Förvaltningens förvirrande förvandling

(1)

Förvaltningens förvirrande förvandling

En beskrivande idéanalys av regeringens styrning av den

statliga förvaltningen

Författare: Johannes Svahn Handledare: Helena Wockelberg Examinator: Linuz Aggeborn Antal ord: 13839

Antal sidor: 45

Kandidatuppsats Vt-18

(2)

Förvaltningens förvirrande förvandling Johannes Svahn

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SIDNUMMER

1. INLEDNING ...3

1.1S^YFTE ...4

1.2FRÅGESTÄLLNING ...5

1.3VÄRDEN, UTGÅNGSPUNKTER OCH ANTAGANDEN ...5

1.4DISPOSITION ...7

2. METOD ...8

2.1ARGUMENTATIONSANALYS ... 10

2.2 BESKRIVANDE IDÉANALYS ... 10

2.3DESIGN OCH URVAL ... 11

2.3.1 Validitet och reliabilitet ... 12

2.4TOLKNING OCH KÄLLKRITIK ... 13

2.5ANALYSVERKTYG ... 15

2.5.1 Operationaliseringar ... 16

2.6MATERIAL ... 16

3. TIDIGARE FORSKNING ... 18

3.1DET SVENSKA SYSTEMET... 18

3.2S^TYRNING ... 18

3.3NEW PUBLIC MANAGEMENT ... 19

3.4MÅL- OCH RESULTATSTYRNING ... 20

3.5FÖRÄNDRING AV MÅL- OCH RESULTATSTYRNING ÖVER TID ... 21

4. STYRFORMER ... 23

4.1UPPDELNING AV STYRNING ... 23

4.2TILLITSBASERAD STYRNING ... 24

4.2.1 Metoder för tillitsbaserad styrning ... 25

5. ANALYS... 25

5.1SOCIALDEMOKRATISK REGERING 1988 ... 26

5.2ALLIANSREGERING 2009 ... 30

5.3RÖDGRÖN REGERING 2016 ... 33

5.4DISKUSSION... 38

5.4.1 Problembilden ... 38

5.4.3 Demokrati ... 39

5.4.4 Rättssäkerhet ... 39

5.4.2 Effektivitet ... 40

5.4.5 Lösningar ... 41

6. SLUTSATS ... 42

7. REFERENSLISTA... 44

(3)

Inför riksdagsvalet 2014 skrev statsminister Stefan Löfven på DN debatt att ”teorierna om New Public Management, som var tänkta att effektivisera välfärden, har i många lägen i stället byråkratiserat den.”¹ Socialdemokraterna vill nu förändra synen på de yrkeskårer som arbetar inom den offentliga sektorn. ”Men på samma sätt som i skolan tar administrationen över inom sjukvården. På flera håll gör också påhittade marknadssystem att personalen nu tvingas bedöma lönsamheten i en patient.”² Efter valet 2014 tillsattes en utredning för att utveckla en ny styrningsform för den svenska förvaltningen. Utredningen, härefter benämnd Tillitsdelegationen, bygger upp en ny form av styrning kallad tillitsbaserad styrning.

I en intervju med Tillitsdelegationens ordförande Laura Hartman menar civilminister Ardalan Shekarabi att Sverige är trendkänsligt och vi kommit längre i vår debatt kring nackdelarna med New public management då vi till skillnad från de övriga nordiska länderna tidigt anammade dessa idéer.³

I artikeln ”Att göra rätt – även när ingen ser på” i det första numret av ”Statsvetenskaplig tidskrift” år 2016 skriver Shirin Ahlbäck Öberg och Sten Widmalm att det faktum att göra partipolitik av vad som i statsvetenskapliga kretsar kallas för förvaltningspolitik är ovanligt för politikens främsta företrädare. I artikeln frågar de sig retoriskt vad det är med idéerna i klustret som New Public Management, NPM, utgör som anses problematiskt, vad är det som genererar den politiska debatten i just denna fråga?⁴

Helena Wockelberg formulerar följande tankar i sin avhandling Den svenska

förvaltningsmodellen: ”På det förvaltningspolitiska området är förstås också statsvetarnas inflytande i och över utredningar traditionellt sett stort. Några av våra kollegor kombinerar dessutom rollen som statsvetare med den som utredare och/eller riksdagsledamot.”⁵

1 Löfven, ”Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter” 2013.

2 Löfven, ”Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter”.

3 Shekarabi, Laura Hartman samtalar med Ardalan Shekarabi intervju på Youtube publicerad 24/8- 2017 hämtad 12/4 - 2018

4 Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, ”Att göra rätt - även när ingen ser på”,2016, 7.

5 Wockelberg, Helena Den svenska förvaltningsmodellen, 2003, 347.

(4)

4 Därmed menar Wockelberg, kan det misstänkas att den svenska förvaltningspolitiska världen är liten, i vilken ett fåtal idéer sprids till flera arenor via samma budbärare. Wockelberg konstaterar vidare att detta möjligen kan förklara varför den politiska debatten om

förvaltningen idag innehållsmässigt är ganska lik den som debatterades för ett sekel sedan.⁶

Eftersom det förvaltningspolitiska området sällan diskuteras i det offentliga rummet blir det intressant att undersöka detta område; för, vad är det för förändring politikerna vill få till, är det en riktig förändring, en ny styrningsdoktrin eller handlar det snarare om gradskillnader av samma system?

1.1 Syfte

Undersökningar med styrning som fokus är oftast gjorda i privata organisationer och mer sällan den offentliga sektorn.⁷ Eftersom det demokratiska systemets legitimitet, enligt idealmodellen, bygger på att politikerna, de styrande, kan transformera kraven och

önskemålen från väljarna till verksamhet ställs ofta ambitionerna för styrningen mycket högt, samtidigt som styrning av de offentliga verksamheterna ofta är mer komplicerad än i den privata sektorn då samband mellan åtgärder och effekter ofta är oklara.⁸ Den demokratiska förankringen hos departementen kan diskuteras då organisationen nästan helt består av tjänstemän. Det kan konstateras att gränsen mellan en demokratisk organisation och en administrativ organisation utgörs av relationen mellan departement och staten. Politikernas höga ambitioner som kombineras med komplikationerna vid styrningen gör att studiet av styrning av offentliga verksamheter och organisationer kan motiveras.⁹

För att tydliggöra de motiv regeringen anger som skäl att utreda en ny typ av styrning

kommer denna uppsats att jämföra ett antal skrifter som regeringen utgett. Problembilden som målas upp står i fokus, med andra ord hur det problem som avses lösas med den nya reformen beskrivs och hur det problemet värderas. Den problembild som målas upp idag kommer jämföras med den bild som den borgerliga regeringen beskrev vid deras reform 2009 samt den

6 Wockelberg, 2003, 347.

7 Jacobsson, Hur styrs förvaltningen?, 12.

8 Jacobsson, 1984, 12.

9 Jacobsson, 1884, 12.

(5)

som målades upp av Socialdemokraterna 1988 då Mål- och resultatstyrning som är en del av New Public Management infördes.

Genom att förstå diskussionen om styrmodellerna Mål- och resultatstyrning och Tillitsbaserad styrning och skillnaderna mellan dem ökar tydligheten kring vad den nuvarande regeringen vill åstadkomma med detta skifte och därmed öka transparensen hos regeringen, vilket ökar möjligheterna till ansvarsutkrävning. Studien sällar sig till den gedigna skara av litteratur som diskuterat mål-och resultatstyrning tidigare men jämförelser med den nya styrningsformen tillitsbaserad styrning som regeringen nu vill införa har inte tidigare genomförts. Eftersom det skrivits mycket om mål-och resultatstyrning blir denna studie viktig för att studera

skillnaderna ur ett statsvetenskapligt perspektiv. Att analysera den svenska staten, den svenska förvaltningen, är ett sätt att förstå hur en modern stat kan styras.¹⁰ Hur synen på förvaltningen har förändrats över tid är något som ska undersökas i denna uppsats.

