För att kunna göra en problemidentifiering av den nya lagregleringen om moderna miljövillkor på vattenverksamheter som bedriver vattenkraftsel har en kvalitativ studie
genomförts. Enligt Bryman (2002) innebär en kvalitativ metod att forskaren själv befinner sig i en social miljö under en viss tid för att observera och lyssna i syftet att få en bild av det ämne som undersöks, det sker även en datainsamling samt en analys. Analysen kännetecknas av att det är en växelverkan mellan analysen och datainsamlingen. Ordet kvalitativ innebär att betoningen främst ligger på kvaliteter, processer och meningar som inte har möjlighet att experimentellt undersökas samt som inte kan genom uppskattas i förhållande till kvantitet, mängd, intensitet eller frekvens beskriver Denzin och Lincoln (2005). Fokuset i arbetet ligger på att få fram de olika aktörernas tankar och förväntningar av den nya lagstiftningen.
Relevanta rättsfall tas även upp i empirin kopplade till respondenternas svar. Arbetet började med att redogöra om den nuvarande lagtexten i teorin, för att sen i empirin jämföra aktörernas åsikter samt att undersöka relevanta rättsfall baserat på respondenternas svar. För att kunna få en bred kunskap och uppfattning om den nya lagstiftningen har intervjuer skett med olika respondenter som påverkas av, har kunskap eller insyn i den nya lagstiftningen.
3.1.1 Urval av verksamheter och respondenter
Vid en kvalitativ forskningsmetod enligt Yin (2013) görs urvalet väldigt medvetet. Vid
avsiktliga urval kommer studien bearbetas endast med data som är relevant för ämnet och med intervjupersonernas olika åsikter för ämnet.
För att studien ska bli så verklighetsbaserad som möjligt har endast sakkunniga respondenter intervjuats som alla berörs eller har varit involverad på något eller ett annat sätt av
frågeställningen. Till följd av att ett urval har gjorts där intervjupersonerna har olika påverkan och relation till den nya lagstiftningen kan det göra att en potentiell vinkling av studien har
kunnat undvikas. Urvalet hade kunnat varit en annan om det inte hade funnits en
tidsbegränsning som påverkat och om fler personer hade kunnat intervjuats hade det därmed funnits mer data.
De respondenter som har intervjuats är en miljöhandläggare från Länsstyrelsen Stockholm, en jurist inom vatten- och miljörätt, en professor i vattendragsteknik vid Kungliga Tekniska högskolan och ordförande för Svensk Vattenkraftförening. För att underlätta läsningen i empirin och analysen används förkortningar när hänvisningar görs till respondenterna, dessa förkortningar redovisas nedan.
Respondent 1 Miljöhandläggare, Länsstyrelsen
Stockholm
Respondent 2 Jurist inom vatten- och miljörätt
Respondent 3 Professor i vattendragsteknik
Respondent 4 Ordförande Svensk Vattenkraftförening
3.1.2 Datainsamling och analys av data
Intervjuerna utfördes semistrukturerat som enligt Bryman (2002) innebär att forskaren har en intervjuguide med frågor som berör specifika valda teman och själva intervjupersonerna har sedan stor frihet att formulera sina svar. Vid en semistrukturerad metod behöver inte frågorna komma i samma ordning som har skrivits i intervjuguiden. De öppna intervjufrågorna
varierade även mellan de olika aktörerna beroende på dess kunskap eller påverkan. Två av intervjuerna har skett vid enskilt möte och de två andra har varit via telefon. Intervjuerna tog ungefär en timme vardera.
Intervjuerna var strukturerade så att den ena personen ställde frågorna och den andre
antecknade svaren. Uppgifterna fördelades så lika som möjligt mellan personerna. Alla fyra intervjuer spelades in och transkriberades med ytterligare stöd från anteckningar som gjordes vid intervjun. Nyckelord från varje intervju sorterades sedan till olika ämnesrubriker som sedan sätts ihop till de mest aktuella teman intervjuerna resulterade till. Ett preliminärt resultat skapades efter att ha sammanfattat alla aktörers svar och tolkningar separat på ca 2 sidor.
Resultatet sammanställdes sedan och det reviderades sedan till ett slutgiltigt resultat för att se hur de olika aktörerna ser på den nya lagstiftningen. Studien riktar sig till intressenter av den nya lagregleringen.
