsförhållanden och förutsättningar för att alla ska få ett bättre liv gynnar graden av demokrati i landet. Ett minskat förtroende är direkt kopplat till det demokratiska
styrelseskicket och minskar förtroendet ökar risken för att regeringen inte blir omvald. Rättssäkerhet och allas lika behandling är principer som skall vara vägledande för den offentliga sektorn. Tendenser till segregering kan också motverkas om det upprätthålls en jämn och hög kvalitet på de offentliga tjänsterna. ”Genom att utföra olika verksamheter i offentlig regi eller under offentlig kontroll har garantier skapats för allas lika behandling.”72 Genom att garantera allas lika behandling oh därmed skapa legitimitet till en rättssäker förvaltning ökar möjligheten till en oberoende förvaltning vilket är en grundbult i det svenska systemet.
Den socialdemokratiska regeringen anser att det borde vara möjligt för producenter av tjänster inom det offentliga att konkurrera om att bedriva en viss verksamhet. Vidare anses också att
71 “Regeringens proposition 1988/89:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m.m. (kompletteringsproposition)”, 1988, 30.
72 “Regeringens proposition 1988/89:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m.m. (kompletteringsproposition)”, 1988, 31.
Förvaltningens förvirrande förvandling Johannes Svahn
28 det skulle kunna vara lämpligt att låta privata entreprenörer utföra vissa typer av tjänster och ett exempel de använder är tekniska tjänster. Det är viktigt att skilja på vilka som utför, finansierar och kontrollerar en verksamhet i detta sammanhang på anser regeringen. Detta då det i vissa fall räcker med att offentliga myndigheter kontrollerar en privat verksamhet medan det i andra fall, där kravet på likformighet och likabehandling är så centralt att verksamheten både finansieras och utförs inom den offentliga sektorn. Detta är ett argument för effektivitet då det diskuterar privatisering, för att på så sätt minska den offentliga sektorns kostnader som därmed blir mer effektiv.
Genom att använda de resurser som satts av för den offentliga sektorn mer effektivt kan det skapas positiva effekter för såväl välfärden hos den enskilde individen som för
samhällsekonomin i stort. Något som också diskuterats är de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting. I propositionen konstateras dessa utgöra ungefär 80% av de bidrag som staten ger. Det kan jämföras med att i de flesta länder utgör de specialdestinerade bidragen endast en liten del av de totala statsbidragen, även om det förekommer att andra länder istället använder sig av långtgående regleringar. Att diskutera dessa bidrag i detta sammanhang är relevant då den Mål- och resultatstyrning som är tänkt att införas bygger på att myndigheterna själva får bestämma hur målen ska uppnås vilket undermineras av
statsbidrag av denna typ.
Det syfte de specialdestinerade bidragen fyller kan vara att regeringen vill få igång en viss verksamhet. Ibland sträcker sig ambitionen längre och bidragen omfattar då såväl
produktionssätt, omfattning och innehåll. Statsbidrag som är specialdestinerade kan, om de innehåller alltför omfattande bestämmelser och regleringar, i vissa fall för kommunerna leda till att möjligheterna för att välja de lämpligaste sätten för att uppnå ett önskat resultat. Av den anledningen anser regeringen att minska de specialdestinerade statsbidragen med omfattande regleringar och bestämmelser till landsting och kommuner bör minskas.
3. Hur ser den rekommenderade handlingen ut?
Den handling, eller lösning som presenteras är ett utvecklingsarbete med utgångspunkt i att rikta mer fokus mot vad som faktiskt produceras, mot mål och resultat. Det är samtidigt av mindre vikt hur målen och resultaten uppnås. Detaljregleringen från ”statsmakternas sida” ska minska men en skärpning av krav på utvärdering och uppföljning görs. Detta då det råder skillnader mellan de tjänster som medborgare kräver och de tjänster som produceras i
välfärden. Kraven är i vissa fall nya, det handlar inte längre enbart om en större efterfrågan av de befintliga tjänsterna utan även om förbättrad service där det finns en högre tillgänglighet och en större valfrihet. För att förvaltningen ska kunna utvecklas måste de mål som bör uppnås klarare definieras. Uppföljning av målstyrningen måste ske genom
resultatrapportering. ”En mål- och resultatorienterad styrning bör uttryckas i konkreta termer.”73
Effektivitets- och produktivitetshöjande åtgärder bör eftersträvas för att inte riskera att medborgarnas förtroende för det offentliga förbrukas. I propositionen menar den socialdemokratiska regeringen effektivitet i form av grad av måluppfyllelse, eller de välfärdseffekter som åstadkoms av verksamheten. Kan produktiviteten förbättras för den offentliga sektorn utan att åsidosätta kravet på god kvalitet är det möjligt att öka produktionen och därmed blir möjligheterna att nå de uppsatta målen för den offentliga verksamheten större. Principer som ska vara vägledande för den offentliga sektorn är både rättssäkerhet och allas lika behandling, en tydligare ansvarsfördelning är något som stärker rättssäkerheten. Slutsats
Det är tydligt i 1988 års kompletteringsproposition att regeringen vill se en ny typ av styrning av myndigheterna. Den problembild är att samhället har förändrats drastiskt de senaste
decennierna med en kraftigt utbyggd välfärdsstat och därigenom måste även styrningen av förvaltningen förändras för att bättre kunna möta de behov och krav som nu ställs. Tanken som regeringen framför är att effektivisera användningen av resurser genom att minska detaljstyrningen men att skärpa kraven på utvärdering och uppföljning. Regeringen ska formulera mål som förvaltningen ska uppfylla men exakt hur målen ska uppfyllas lämnas upp till myndigheterna själva. Genom att effektivisera styrningen kan positiva effekter skapas för både medborgare och hela välfärden. Skapas dessa positiva effekter minskar risken för att medborgarnas förtroende för förvaltningen förbrukas, levnadsvillkoren för medborgarna kan dessutom utjämnas och en tydligare ansvarsfördelning såväl inom verksamheter som mellan huvudmän ger en tydligare möjlighet till ansvarsutkrävning.