1.2 Frågeställning

Den fråga uppsatsen avser undersöka är följande;

Hur ser olika regeringars problembild av förvaltningen ut och hur skiljer de sig åt mellan regeringarna Carlsson 1, 1988; Reinfeldt, 2009 och Löfven, 2016?

Denna deskriptiva frågeställning är uppdelad i olika delar. Dels beskriver den de olika problemen och lösningarna, och dels, avser den redogöra för vilka skillnaderna är mellan de olika problembilder som målas upp. Dessutom, kommer de båda styrdoktrinerna att beskrivas för att ytterligare förstå de skillnader som uttrycks.

1.3 Värden, utgångspunkter och antaganden

Vid diskussion kring hur offentlig förvaltning ska styras lyfts ofta tre klassiska värden fram;

värden som rör demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.¹¹ Vi kan anta att i diskussioner kring mål- och resultatstyrning har effektivitetsvärdena stått i centrum; åtminstone bland dem som

10 Jacobsson, Pierre, och Sundström, Governing the Embedded State, 2015, 23.

11 Wockelberg, Statsvetenskapens frågor, 2003, 214.

(6)

6 förespråkar den styrmodellen. Förespråkarna menar att det offentliga ska hushålla med

skattemedlen. Förutom detta finns en tanke att den offentliga sektorn måste skapa något för att kunna legitimeras hos medborgarna.¹²

Värdet av en oberoende förvaltning är ytterligare ett argument som ofta lyfts, ett argument som har med rättssäkerhet att göra. Varje lika fall ska behandlas lika. De regler som gäller ska vara kända och möjliga att förutse. Det finns även arrangemang vilka innebär att det ska vara möjligt att inte bara kunna ta del av utan även kunna överklaga beslut.¹³

Vad gäller demokrati så kan det antas att det är viktigt för väljarna att få reda på hur ett visst beslut har fattats och att det finns möjlighet att utkräva ansvar när fel har begåtts.

Demokratiargumentet bygger på att maktutövningen sker på demokratisk grund. Ett sådant argument är förvisso enkelt men har komplikationer så till vida att det råder olika meningar om vad det betyder. Demokratiteorin har ett antal följdfrågor, som exempelvis räcker det med att uppdraget förvaltningen fått har förankrats hos folket eller krävs det att folket ska tycka till i dessa frågor?¹⁴

Dessa tre värden är de som potentiellt lyfts som det som på olika sätt är problematiskt med förvaltningen. Tillsammans skapar dessa värden legitimitet till den statliga förvaltningen men problem kan uppstå i samband med dem. En förvaltning som inte är effektiv är kostsam både i fråga om ekonomiska medel och resurser i arbetskraft och tid. En odemokratisk förvaltning skapar problem för samhället i stort då det skulle innebära att en av grundpelarna i det svenska styrelseskicket inte är legitimt enligt den demokratiska styrelsens ideal.

Utgångspunkten för den här uppsatsen är att regeringar, eller mer specifikt svenska regeringar har idéer om förvaltningspolitik och därmed även om hur förvaltningen ska styras. Att

regeringar har dessa idéer antas bero på processen kring hur ett beslut som politiker fattat även måste implementeras. Kan inte politikerna styra hur förvaltningen ska implementera det fattade beslutet riskerar problemet politikerna avsett att lösa med beslutet inte att lösas då en felaktig implementering riskerar att politikerna ställs till svars och därmed att deras

12 Wockelberg, Den svenska förvaltningsmodellen, 2003, 214f.

13 Wockelberg, Statsvetenskapens frågor, 2013, 214.

14 Wockelberg, 2013, 214.

(7)

opinionssiffror sjunker och i värsta fall tappar de regeringsmakten. Det handlar i slutändan om att politikerna vill ha makt över förvaltningen.

Ett annat problem utöver makten över förvaltningen kan vara relaterade till opinionen. Dessa konflikter kring opinionen belyses i mediernas granskning, av myndigheter som arbetar på ett visst sätt eller fattar beslut på ett annat sätt. Dessa problem kan uppfattas som problematiska av regeringen som potentiellt riskerar att tappa opinionsstöd och i extremfallet förlora utgången kommande riksdagsval. Därför antas regeringen vilja maximera sina chanser till omval genom att vilja balansera styrningen av förvaltningen så att den svenska modellen med en självständig förvaltning förblir självständig men som ändå följer regeringens politiska linje och implementerar lösningar på det sätt som överensstämmer med regeringens mål.

Vidare kan det antas att de problem som uttalas i texterna kommer vara olika och även lösningarna kommer vara olika då texterna är författade vid varierande tidpunkter samt av olika regeringar. Dock finns en misstanke om att trots att problemen är olika är det samma typ av lösning som presenteras.

Dessa antaganden gör att regeringens styrning av förvaltningen blir intressant att studera.

Denna uppsats kommer att analysera detta i form av regeringens uttalade

problemformuleringar och reformåtgärder för en demokratisk, effektiv och rättssäker förvaltning.

1.4 Disposition

Först kommer metod och design beskrivas, sedan analysverktyget, de analysfrågor som ställts till materialet presenteras och motiveras efter det. När det är gjort, kommer de båda

styrningsmetoderna att beskrivas och därefter kommer analysen av de olika texterna. Efter analysen följer en diskussion och efterföljande slutsats. Härnäst kommer den metod som används i denna uppsats att beskrivas.

(8)

2. Metod

Den metod som kommer användas i denna uppsats går under kategorin textanalys. Väl genomförd kan en bra textanalys hjälpa en att belysa ett visst problem inom

samhällsvetenskapen.¹⁵ Terminologin på området skiftar men Esaiasson et al kallar den metod som kommer användas för kvalitativ textanalys. Inom den finns ett antal olika typer av

textanalyser beroende på vad det är som analyseras. I motsats till en kvantitativ metod som används med fördel när det är många analysenheter som ska användas kommer denna

kvalitativa metod bäst till sin rätt vid ett fåtal analysenheter där texterna som analyseras läses noga, både med avseende på textens olika delar, helheten och dess kontext.¹⁶

Därmed blir den analysmetod vilken Göran Bergström och Kristina Boréus kallar

argumentationsanalys aktuell för uppsatsen i kombination med en idéanalys. Fördelen med att kombinera dessa metoder blir att man genom argumentationsanalysen kommer att se vilka argument som förs fram i debatten och genom att kombinera den med idéanalysen kommer man på så sätt förstå idéerna bakom argumenten som lyfts i texterna.

Idéanalyser kan i sin tur delas upp i olika kategorier, eller analystekniker. Ludvig Beckman har en annan utgångspunkt kring dessa tekniker än vad Bergström och Boréus har. Han menar att idéanalys kan utföras på ett antal olika sätt, där argumentationsanalys är ett av dem. Därför blir metoden för denna uppsats en idéanalys där de två analysteknikerna

argumentationsanalys och deskriptiv analys kombinerats. Genom att göra denna kombination, utifrån Beckmans synsätt, blir analysen en deskriptiv idéanalys som fokuserar på vilka

argument som lyfts fram i texterna. Som tidigare nämnts skiljer sig terminologin inom denna genre av textanalys. För denna undersökning kommer alltså Ludvig Beckmans typologi och synsätt att användas.

Den deskriptiva idéanalysen kan delas upp i två kategorier, aktörscentrala och idécentrala undersökningar. Vid den aktörscentrala är det textförfattaren, aktören som är det centrala, det är mindre viktigt vad som uttrycks i texten. Tvärtom är det med idécentrala studier. Där hamnar fokus på innehållet, idéerna, i texten och det är därmed av mindre vikt vem som

15 Bergström och Boréus, Textens mening och makt, 2000, 34.

16 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, 2017, 211.

(9)

skrivit texten i fråga.¹⁷ Denna undersökning ligger närmast den idécentrala studiekategorin då det är idéerna som står i fokus men det faktum att det är regeringens texter som analyseras spelar även en viss roll.