3.1.3 Metodkritik, källkritik och studiens trovärdighet
Granskningen av studiens material har varit noggrann, av både de använda underlaget i teorin samt material från intervjuerna. Iakttagelse och funderingar kring den mänskliga faktorns ibland bristfälliga svar genom impulsiva och ibland emotionella svar vid intervjuer kan ge felaktiga uppfattningar och information om den undersökta företeelsen.
Läroböcker tar upp vikten av validitet och reliabilitet vid kvalitativa metoder. Enligt Patel och Davidson (2011) innebär ordet validitet att upptäcka företeelser samt att tolka, beskriva och förstå intervjupersonernas åsikt om det aktuella ämnet, det kännetecknar god validitet. Reliabilitet anses som mot bakgrund av den särskilda situationen som föreligger vid tillfället undersökningen sker. I rapporten som Eneroth (1984) skriver så måste den som utför studien ytterst lita till sin intuition. Vid arbetets gång har därför aspekter valts via intuition som uppskattats har varit bäst för att skildra företeelsen. Frågorna under intervjuerna har varit konstruerade så att det genererade öppna svar av respondenten.
Studien baseras på noggrant utvärderade källor för att kringgå snedvridna åsikter. Källor som Europeiska Unionen som har tagit fram vattendirektivet anses ha en avancerad insikt på marknaden. Svenska myndigheter besitter hög kunskap om marknaden och om
vattendirektivet. Respondenterna har alla en akademisk utbildning och har varit verksamma inom sina ämnen under flera år samt med goda erfarenheter. Det ökar trovärdigheten från intervjuerna och dess information.
Kritik mot denna metod kan handla om att det är svårt att urskilja personliga åsikter från professionella åsikter. Även bristen av vetenskapliga artiklar om den nya lagregleringen kan diskuteras, detta på grund av att lagen tillträdes under 2019. Därför kan det antyda att den fakta som finns om den nya lagstiftningen består mer av spekulationer än empiriska fakta.
4. Empiri
I detta kapitel återges intervjuerna med intervjupersonerna som har medverkat i studien samt relevanta rättsfall kopplade till intervjusvaren. Kapitlet är uppdelat efter först intervjuerna som klargjort problem som uppstått, och sedan rättsfall som har en relevant koppling till problemen.
4.1 Intervjusvar
4.1.1 Tillämpningen av vattendirektivet
Dammarna utgör ofta vandringshinder för fisk och andra organismer i vattendragen varpå de klassats i olika status, berättar Respondent 1. Detta är grunden till att tillstånden för dammar förenas med villkor på exempelvis en faunapassage eller en fisktrappa. Respondent 1 menar även att vissa länsstyrelser varit mer proaktiva än andra. Dock poängterar denne att
vattenkraften i Sverige under många år haft en lagstiftning som har skiljt sig från regelverket kring miljöfarlig verksamhet, industrier och liknande. Respondent 1 förklarar att vattenkraften kan ha dammar som är flera 100 år gamla utan tillstånd, eller med tillstånd men som sedan byggts om succesivt, vilket är en bidragande orsak till denna lagstiftningsändring. Detta är en följd av att Sverige fick kritik av EU för att vi inte infört vattendirektivet på ett bra sätt i Sverige.
Respondent 2 anser att vattenkraften borde värnas om och att myndigheterna ska använda de undantag som EU:s vattendirektiv ger möjlighet till. Respondent 2 hänvisar till målet i EU-domstolen angående vattenkraftverket i Schwarze Sulm, Österrike och respondenten anser att en större diskussion borde föras kring vattenkraften och dess påverkan på samhällsnyttan även i Sverige.
Respondent 3 upplever att EU är otydliga i sin formulering i direktivet. Respondent 3 ifrågasätter termen “återställa vattenförekomster” och menar på att det inte är möjligt att gå tillbaka till samma ekologiska status som fanns innan vattenförekomsten modifierades. “Vilket ekosystem ska man återgå till?” säger Respondent 3 och menar att de flesta
ekosystemen ändrats så kraftigt under de 100-tals år vattenförekomsterna varit modifierade att de arter som fanns innan försvunnit eller anpassat sig till de nya förhållandena. Att återgå till de ekosystem som fanns innan innebär att förstöra de som lever där idag, menar respondenten.