73 “Regeringens proposition 1988/89:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m.m. (kompletteringsproposition)”, 1988, 31.
Förvaltningens förvirrande förvandling Johannes Svahn
30
5.2 Alliansregering 2009
Den borgerliga regeringen som regerade 2006-2010 diskuterar i en förvaltningsproposition hur styrningen av förvaltningen ska ske.
1. Hur beskrivs tillståndet, med andra ord hur presenteras problembilden?
I propositionen gör alliansregeringen bedömningen att syftet med regeringens styrning av de statliga myndigheterna är att de bästa möjliga förutsättningar ska kunna skapas för den statliga förvaltningen. Dessa förutsättningar innebär att regeringens politisk ska förverkligas, att myndighetens övriga uppgifter ska utföras och dessutom ska de grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet upprätthållas. Regeringen hänvisar dessutom till att det
konstateras av flera utredningar att styra myndigheter med mål inte endast är svårt utan även att en sådan typ av styrning kan resultera i beteenden som faktiskt motverkar de mål som satts upp. En tolkning av anledningen till att alliansregeringen vill förändra förvaltningen innebär att motverka att dessa beteenden uppkommer.
2. Hur värderas tillståndet/problemet?
Den statliga förvaltningens uppgift är att utföra de beslut som fattats av riksdag och regering. Därför är styrningen av de statliga myndigheter och verksamheter mycket betydelsefull för att det politiska mandatet som väljarna givit till riksdag och regering ska kunna uppfyllas.
Regeringen anser att en annan fråga som är central är frågan om de prestationer som myndigheterna ger svarar mot det berättigade stöd och de krav som medborgarna har och huruvida kvaliteten på prestationerna är som den förväntade. Det ges inte tillräckligt med information om detta i den redovisning som endast har omfattningen av volymer och kostnader för de utförda prestationerna. Den borgerliga regeringen anser att kvaliteten på myndigheternas prestationer ihop med de uppfattningar som medborgarna har är viktig. Därmed kan det konstateras att den borgerliga regeringen värnar om att skapa legitimitet till förvaltningen genom att förankra förvaltningens prestationer hos folket vilket leder till en mer demokratisk förvaltning.
Politik kan innebära olika saker. Det kan innebära att vissa värden eller ett tillstånd förvaltas eller slås vakt om men det kan också innebära en förändring för att på så vis kunna uppnå ett önskat tillstånd eller att undvika ett annat. Därför kommuniceras olika mål och visioner som
politikerna har till väljarna. Det är viktigt att de ambitioner och mål som lagts fast genom att riksdagen beslutat om de nås ut till de ansvariga inom den statliga förvaltningen. I regel, anser regeringen, är de övergripande mål som beslutats inte lämpliga för en direkt användning men de kan användas som vägledning.
Detta är en diskussion av demokrativärdet då de mål som fattats på demokratisk grund och riksdag och regering kommuniceras till väljarna. Genom att väljarna får ta del av det som politikerna beslutat ökar möjligheterna till ansvarsutkrävning och förvaltningens arbete är även förankrad hos medborgarna, demos. Det är även möjligt att argumentera för att det relaterar till rättssäkerhetsargumentet då folket ges del av besluten och möjlighet att överklaga dessa.
Ansvarskommittén har gjort en utredning som alliansregeringen refererar till. Den
utredningens uppfattning är att det inom staten behövs ett stärkt helhetsperspektiv. Denna ståndpunkt delas av Rikspolisstyrelsen. Utredningen konstaterar att varje myndighet som ingår i rättskedjan idag [2009 författarens anm.] har en individuell struktur. Den uppdelning som finns där flera myndigheter inom staten som arbetar med brottsbekämpning under skilda departement som har olika uppdrag, olika geografisk indelning och är lokaliserade på olika ställen ger effekter som är negativa.