Beckman gör en ytterligare distinktion mellan olika typer av idéanalyser. Han gör en

åtskillnad mellan funktionella och innehållsliga analyser.¹⁸ En innehållslig idéanalys avser att pröva och kritisera de politiska budskap som framförs i texter, vilket framställs som

argument. Analysen låter därmed forskaren att ikläda sig rollen som en debattdeltagare som i princip är jämbördig, med syftet att därmed utveckla sina egna argument emot eller för en särskild ståndpunkt.¹⁹

I den funktionella analysen är de politiska idéernas ursprung, dess konsekvenser eller vilken spridning de har av intresse. Till skillnad från den innehållsliga analysen betraktar man inte budskapen som argument vid dessa typer av analyser utan snarare som variabler i en

händelsekedja.²⁰ Därmed skulle undersökningen i denna uppsats bli svår att dela in med denna kategorisering, även om den innehållsliga analysen skulle ligga närmast.

Ovanstående distinktion har kritiserats, exempelvis verkar indelningen på detta sätt inte tillåta att en idéanalys har ett rent deskriptivt syfte. Beckman refererar till Evert Vedung, som menar att beskrivning och tolkning är ett moment av den innehållsliga idéanalysen, även om syftet ytterst är att ta ställning till huruvida det undersökta budskapet är försvarbart rent

intellektuellt.²¹ Vidare påpekar Beckman att undersökningar och frågor som syftar till att beskriva politiska idéer oberoende av ursprunget, spridningen eller innehållet är av en annan art än frågor som syftar till att förklara varför de uppkommit. Därför, menar Beckman vore det bättre att säga att syftet med en idéanalys kan vara att antingen förklara eller beskriva innebörden av politiska budskap.²²

Med denna utgångspunkt är den undersökning som genomförs här en idécentral, beskrivande undersökning. Det är innehållet i texterna som är av vikt. Dock skulle motsatsen kunna

17 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, 2017, 224f.

18 Beckman, Grundbok i idéanalys, 2005, 12.

19 Beckman, 2005, 12 f.

20 Beckman, 2005, 13.

21 Beckman, 2005, 13.

22 Beckman, 2005, 14.

(10)

10 argumenteras likväl, genom att de tre texterna är skrivna av olika regeringar, såväl

socialdemokratiska som borgerliga vilket kan få implikationen att det som framkommer i texterna skulle kunna vara mindre centralt än det faktum att det är regeringar som författat texterna.

2.1 Argumentationsanalys

Politiska texter är ofta tänkta att övertyga andra om att en särskild ståndpunkt är riktig. På så sätt är det tydligt att budskap med politisk innebörd består i hög grad av argument för och emot påståenden av olika slag. Ofta används argumentationsanalys som analysteknik för att avgöra hållbarheten i ett argument. Detta genom att den gör det möjligt att systematiskt, steg för steg granska de olika leden i argumentationen. Möjligheten till detta uppstår då det blir möjligt att undersöka hur de argument som framförs hänger samman. Dock kan tekniken även användas då undersökningen har ett deskriptivt syfte också. Förvisso ligger kanske

analysteknikens värde just i att möjliggöra en kritisk granskning snarare än att rent beskriva en samling argument men att just beskriva för och motargument mot en ståndpunkt gör det möjligt att öka förståelsen för vad en särskild debatt handlar om. ²³

Att fokusera på en specifik debatt är typiskt för flera klassiska idéanalyser inom

statsvetenskapen. De får då karaktären av en debattanalys och avsikten är att precisera de argument vilka har lyfts upp kring en särskild brännande samhällsfråga.²⁴

2.2 Beskrivande idéanalys

Att vilja beskriva ett material är att ägna sig åt en av vetenskapens mest grundläggande verksamheter.²⁵ Att helt enkelt redogöra för innehållet i ett material sägs ofta vara innebörden av beskrivande undersökningar. Dock behöver en beskrivning tillföra något för att det ska få ett vetenskapligt värde. Undersökningen behöver helt enkelt dra slutsatser om materialet.

Uppgiften med en beskrivande idéanalys kan sägas vara att ”med en viss systematik sortera materialet på ett sätt som inte omedelbart eller konkret går att utläsa i materialet självt.”²⁶ En

23 Beckman, 2005, 38.

24 Beckman, 2005, 39.

25 Beckman, 2005, 49.

26 Beckman, 2005, 50.

(11)

beskrivande idéanalys har inte som syfte att uttala sig om eller ta ställning i de frågor som ett budskap eller en text själv uttalar sig om. Dock kommer analysen inte ifrån att ta ställning till hur texten eller budskapet skall förstås eller begripas.²⁷

Genom beskrivningen av materialet görs ett uttalande om innehållet och dess karaktär, och varje sådant uttalande kan sägas vara en bestämning, eller ”skattning” av innehållet i det analyserade materialet längs en eller flera dimensioner. ²⁸

De dimensioner som materialet skattas mot blir en måttstock som materialet jämförs med.

Med ett sådant synsätt verkar en beskrivning förutsätta en jämförelse. Det är vanligt att man pratar om olika ”glasögon” vid vetenskapliga analyser. Det är för att exemplifiera vad vi letar efter när vi läser en text för analys. Dessa glasögon, även kallat analysverktyg är nödvändigt att konstruera för att visa vilka dimensioner som används vid beskrivningen av materialet. Det är dock möjligt att de dimensioner som analysverktyget pekar ut inte är tillräckliga. Ett sätt att berika en undersökning är att jämföra ett material mot ett annat.²⁹

Beckman diskuterar tre olika sätt att göra jämförelser på. Jämförelser med tidigare tolkningar, över tid och med ett annat fall.³⁰ Den typ av jämförelse som blir aktuell för denna uppsats kommer att vara en jämförelse över tid. Detta då det är samma fall som undersöks men vilka olika problem och argument som lyfts fram sannolikt är olika då de formulerats vid olika tidpunkter.

2.3 Design och urval

Denna undersökning kommer använda idéanalys som analysteknik, vilken definieras som det vetenskapliga studiet av politiska idéer.³¹ Analysen kommer att begränsas i debattens tid och rum; till att fokusera på den syn på styrningen av den statliga förvaltningen vilken

regeringarna Carlsson 1, Reinfeldt och Löfven haft. Därför har de texter som analyseras valts ut med omsorg genom ett strategiskt urval för att säkerställa att de verkligen är typiska för

27 Beckman, 2005, 52.

28 Beckman, 2005, 52.

29 Beckman, 2005, 52 f.

30 Beckman, 2005, 53.

31 Beckman, 2005, 11 f.

(12)

12 diskursen i helhet. Vid urval finns två modeller, representativt eller strategiskt urval. Det urval som används här är ett strategiskt urval i form av typiska fall. Typiska fall medför att

generaliserbarheten till den större populationen inte är lika given men det är inte heller syftet med denna studie. Metoden för typiska fall är, till skillnad från kritiska fall inte speciellt utvecklad men är dock vanlig i statsvetenskaplig praxis.³²

2.3.1 Validitet och reliabilitet

Hur vet vi att den metoden vi använt är användbar för att besvara frågeställningen? Det handlar om en bedömning av hur god validitet undersökningen har. Validiteten i en

undersökning kan definieras på olika sätt beroende på vad för typ av undersökning som görs, vilka presenteras nedan. Validitet kan definieras som avsaknad av systematiska mätfel vilket innebär att ”(…)en mätmetod är valid om den faktiskt mäter det som den är avsedd att mäta.”³³ Ett exempel på en undersökning med god validitet skulle kunna vara att mäta längd genom att använda ett måttband.³⁴

Denna undersökning handlar dock inte mätande eller räknande och då kan validitetsfrågan vidgas till att då handla om undersökningen som genomförs för att besvara en viss fråga verkligen kan ge ett svar på just den fråga som undersöks. Bedömningen blir inte annorlunda vad gäller validiteten för att en samhällsvetenskaplig fråga som ställs i denna uppsats avser undersökas än en mer empirisk fråga.³⁵ I denna studie kan ett validitetsproblem handla om valet av texter, då en text som inte visar sig möjlig att fånga upp problembilden av

förvaltningen gör att analysen inte besvarar frågan. Ett annat problem med validiteten som kan uppstå i denna studie är relaterad till det analysverktyg som används. Ett felaktigt konstruerat analysverktyg leder till att den problembild som respektive regering har inte kan fångas upp och analysen besvarar inte i det fallet heller frågan.