Respondent 4 anser att tolkningen och tillämpningen av vattendirektivet, och de politiska beslut som fattats i Sverige de senaste åren, är bristfällig. Myndigheterna påverkas, enligt Respondent 4, av aktivister med en egen agenda som inte överensstämmer med
vattendirektivet. Respondent 4 har svårt att säga vad det är för tillstånd vattendirektivet menar att vattenförekomsterna ska återgå till. Respondent 4 berättar om den ökade utdikningen under 18- och 1900-talet i jordbruk och skogsmark och menar på att dammarna i viss mån modererar vattenflödet ut i vattendragen. Om dammarna och dess kraftverk tas bort menar Respondent 4 att landskapet kommer tömmas på vatten på ett annat sätt än innan utdikningen. Vattnet har brukats på detta sätt i flera 100 år och Respondent 4 menar på att det inte är möjligt att återgå till det som fanns innan.
Respondent 4 säger vidare att det inte är “något större fel” på vattenförvaltningsförordningen men att “myndigheterna har kommit att bli besatta av att riva ut vattenkraft, framför allt den småskaliga vattenkraften”. Enligt respondenten har politikerna låtit vattenförvaltningen hållas fram till för några år sedan vilket energiöverenskommelsen 2016 är ett uttryck för.
Respondent 4 menar att myndigheterna inte lever upp till Propositionen om Vattenmiljö och vattenkraft, vilket är att anse som ett stort problem. Respondent 4 anser vidare att
tillämpningen av de moderna miljövillkoren hotar den småskaliga vattenkraften. Respondent 4 menar att svenska myndigheter inte tillämpar EU:s KMV-klassificering trots att det i 4 kap. 3 § VFF står att myndigheterna ska KMV-klassificera en vattenförekomst om åtgärderna för att uppnå miljömålen skulle innebära en betydande negativ inverkan på verksamheten.
Respondent 4 menar att de moderna miljövillkoren i sig är rimliga och att föreningens medlemmar är medvetna om att det ställer krav på tuffa åtgärder vad gäller en förbättrad miljöanpassning vilket de vill medverka till. Det som respondenten ogillar är den svenska tillämpningen av Vattendirektivet.
4.1.2 Äldre rätt
Respondent 1 menar att det kan vara svårt att veta vad som gäller för respektive damm och att det inte är helt tydligt vilka dammar som omfattas av urminnes hävd. Respondent 1 förklarar även att den ursprungliga anledningen till att dammen uppförts i många fall har försvunnit och att nya markägare tillkommit med åren. Detta har lett till att dammarna i vissa fall mer eller mindre övergivits och inte underhållits på det sätt som det är tänkt.
Även Respondent 2 anser att ett problem ligger i otydligheten kring “äldre rättigheter”. Respondent 2 menar att länsstyrelser väljer att tolka dessa olika och skapar därmed förvirring kring vad som faktiskt gäller beträffande äldre rättigheter.
4.1.3 Kostnader
Kostnaderna för privatpersonerna, nämner Respondent 1, kan bli väldigt påtagliga. Respondent 1 säger att varje enskilt fall är olika men att det är svårt att ställa krav på en privatperson att behöva gå till domstol och pröva sin damm. Det kostar mycket pengar och med den tillkommande byråkratin går även mycket tid åt. För de som omfattas av den nationella planen där är det lite enklare menar Respondent 1 för de har möjlighet att ansöka om ekonomiska medel från vattenkraftens miljöfond.
Respondent 2 anser att kostnaderna inte är rimliga för de mindre vattenkraftverks- och dammägarna. Enskilda människor som ej har större intäkter av verksamheten kan komma att tvingas betala sexsiffriga belopp för prövningar, detta är respondenten kritisk mot. Ännu värre är det för de mycket stora antal dammägare som inte har vattenkraftsel kopplad till sin
anläggning men som nu ska bedömas och anpassas till ramdirektivet. De har ingen möjlighet till hjälp med finansiering menar Respondent 2.
En produktionsminskning på över 10 % högst betydande för verksamheten, det är ett intäktsbortfall på motsvarande sätt menar Respondent 4. Trots att vattenkraftens miljöfond står för 85 % av processkostnaderna kan även 15 % kan vara mycket för de allra minsta kraftverken. Produktionsminskningarna grundas på en avräkning mellan energivärden och miljövärden i vattendragen och när det gäller energivärdena är det produktionens storlek i TWh, effekttillgången och reglerförmågan som är avgörande. Respondent 4 säger att de behandlas felaktigt när det gäller energivärdena.
4.1.4 Prövningar i miljödomstolen
Respondent 2 nämner att miljödomstolarna är högt belastade i dagens läge och att prövningarna av cirka 100 verksamheter om året kommer att förvärra detta ytterligare.
Även Respondent 3 säger att arbetsbelastningen för miljödomstolarna kommer medföra problem men vill belysa att det är bra att myndigheterna har en kontrollerande roll.