I propositionen anför regeringen åsikten att styrningen bör vara inriktad på resultat och tydlighet. Tydligheten innebär att de uppdrag myndigheten får ska preciseras genom att de regler, uppgifter och i vissa fall mål och prioriteringar anges. Uppgifterna och målen uttrycks så att myndigheten själv ska kunna råda över, eller ska ha rimliga möjligheter att kunna genomföra, det uppdrag som angetts på ett tillfredsställande sätt genom olika åtgärder.
Den ambition den borgerliga regeringen anför innebär att förutsättningar för en styrning som i högre grad är anpassad till myndigheternas verksamheter och de styrbehov regeringen har och som är långsiktig ska kunna skapas. För vissa myndigheter kan styrningen vara mer
övergripande medan den för andra kan omfatta kvalitet eller prestationer och mål. Att specialisera myndigheterna är viktigt för att uppnå en verksamhet med kvalitet.
Att specialisera myndigheterna innebär dock att det finns en risk för att förvaltningen fragmenteras, att de statliga resurserna inte optimeras tillfredsställande och att det i vissa
Förvaltningens förvirrande förvandling Johannes Svahn
32 frågor blir oklart för medborgarna var de ska vända sig i vissa frågor. Regeringen konstaterar att kommuner, företagare och medborgare har en förväntan om att det ska finnas en stat som uppträder organiserat. ”Människor får inte komma i kläm på grund av hur staten är
organiserad.”74 Har styrningen ett tydligt medborgarperspektiv där styrningen är inriktad på helheten underlättas samordning av myndigheternas verksamhet.
Det har, menar regeringen, inte visat sig vara varken meningsfullt eller möjligt att de
övergripande målen bryts ned i en rationell kedja av delmål. Av den anledningen togs den så kallade verksamhetsstrukturen med politikområden bort av regeringen 2009. På så sätt kan det konstateras att den effektivitet som de nedbrutna delmålen avsågs innebära inte fungerande tillfredsställande och genom att ta bort den verksamhetsstruktur som fanns löstes det effektivitetsproblemet enligt alliansregeringen.
3 Hur ser den rekommenderade handlingen ut?
Den statliga verksamheten har olika karaktär; den är både specialiserad och kunskapsintensiv. I så hög grad som möjligt bör därför styrningen vara utformad på ett sådant sätt att den gynnar respektive verksamhets syfte bäst. Utvecklingen av den statliga verksamheten ska ske med en inriktning på att olika former för styrningen kan kombineras med syftet ett bästa möjliga förutsättningar skapas för att statsförvaltningen ska kunna implementera regeringens politik, upprätthålla grundläggande värden och utföra sina övriga uppgifter. ”Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett
medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk.”75
Slutsats
De värden som tydligast framkommer i denna proposition är effektivitet och demokrati. Rättssäkerheten nämns inte explicit men den borgerliga regeringen skriver med hänvisning till Ansvarskommitténs uppfattning, som delas av Rikspolisstyrelsen att ett stärkt
helhetsperspektiv inom staten behövs. Varje myndighet i rättskedjan idag har sin egen struktur och det finns en uppdelning med flera myndigheter med syfte att bekämpa brott som är uppdelade mellan olika departement som har både olika uppdrag, olika lokalisering och
74 ”Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt”, 2009, 99.
olika geografisk indelning. Detta konstateras i propositionen ge negativa effekter för inte bara effektiviteten i brottsbekämpningen eftersom flera departement ska samordna sin verksamhet utan även i rättssäkerheten då det blir svårt att för medborgarna att veta var de ska vända sig och det blir även svårare att förutse vilka regler som ska gälla. Rikspolisstyrelsen anser att den sektorisering som finns inom staten måste kompletteras med en samverkan som är
tvärsektoriell.
Alliansregeringens ambition att utveckla styrningen vidare innebär att effektiviteten framhålls som något viktigt. Att verksamhetsanpassa förvaltningen innebär en något ökad detaljstyrning då de olika myndigheterna får olika uppdrag men regeringen anser att det är nödvändigt med tanke på den karaktär den statliga förvaltningen har. Den specialisering som myndigheterna har är nödvändig för kvaliteten på verksamheten och risken för fragmentering är tänkt att motverkas av en styrning som har ett helhetsperspektiv där medborgarperspektivet är tydligt. Ytterligare ett sätt de motverkat fragmenteringen var att de tog bort vad de kallar för
verksamhetsstrukturen med politikområden. Anledningen till att de gjort så uppges i
propositionen vara för att det inte visat sig varit möjligt att bryta ner de övergripande målen i mindre delmål.
Värdet av att ha en demokratisk förvaltning är också något som regeringen verkar anse vara viktigt. Alliansregeringen skriver i propositionen att den uppgift den statliga förvaltningen har innebär att uppfylla det mandat som givits till politikerna av den svenska väljarkåren genom att utföra de beslut som fattats av politikerna till handling.