Att en undersökning har en god validitet innebär dock inte per automatik att undersökningen blir bra. Det är där reliabilitetsaspekten kommer in i bilden. Precis som vid definition av validitet kan reliabiliteten definieras olika. Reliabilitet definieras av Esaiasson et al som

32 Esaiasson m.fl., 2017, Metodpraktikan, 161.

34 Bergström och Boréus, 2000, 35.

(13)

frånvaron av osystematiska mätfel.³⁶ Bergström och Boréus formulerar det annorlunda.

Förutsättningen för att reliabiliteten blir god, innebär att forskaren ska vara tillräckligt noggrann i mätningar och uträkningar för att kunna upprepa undersökningen igen, med samma resultat.³⁷ Precis som för validiteten kan detta begrepp vidgas så att det blir relevant för de undersökningar som inte baseras på mått eller räkning. I undersökningar som använder textanalys är i de flesta fall tolkningsaspekten en fråga om reliabilitet. ”Vilken

tolkningsstrategin än är måste textläsningen vara tillräckligt noggrann för det syfte man har.”³⁸ När det gäller kvalitativa undersökningar kommer det ofta in ett visst mått av tolkning vilket gör att definitioner blir olika och resultaten därmed också tolkas olika.

Ett sätt att testa reliabiliteten innebär att jämföra oberoende undersökningars resultat som har utförts på samma sätt och där samma fenomen undersökts. Om olika personer gör dessa olika undersökningar och resultaten blir desamma är intersubjektiviteten god. Att göra tester av detta slag är ett ideal, vilket har sin grund i att observationsspråket ska vara neutralt. För samhällsvetenskap är detta ideal kontroversiellt eftersom det innefattar tolkande verksamhet.

Dock bör forskning, trots att det ideal om fullständig intersubjektivitet inte kan anses vara rimligt, utmärkas av välgrundad argumentation och transparens. I princip ska de operationer som gjorts i undersökningens analys av ett material, för att en slutsats kunna dras, vara möjlig att kunna återskapas av den som läser undersökningen. För att det ska kunna vara möjligt krävs dock att de tolkningar som gjorts av texter är underbyggda med såväl referat som citat.³⁹

2.4 Tolkning och källkritik

Eftersom denna undersökning är en kvalitativ idéanalys vilken använder textmaterial som analysenhet kommer dessa att behöva tolkas likt alla andra former av textanalys. Eftersom den första text som kommer användas för analys är skriven 1988 skulle i vissa fall lexikaliska tolkningar att behövas men då den är trots allt att betrakta som relativt samtida är det på en sådan nivå att det i de fallen skulle vara möjligt att illustrera med direkta citat och med dess tolkning i direkt anslutning för att analysen ska vara så transparent som möjligt och för att minimera de felkällor som skulle kunna uppstå.

36 Esaiasson m.fl., 2017, Metodpraktikan, 64.

(14)

14 Källor kan antingen beskrivas som kvarlevor, eller berättelser om olika former mänskliga aktiviteter. Vad gäller de texter som analysen grundar sig på, den nuvarande regeringens kommittédirektiv till Tillitsdelegationen, kompletteringspropositionen från

Socialdemokraterna, och förvaltningspropositionen av alliansregeringen kan enklast beskrivas som berättelser om mänskliga aktiviteter. Detta då dessa dokument innehåller historiska påståenden vilket också är vanliga inom statsvetenskapliga analyser.⁴⁰

Eftersom alla tre texterna som analyserats har producerats av regeringar skulle det vara högst osannolikt att materialen i fråga inte skulle vara äkta. Dels finns det ingenting i texternas innehåll som antyder att det inte skulle vara korrekt information i dessa texter och dels har även andra källor refererat till dessa texter vilket gör att ett potentiellt ifrågasättande av materialets äkthet inte kan anses vara legitimt.

Inte heller oberoendekriteriet är någon källa till oro över detta material. Alla tre källorna är primärkällor och har likaså båda hög centralitet, det vill säga källorna är i allra högsta grad centralt placerade vad gäller de båda händelseförloppen. Dessa båda texter kan dessutom betraktas ha en relativt hög grad av oberoende.

Det tredje källkritiska kravet, samtidighet, gäller tiden som förflutit sedan händelseförloppet som beskrivs i källan skedde.⁴¹ Det ställer vissa frågetecken vad gäller

kompletteringspropositionen. Detta då mycket tid förflutit sedan 1988, dock är texten skriven samma år vilket ändå får betraktas som en hög grad av samtidighet.

Det sista kriteriet, tendens, behandlar möjligheten kring att berättaren, med andra ord, källans ursprung, avsiktligt återgett en snedvriden berättelse av händelsen i fråga.⁴² Här kan samtliga analyserade texter komma att diskuteras då den bild som regeringen målar upp där inte kan förväntas annat än att den är partisk och därmed har detta tagits i beaktning. Eftersom det är just problembilder som analysen bygger på kan det ifrågasättas hur lämplig dessa källor är men den snedvridning är att betrakta som ringa då metoden de propagerar för faktiskt har

40 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, 2017, 289.

41 Esaiasson m.fl., 2017, 294.

42 Esaiasson m.fl., 2017, 294.

(15)

använts i över 20 års tid vilket gör det svårt att tänka sig att det är så grova felaktigheter att den inte skulle kunna användas.

2.5 Analysverktyg

Analysen kommer därmed bestå av att ett antal frågor som ställs till materialet för att på så sätt få svar på undersökningens frågeställning. Dessa frågor är formulerade efter en

uppdelning i tre olika dimensioner. En uppdelning på detta sätt är tänkt att fånga upp de olika skillnader och likheter som finns i materialet för att därigenom kunna särskilja hur

problembilden skiljer sig. Den första dimensionen är deskriptiv och fokuserar på

beskrivningen av problematiken. Eftersom endast en beskrivning inte säger så mycket har den första frågan kompletterats med beskrivningen om varför problemet är ett problem.

Dimension nummer två handlar om de värden som tillståndet eller problemet anses ha, de värden är de som ofta lyfts vid debatt om förvaltningen. Den tredje dimensionen syftar till att beskriva den rekommenderade handling som presenteras i texten, hur lösningen på problemet ska se ut. Dessa frågor har sedan kompletterats med underfrågor då det inte räcker med att identifiera problemet för att frågan ska bli till hjälp för att besvara uppsatsens frågeställning.

Underfrågorna till den andra frågan om hur problemet värderas relaterar till de tre teman som ofta lyfts vid diskussion av förvaltning som beskrevs ovan. Dessa har i sin tur fått underfrågor av karaktären hur, eller på vilket sätt.

Den tredje frågan däremot har helt lämnats utan underfrågor just av anledningen att den enbart ska beskriva hur den rekommenderade handlingen, lösningen, ser ut. En motivering till lösningen kommer att tas in i beskrivningen i sig varvid en underfråga inte är nödvändig.

Analysen kommer rent praktiskt att gå till så att en första genomläsning av materialet först görs så att en helhetsbild skapas. Helhetsbilden är nödvändig då den underlättar den andra läsningen, vilken är en grundlig närläsning av texterna. Vid den andra läsningen kommer relevanta stycken kodas utefter frågornas numrering nedan för att på så sätt öka både tydligheten i analysen och transparens för läsaren.

(16)

Frågorna blir därmed;

1. Hur beskrivs tillståndet, med andra ord hur presenteras problembilden?

a. Varför är det ett problem?

2. Hur värderas tillståndet/problemet?

a. Är det demokratiskt eller odemokratiskt?

i. På vilket sätt?

b. Är det rättssäkert eller inte?

i. Om inte, vad gör det osäkert?

c. Påverkas effektiviteten?

i. Hur gör den det? / Hur kommer det sig att den inte gör det?

3. Hur ser den rekommenderade handlingen ut, vad ska man göra åt problemet?

2.5.1 Operationaliseringar

Eftersom frågorna ovan är tänkta att analysera politiska texter, vilka kanske inte alls är särskilt tydliga med hur ett problem presenteras eller hur de avser åtgärda det kommer dessa frågor att behöva göras empiriskt mätbara. Det kallas för att operationalisera vårt

analysredskap. Att göra det, kräver att vi sätter indikatorer på specifika ord som vi letar efter i de texter som analyseras. Eftersom demokrativärdet är abstrakt kommer det krävas tolkning i samband med det. Ett exempel på tolkning är när den socialdemokratiska regeringen lyfter argument om allas lika värde, även om alla kanske inte håller med anser jag detta höra ihop med demokratiska värden. Även uttryck relaterade till den demokratiska processen med val och väljarförtroende faller i denna studie in under demokrativärden.

I och med att frågorna ovan inte preciserar vad som kan tänkas utgöra ett problem har detta ord preciserats ytterligare för att vi ska veta vad vi ska leta efter i de texter som utgör analysenheterna. Med problem menar jag något som uttrycks på ett sätt som inte fungerar optimalt, något som behöver förbättras. Dock kommer enbart uttryck som rör styrning av förvaltning, förvaltningspolitik eller förvaltning i stort att beaktas.

2.6 Material

(17)

Det material som valts ut för analysen är texter som skrivits av regeringen själv i form av två kommittédirektiv och två propositioner. En jämförelsepunkt kommer att vara den

kompletterande proposition som regeringen lade fram 1988. En andra punkt är den

förvaltningsproposition som alliansregeringen lade fram 2009. En tredje punkt kommer att vara de två kommittédirektiv som nuvarande regering utgivit. Det är dels det första

kommittédirektivet som regeringen skrev vid tillsättandet av Tillitsdelegationen och dels ett tilläggsdirektiv som regeringen skrev ett och ett halvt år senare. Dessa direktiv beskriver det uppdrag som regeringen gett till Tillitsdelegationen och innehåller regeringens motivering till varför delegationen inrättas. Anledningen till att även tilläggsdirektivet tas med i analysen är för att det är där regeringen ger delegationen i uppdrag att även utreda styrningen på statlig nivå och inte bara på kommunal och landstings- eller regional nivå.

Det har det skrivits spaltmeter av statsvetenskaplig litteratur som har satt mål-och

resultatstyrning, MoR, under lupp. Att propositionen från 1988 användes var att det är den första samlade bilden av styrningen som helhet som diskuteras av regeringen. Med andra ord blir det startpunkten för den svenska förvaltningen att använda mål-och resultatstyrning som styrform på ett organiserat sätt. Dock angavs det redan i verksledningspropositionen

1986/87:99, att MoR skulle införas men det som särskiljer de båda är att

kompletteringspropositionen angav riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av styrningen.⁴³ Genom att även ta med den borgerliga regeringens proposition möjliggörs en analys av regeringars problembild generellt och inte enbart socialdemokratiska regeringars.

En potentiell svaghet med analysen skulle kunna vara att den nuvarande regeringen inte diskuterar styrning på kommunal eller landstings/regional nivå då det inkräktar på den

kommunala självstyrelsen. Eftersom Sverige har en grundlagsskyddat kommunal självstyrelse skulle dessutom en jämförelse på den kommunala nivån bli svår att genomföra då varje kommun har sitt skilda sätt att styra sin kommunala förvaltning. Det betänkande som tillitsdelegationen hittills skrivit diskuterar å sin sida inte heller den statliga styrningen utan fokuserar på den kommunala/landstingsnivån. Dock fick delegationen i uppgift i ett

tilläggsdirektiv att diskutera den statliga styrningen också varvid denna jämförelse inte blir så skev som annars skulle kunna vara fallet.

43 Statskontoret, Effektiv styrning?, 2006, 83.

(18)

18

3. Tidigare Forskning

3.1 Det svenska systemet

Då Sverige och den svenska statliga förvaltningen står i centrum för denna analys behövs en beskrivning av hur det svenska systemet fungerar. Den svenska förvaltningen är mycket större avseende personal än vad den politiska organisationen är. Regeringskansliet hade 2009

ungefär 4800 anställda, vilket motsvarar cirka 18 procent av totala antalet offentliga tjänstemän, medan statsförvaltningen samma år hade över 230 000 anställda. Det gör att departementen är små och är till stor del inriktade mot policyfrågor och beredning av lagförslag. Det har, med tanke på deras storlek därför uttryckts tvivel över huruvida departementen kan utöva kontroll över myndigheterna.⁴⁴

3.2 Styrning

Innan de två olika typerna av styrning, Mål- och resultatstyrning och Tillitsbaserad styrning, som kommer diskuteras behöver en generell grund av styrning att byggas upp. I sin bok

”Förvaltning i det politiska systemet” ger Lundquist sin definition av vad styrning är.

”Med styrning avses beslutsfattarens medvetna försök att påverka tillämpningen av sina beslut.”⁴⁵

Lundquist menar att det inte alls är självklart att tillämpningen verkligen överensstämmer med beslutsintentionerna. Han ger två skäl till detta. Det första skälet är att den som tillämpar de politiska besluten inte förstår hur beslutet är avsett att tillämpas. Det andra skälet innebär att tillämparen medvetet bortser från intentionerna hos beslutsfattarna. Vad gäller det första skälet, skriver Lundquist, är det fråga om ett informationsproblem där styrningen måste göras mer explicit. Det andra skälet ger uttryck för den maktproblematik vilken är av principiell betydelse för hela frågan om styrning.⁴⁶

44 Pollitt och Bouckaert, Public Management Reform, 2011, 307f.

45 Lundquist, Förvaltningen i det politiska systemet, 1977, 26.

46 Lundquist, 1977, 26.

(19)

3.3 New Public Management

Den styrdoktrin vilken har använts i Sverige i snart tre decennier, Mål- och resultatstyrning är en del utav de idéer som tillsammans kallas New Public Management. För att bättre förstå denna styrningsform kommer en genomgång vad dessa idéer är.

New Public Management som koncept är svårt att konkret definiera. ”NPM kan bäst beskrivas som ett kluster av idéer som hämtats från det privata näringslivet som går ut på ett utpräglat marknadstänkande, där stor uppmärksamhet ägnas åt kostnadskontroll och finansiell

genomskinlighet, överföringen av marknadsmekanismer till den offentliga verksamheten, decentralisering samt bolagisering och privatisering av offentlig verksamheten.”⁴⁷ Eftersom NPM är ett paraplybegrepp får man dela upp det i dess olika beståndsdelar vid diskussion kring förvaltningsstyrningen. Generellt kan begreppet New Public Management delas upp i två huvudkomponenter. Den ena biten är ”management” och bygger på att förvaltningen ska efterlikna de privata företagen, den andra komponenten handlar om att bygga upp

förhållanden som liknar den privata marknaden där förvaltningen ska samexistera med det privata näringslivet, marknadisering.⁴⁸

Marknadiseringen har inneburit att den statliga monopolverksamheten brutits upp inom såväl infrastrukturtjänster som elförsörjning och tågtrafik men även de välfärdstjänster som staten tillhandahållit inom skola vård och omsorg.⁴⁹

Christopher Hood myntade begreppet New Public Management i en artikel 1991. Han

beskriver det som ett löst begrepp. Varför det är så användbart, menar han, är bekvämligheten i att ha ett sammanfattande namn för den breda grupp av liknande administrativa doktriner, vilka dominerat många av OECD ländernas byråkratiska reformationagenda sedan den senare halvan av 1970-talet.⁵⁰ Då det är framförallt Mål- och resultatstyrning som har förekommit i den svenska debatten kommer dock från företagiseringskomponenten, som inte tagits upp till diskussion i samhället på samma sätt som marknadiseringen. Genom företagiseringen skulle

47 Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, ”Att göra rätt - även när ingen ser på”, 2016, 11.

48 Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, 2016, 11.

49 Ahlbäck Öberg, Shirin & Widmalm, Sten, 2016, 11.

50 Hood, ”The “new public management” in the 1980s”, 3f.

(20)

20 resultatenheter skapas inom verksamheterna och ett resultatfokus blev det överordnade

idealet. Det är dock mål- och resultatstyrningen som denna uppsats kommer att fokusera på.

3.4 Mål- och resultatstyrning

Officiellt infördes Mål- och resultatstyrning i Sverige 1988. Det kan dock spåras längre bak än så, när det gäller såväl styrtekniker som metoder och idéer.⁵¹ Rötterna kan spåras till 1960- talet när försök till vad som kallas för programbudgetering började.

I sin avhandling ”Stat på villovägar” analyserar Göran Sundström vad han kallar den

rationalistiska styrmodellen. Det är i grunden vad som idag kallas mål- och resultatstyrning.

Modellen grundar sig i tanken att politikers och tjänstemäns verksamheter inte bara kan utan också bör hållas isär. Politikernas uppgifter är att sätta upp riktlinjer och utarbeta mål som förvaltningen ska följa. Dessutom ska de utvärdera resultaten från förvaltningen.

Tjänstemännens arbetsuppgifter består därmed av administration vilket i praktiken innebär att besluta vilka medel som skall utnyttjas för att nå de mål som politikerna satt upp.

Tjänstemännen ska så långt som möjligt delegeras ansvar av politikerna att fatta sina egna beslut, något som gäller såväl administrativ styrning som styrning i sak. Generellt för målen gäller att de i den mån det är möjligt följer kriterierna som kan förkortas för SMART vilka anges nedan.

Specifika: tydligt ange vad som skall uppnås

Mätbara möjliga att följa upp med resultatindikatorer, nyckeltal eller liknande Accepterade godkända och uppfattas som relevanta av de verksamhetsansvariga Realistiska möjliga att uppnå

Tidsatta: tidpunkten vilken målen ska ha uppnåtts skall anges⁵²

Styrmodellen innebär utöver delegeringen beskriven ovan att politikerna ska formulera mål för alla olika verksamheter inom den statliga förvaltningen. Det ska även kopplas resurser till dessa mål. Målen som formuleras är långt mer komplexa än ”minska brottsligheten”, vilka enligt Sundström funnits lika länge som vi har haft en förvaltning. Målen ska dels fokusera på

51 Jacobsson, Pierre, och Sundström, Governing the Embedded State, 2015, 109.

52 Sundström, Stat på villovägar, 2003, 11.

(21)

och vara inriktade mot en myndighets konkreta prestationer eller aktiviteter, vilket kallas för verksamhetsmål som exempelvis antalet hastighetskontroller, dels ska mål sättas upp vilka anger de effekter verksamheten syftar till. Dessa mål kallas för verksamhetsmål och kan exempelvis vara minskad dödlighet i trafiken. Utöver detta ska målen dessutom vara

nedbrytningsbara i mindre delmål. Målen som är övergripande ska således kunna brytas ned i myndighetsspecifika mål, som bryts ned i mer avgränsade mål i sin tur. På samma sätt ska förvaltningen kunna brytas ned i mindre operativa delar. Sektorer bryts ned till myndigheter som blir till myndighetsdelar och som tillslut blir mindre myndighetsdelar. Varje

myndighetsdel tilldelas sedan de olika formulerade delmålen med den tilldelade resursramen.⁵³

3.5 Förändring av Mål- och resultatstyrning över tid

Denna studie avser undersöka den förändring som skett över tid med avseende på Mål-och resultatstyrning. I artikeln “Management by objectives and results in the Nordic countries:

continuity and change, differences and similarities” beskriver Mads Bøge Kristiansen de förändringar som skett i de tre skandinaviska länderna från 1980-talet till 2012. I analyser som undersöker förändring mellan olika länder måste olika typer av förändring urskiljas.⁵⁴ För detta använder Kristiansen Peter A. Halls analys av olika nivåer av policyförändring. Den särskiljer tre typer av förändringar. Första gradens förändring [first-order change], andra gradens förändring och tredje gradens förändring.⁵⁵

Första gradens förändring innebär att de verktyg och styrmetoder som används för att styra förvaltningen förändras. Även informationsbehovet räknas hit. En förändring av detta slag är orsakad av nya erfarenheter och ny kunskap men de övergripande målen ligger fast.

Den andra gradens förändring innebär en renovering av informationsbehovet, styrteknik och modeller. Denna slags förändring innebär att styrinstrumenten ändras som svar på tidigare erfarenheter trots att de generella styrmålen är desamma.

53 Sundström, 2003, 11.

54 Kristiansen, ”Management by Objectives and Results in the Nordic Countries”, 2015, 547.

55 Kristiansen, 2015, 547.

(22)

22 Den sista nivån rör det generella styrsystemet. Denna förändringsgrad innebär att samtliga delar av styrsystemet förändras samtidigt. Såväl styrteknik och metod som de grundläggande antaganden och målen om hur styrningen bör utföras förändras.⁵⁶ Kristiansen förklarar att i artikeln anges den första och andra gradens förändringar som gradskillnader medan tredje gradens förändring innebär en abrupt förändring av styrningen.

Kristiansen konstaterar att utgångspunkten för Mål-och resultatstyrning som styrdoktrin i Sverige är 1988 då reformen lanserades i en budgetproposition. Styrningspraxis skulle vara mindre detaljstyrning och mer fokuserad på Mål-och resultatstyrning. Att öka förvaltningens autonomi och ett långsiktigt förhållningssätt till planering och resursfördelning uttrycktes som nödvändigt.⁵⁷

Under 1990-talet blev ett centralt styrinstrument årsredovisningen. 1996 infördes en ny budgetprocess med treåriga utgiftsramar och i samband med detta infördes nya regleringar för årsredovisningar och budgetar. Regleringsbrevet blev det verktyg som kommunicerade regeringens förväntade resultat hos myndigheterna. Mål-och resultatstyrningen blir en tydlig styrdoktrin i Sverige även om mindre justeringar genomförs. ⁵⁸

2006 konstaterar Styrutredningen att Mål-och resultatstyrningen i Sverige har byggts upp runt den orealistiska tanken att det skulle vara möjligt att omvärdera statens aktiviteter inom ramen för den årliga budgetprocessen. Därför togs den gemensamma verksamhetsstrukturen bort några år senare. Mål och resultatstyrningen skulle även anpassas till de specifika

myndigheterna och dessa nya regleringar angav regeringen innebar att myndigheterna gavs möjligheten att själva vilken prestationsinformation som skulle rapporteras. Dessutom skulle styrningen bli tydligare och resultatbaserat.⁵⁹

Kristiansen konstaterar slutligen att de förändringar som skett över tid handlar om första och andra gradens förändringar och inte om tredje graden.⁶⁰ Det innebär alltså att de förändringar som skett från 1988 till 2012 har inneburit gradskillnader av förändringar istället för att byta styrdoktrin.

(23)

Denna studie skiljer sig från Kristiansens genom att dels att fokusera på problembilden av förvaltningen och dels inkluderas de senaste årens utveckling mot Tillitsbaserad styrning. De resultat Kristiansen presenterar är dock rimliga även för denna studie.

4. Styrformer

Innan analysen av regeringens problembilder presenteras kommer en beskrivning av de olika typerna av styrdoktriner som diskuteras i texterna. Framförallt kommer tillitsbaserad styrning att beskrivas. Denna beskrivning behövs då det rör sig om abstrakta former av styrning och det kommer att behövas en konkret beskrivning av styrningen för att förstå de problem som diskuteras nedan.

4.1 Uppdelning av styrning

Det finns ett antal olika sätt att dela upp formella styrformen på. I Tillitsdelegationens delbetänkande beskrivs en modell med fyra olika former av styrning. De olika formerna presenteras nedan.

• Regelstyrning

o Lagstiftning, förordningar, kollektivavtal och andra regelverk

• Prestationsstyrning

o Bemötande och kvalitet vid produktionen av tjänster (resultat, utan hänsyn till ekonomi)

• Ekonomistyrning

o Ekonomisk budgetering och uppföljning

• Normstyrning

o Kultur ledarskap och värdegrund

Delegationen skriver att Mål- och resultatstyrning är en kombination av Prestations- och Ekonomistyrning. Till skillnad från den typ av styrning riktar sig Tillitsbaserad styrning däremot mot alla de fyra formerna.⁶¹

61 Sverige och Tillitsdelegationen, Jakten på den perfekta ersättningsmodellen, 2017, 51.

(24)

24 4.2 Tillitsbaserad styrning

Regeringen har tillsatt en utredning för att utvärdera behovet av en ny styrning bortom NPM, eller mer specifikt, bortom de negativa effekter som uppkommit till följd av den kraftiga mål- och resultatstyrning, granskning och uppföljning som de senaste decenniernas styrning inneburit.⁶² Tillitsdelegationen skriver att uppdraget består i att ”se över styrningen av offentligt finansierad verksamhet, med avseende på hur den bäst kan bidra till nytta för medborgarna och samtidigt vara kostnadseffektiv.”⁶³

Delegationen menar att styrningen under de senaste decennierna har lett till inte bara ett stort fokus på dokumentation och argumentation utan även till en bristande förmåga att tillvarata medarbetarnas kompetens vilket riskerar en underminering av möjligheten att ändamålsenligt kunna möta de behov brukarna har. Utöver detta har en överdriven detaljkontroll över arbetet lyfts fram som problem med styrningen. Därför har delegationen fått i uppdrag att utveckla en ny typ av styrning som baseras på tillit; tillitsbaserad styrning.⁶⁴

Den teoretiska definition av denna nya styrningsform som delegationen valt att utgå ifrån är uppdelad i fyra delar. Tillitsbaserad styrning är en styrning;

1. Med fokus på brukarens behov och verksamhetens syfte, där varje beslutsnivå verkar aktivt för att

2. Stimulera helhetsperspektiv och samverkan, 3. Bygga tillitsfulla relationer samt

4. Säkerställa integritet, välvilja och förmåga.⁶⁵

För att styrningen ska kunna bli mer användbar har även en praktisk definition tagits fram.

Delegationen menar att det är viktigt att det finns en öppenhet för andra definitioner och den praktiska definitionen är enklare och har ett bredare användningsområde än den teoretiska vilken i första hand är tänkt att tjäna den vidare forskningen om tillitsbaserad styrning. Den

62 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 46.

(25)

ska även vara tillämplig vid vidare diskussioner, som till exempel kring de förutsättningar som krävs för tillit. Den praktiska definitionen lyder:

Tillitsbaserad styrning är en styrning som syftar till att minska onödig kontroll i offentligt finansierad verksamhet och att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens, för att på så vis

skapa mer kvalitet I tjänsterna till medborgaren.⁶⁶

4.2.1 Metoder för tillitsbaserad styrning

Tillitsdelegationen förklarar att utformningen av styrning som baseras på tillit kommer för olika verksamheter att se olika ut. Dock kan sju olika metoder för tillitsbaserad styrning att uppfattas. Bland annat genom

1. Minskad detaljstyrning

2. Väl utvecklade strukturer för att främja kunskapsutveckling inom verksamheten 3. Värdegrundsarbete

4. Involvering av yrkesprofessionella på lägre beslutsnivåer i beslut 5. Förankring hos medarbetare av metoder för kontroll och uppföljning 6. Organisatoriska, juridiska och ekonomiska förutsättningar

7. Administrativa uppgifter i administrativa funktioner.⁶⁷

5. Analys

Analysen av de politiska texterna presenteras nedan. Texterna presenteras kronologist utefter den tidpunkt de är författade och först kommer endast en beskrivning av de svar som

framkommit på de olika frågor som ställts till texterna. I vissa fall har de svar som framkommit behövt tolkas vilket har gjorts i anslutning till de svaren. Efter redogörelsen kommer dessa svar att diskuteras.

67 Sverige och Tillitsdelegationen, 2017, 54–57.

(26)

26 5.1 Socialdemokratisk regering 1988

Den första texten som analyseras är den kompletteringsproposition som den

socialdemokratiska regeringen lade fram vid budgetåret 1988/89. I den första bilagan till propositionen skriver regeringen om den offentliga förvaltningens förnyelse. Det är inte första gången som styrningen av förvaltningen uttrycks i dessa termer men i denna proposition omnämns det som ett samlat program.⁶⁸ Med andra ord är denna bilaga enligt både

Kristiansen,⁶⁹ och Statskontoret att betrakta som startpunkten för den styrningsmetod som präglad den offentliga sektorn i över 20 års tid.⁷⁰ Analysen nedan presenteras genom att de svar som framkommit efter de analysfrågor som använts. I anslutning till respektive regerings text kommer slutsatser av dessa texter att dras.

Ändrade livsmönster, en utbildningsnivå som höjts och förändrade behov har lett till att nya krav ställts på verksamheten i den offentliga sektorn. Enligt den socialdemokratiska

regeringen handlar det inte enbart om en brist på resurser. I propositionen skriver regeringen att det kan konstateras att de brister som finns hänger samman med att de system och rutiner som finns för att styra verksamheten är föråldrade. En oklar ansvarsfördelning mellan huvudmän men även inom en verksamhet kan medföra onödig byråkrati eller dubbelarbete och det kan leda till bristande effektivitet. Att fortsätta bygga ut den offentliga sektorn anses i texten inte gå att förena med en samhällsekonomisk balans.

En bristande effektivitet och ett slöseri resurs innebär att den offentliga sektorn varken är stark eller fullt fungerande. Att den offentliga sektorn fungerar är grunden för

välfärdspolitiken generellt. Att den offentliga sektorns utbyggnad inte kan förenas med en samhällsekonomisk balans är en effekt av att den ekonomiska tillväxten har varit betydligt lägre de senaste 10-15 åren [från när texten skrevs författarens. anm.] jämfört med tidigare under efterkrigstiden. Den svenska regeringen har trots en lägre ekonomisk tillväxt fortsatt bygga ut den offentliga servicen men då det är många nya behov som den offentliga sektorn behöver tillgodose är inte detta längre möjligt. ”En fortsatt utbyggnad av den offentliga

68 Statskontoret, Effektiv styrning?, 2006, 83f.

69 Kristiansen, ”Management by Objectives and Results in the Nordic Countries”, 2015, 550.

70 Statskontoret, Effektiv styrning?, 2006, 83f.

(27)

sektorn framstår mot denna bakgrund som inte ändamålsenlig alldeles oavsett de finansiella restriktioner som den samhällsekonomiska utvecklingen innebär.”⁷¹

Ett synsätt som har varit vägledande för politiken har varit att det är möjligt att åtgärder för att jämna ut levnadsförhållanden och att skapa förutsättningar för att alla ska få ett bättre liv kan förenas med åtgärder för att stimulera resurserna för tillväxt. Det konstateras att det är en medborgerlig rättighet att ha tillgång till utbildning, goda möjligheter till vård och omsorg och att få en ekonomisk grundtrygghet vid både sjukdom, arbetslöshet och ålderdom.

Utnyttjas resurserna dåligt riskeras ett minskat förtroende hos medborgarna för den offentliga sektorn. Genom att organisera och finansiera välfärdsstaten gemensamt poängterar vi vikten av den och alla människors lika rättigheter.

Ett minskat väljarförtroende och medborgerliga rättigheter som uttrycks här är någonting som handlar om det demokratiska värdet. Långt gångna medborgerliga rättigheter för alla, att jämna ut levnadsförhållanden och förutsättningar för att alla ska få ett bättre liv gynnar graden av demokrati i landet. Ett minskat förtroende är direkt kopplat till det demokratiska

styrelseskicket och minskar förtroendet ökar risken för att regeringen inte blir omvald.

Rättssäkerhet och allas lika behandling är principer som skall vara vägledande för den offentliga sektorn. Tendenser till segregering kan också motverkas om det upprätthålls en jämn och hög kvalitet på de offentliga tjänsterna. ”Genom att utföra olika verksamheter i offentlig regi eller under offentlig kontroll har garantier skapats för allas lika behandling.”⁷² Genom att garantera allas lika behandling oh därmed skapa legitimitet till en rättssäker förvaltning ökar möjligheten till en oberoende förvaltning vilket är en grundbult i det svenska systemet.

Den socialdemokratiska regeringen anser att det borde vara möjligt för producenter av tjänster inom det offentliga att konkurrera om att bedriva en viss verksamhet. Vidare anses också att

71 “Regeringens proposition 1988/89:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m.m. (kompletteringsproposition)”, 1988, 30.

(28)

28 det skulle kunna vara lämpligt att låta privata entreprenörer utföra vissa typer av tjänster och ett exempel de använder är tekniska tjänster. Det är viktigt att skilja på vilka som utför, finansierar och kontrollerar en verksamhet i detta sammanhang på anser regeringen. Detta då det i vissa fall räcker med att offentliga myndigheter kontrollerar en privat verksamhet medan det i andra fall, där kravet på likformighet och likabehandling är så centralt att verksamheten både finansieras och utförs inom den offentliga sektorn. Detta är ett argument för effektivitet då det diskuterar privatisering, för att på så sätt minska den offentliga sektorns kostnader som därmed blir mer effektiv.

Genom att använda de resurser som satts av för den offentliga sektorn mer effektivt kan det skapas positiva effekter för såväl välfärden hos den enskilde individen som för

samhällsekonomin i stort. Något som också diskuterats är de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting. I propositionen konstateras dessa utgöra ungefär 80% av de bidrag som staten ger. Det kan jämföras med att i de flesta länder utgör de specialdestinerade bidragen endast en liten del av de totala statsbidragen, även om det förekommer att andra länder istället använder sig av långtgående regleringar. Att diskutera dessa bidrag i detta sammanhang är relevant då den Mål- och resultatstyrning som är tänkt att införas bygger på att myndigheterna själva får bestämma hur målen ska uppnås vilket undermineras av

statsbidrag av denna typ.

Det syfte de specialdestinerade bidragen fyller kan vara att regeringen vill få igång en viss verksamhet. Ibland sträcker sig ambitionen längre och bidragen omfattar då såväl

produktionssätt, omfattning och innehåll. Statsbidrag som är specialdestinerade kan, om de innehåller alltför omfattande bestämmelser och regleringar, i vissa fall för kommunerna leda till att möjligheterna för att välja de lämpligaste sätten för att uppnå ett önskat resultat. Av den anledningen anser regeringen att minska de specialdestinerade statsbidragen med omfattande regleringar och bestämmelser till landsting och kommuner bör minskas.

3. Hur ser den rekommenderade handlingen ut?

Den handling, eller lösning som presenteras är ett utvecklingsarbete med utgångspunkt i att rikta mer fokus mot vad som faktiskt produceras, mot mål och resultat. Det är samtidigt av mindre vikt hur målen och resultaten uppnås. Detaljregleringen från ”statsmakternas sida” ska minska men en skärpning av krav på utvärdering och uppföljning görs. Detta då det råder skillnader mellan de tjänster som medborgare kräver och de tjänster som produceras i

(29)

välfärden. Kraven är i vissa fall nya, det handlar inte längre enbart om en större efterfrågan av de befintliga tjänsterna utan även om förbättrad service där det finns en högre tillgänglighet och en större valfrihet. För att förvaltningen ska kunna utvecklas måste de mål som bör uppnås klarare definieras. Uppföljning av målstyrningen måste ske genom

resultatrapportering. ”En mål- och resultatorienterad styrning bör uttryckas i konkreta termer.”⁷³

Effektivitets- och produktivitetshöjande åtgärder bör eftersträvas för att inte riskera att medborgarnas förtroende för det offentliga förbrukas. I propositionen menar den socialdemokratiska regeringen effektivitet i form av grad av måluppfyllelse, eller de välfärdseffekter som åstadkoms av verksamheten. Kan produktiviteten förbättras för den offentliga sektorn utan att åsidosätta kravet på god kvalitet är det möjligt att öka produktionen och därmed blir möjligheterna att nå de uppsatta målen för den offentliga verksamheten större. Principer som ska vara vägledande för den offentliga sektorn är både rättssäkerhet och allas lika behandling, en tydligare ansvarsfördelning är något som stärker rättssäkerheten.

Slutsats

Det är tydligt i 1988 års kompletteringsproposition att regeringen vill se en ny typ av styrning av myndigheterna. Den problembild är att samhället har förändrats drastiskt de senaste

decennierna med en kraftigt utbyggd välfärdsstat och därigenom måste även styrningen av förvaltningen förändras för att bättre kunna möta de behov och krav som nu ställs. Tanken som regeringen framför är att effektivisera användningen av resurser genom att minska detaljstyrningen men att skärpa kraven på utvärdering och uppföljning. Regeringen ska formulera mål som förvaltningen ska uppfylla men exakt hur målen ska uppfyllas lämnas upp till myndigheterna själva. Genom att effektivisera styrningen kan positiva effekter skapas för både medborgare och hela välfärden. Skapas dessa positiva effekter minskar risken för att medborgarnas förtroende för förvaltningen förbrukas, levnadsvillkoren för medborgarna kan dessutom utjämnas och en tydligare ansvarsfördelning såväl inom verksamheter som mellan huvudmän ger en tydligare möjlighet till ansvarsutkrävning.

(30)

30 5.2 Alliansregering 2009

Den borgerliga regeringen som regerade 2006-2010 diskuterar i en förvaltningsproposition hur styrningen av förvaltningen ska ske.

I propositionen gör alliansregeringen bedömningen att syftet med regeringens styrning av de statliga myndigheterna är att de bästa möjliga förutsättningar ska kunna skapas för den statliga förvaltningen. Dessa förutsättningar innebär att regeringens politisk ska förverkligas, att myndighetens övriga uppgifter ska utföras och dessutom ska de grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet upprätthållas. Regeringen hänvisar dessutom till att det

konstateras av flera utredningar att styra myndigheter med mål inte endast är svårt utan även att en sådan typ av styrning kan resultera i beteenden som faktiskt motverkar de mål som satts upp. En tolkning av anledningen till att alliansregeringen vill förändra förvaltningen innebär att motverka att dessa beteenden uppkommer.

Den statliga förvaltningens uppgift är att utföra de beslut som fattats av riksdag och regering.

Därför är styrningen av de statliga myndigheter och verksamheter mycket betydelsefull för att det politiska mandatet som väljarna givit till riksdag och regering ska kunna uppfyllas.

Regeringen anser att en annan fråga som är central är frågan om de prestationer som myndigheterna ger svarar mot det berättigade stöd och de krav som medborgarna har och huruvida kvaliteten på prestationerna är som den förväntade. Det ges inte tillräckligt med information om detta i den redovisning som endast har omfattningen av volymer och kostnader för de utförda prestationerna. Den borgerliga regeringen anser att kvaliteten på myndigheternas prestationer ihop med de uppfattningar som medborgarna har är viktig.

Därmed kan det konstateras att den borgerliga regeringen värnar om att skapa legitimitet till förvaltningen genom att förankra förvaltningens prestationer hos folket vilket leder till en mer demokratisk förvaltning.

Politik kan innebära olika saker. Det kan innebära att vissa värden eller ett tillstånd förvaltas eller slås vakt om men det kan också innebära en förändring för att på så vis kunna uppnå ett önskat tillstånd eller att undvika ett annat. Därför kommuniceras olika mål och visioner som