Respondent 3 menar på att stora företag som Vattenfall och Fortum redan har god kunskap kring detta men att det finns en risk att mindre vattenkraftverksägare inte har samma kompetens gällande säkerhet.
4.1.5 Miljöpåverkan
Respondenten 1 menar att de småskaliga vattenkraftverkens bidrag till den totala elproduktionen i Sverige är marginella men att de biologiska skadorna till följd av anläggningarna är mycket större. Respondent 1 poängterar att detta inte gäller alla vattenkraftverk men att detta är fallet på många platser. Respondent 1 medger att vattenkraften kan vara bra för miljön sett ur ett bredare samhällsperspektiv, exempelvis jämfört med kolkraft eller annan fossil kraftanläggning. Dock när det gäller framförallt den småskaliga vattenkraften så överväger oftast skadan över nyttan ur ett ekologiskt perspektiv i det enskilda vattendraget. Respondent 1 förtydligar även att det givetvis kan finnas
platsspecifika undantag.
Respondent 3 säger att vattenkraften i allmänhet har en negativ inverkan på den biologiska mångfalden i och med att den fragmenterar vattendrag. Respondent 3 påpekar dock att dammar inte är relevant fokus och att det finns större “miljöbovar”. Respondenten menar att det är möjligt att kombinera produktionsoptimering med miljömål genom pareto-kurvor vilket skulle vara positivt för både vattenkraften och miljön.
4.2 Rättsfall
4.2.1 Undantag från miljövillkoren
År 2016 i domstolen i mål C-346/14 förs talan om fördragsbrott. Det är i målet EU-kommissionen som är sökande och Republiken Österrike som är svarande. Bakgrunden till målet är ett vattenkraftverk som uppförts 2007 i Schwarze Sulm, Österrike som
EU-kommissionen anser strider mot dels artikel 4.1 som innebär “Förebyggande av en försämring av statusen i ytvattenförekomster”. Republiken Österrike nekar inte till att vattenkraftverket kan leda till en försämring av ytvattenstatusen. Dock hänvisar Österrike till undantaget i artikel 4.7 c) då republiken menar att ett mål som Schwarse Sulm har är att utveckla förnybara energikällor. EU-domstolen tillämpar i detta mål undantagsreglerna i artikel 4.7 c) som menar att undantag kan göras från artikel 4.1 om det omfattas av ett allmänintresse av större vikt.
I mål M 5186–17 ansöker Mölndals kommun och Mölndals Kvarnby om tillstånd till anpassad tappning med syftet att förebygga skador av höga vattenflöden i Mölndalsån i Mölndals stad m.m. En anpassad tappning skulle innebära att den morfologiska statusen sjunker från “god” till “måttlig”. I sin dom tillåter Mark- och miljööverdomstolen att åtgärderna vidtas trots att detta medför en försämring av den morfologiska statusen, detta med hänvisning till
undantagsregeln om ett allmänintresse av större vikt i artikel 4.7 c) i vattendirektivet.
4.2.2 Urminnes hävd
I målet M 2350–11 förbjuder Länsstyrelsen i Västmanlands län en verksamhetsutövare att utöva vattenverksamhet avseende vattenkraftproduktion då tillstånd saknas, dock så innehar verksamhetsutövaren rätt att förfoga över vattnet vid anläggningen enligt privilegiebrev varpå tvist uppstår. Mark- och miljödomstolen häver Länsstyrelsens beslut och hänvisar till 18 § MP i vilken det stadgas “Frågan om lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit före ikraftträdandet av miljöbalken utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre bestämmelser bedöms enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst.” Mark- och miljödomstolens beslut överklagas och mark- och miljööverdomstolen fastställer i domen 2012:26–28 “En rätt enligt privilegiebrev utgör en särskild rättighet att förfoga över vattnet men kan inte jämställas med ett tillstånd enligt miljöbalken”. Dock anses
Länsstyrelsens beslut om förbud för ingripande och målet återförvisas tillbaka till Länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
2016 förelägger Länsstyrelsen i Värmland en verksamhetsutövare att ansöka om lagligförklaring och tillstånd för dennes vattenverksamhet i form av dämning.
Verksamhetsutövaren hävdar att denne har rätt till vattnet och dämning enligt äldre rätt. Mark- och miljödomstolen ändrar föreläggandet vad gäller vite, men står fast vid att
verksamhetsutövaren ska söka lagligförklaring och tillstånd. Mark- och miljööverdomstolen häver Länsstyrelsens föreläggande och anser att verksamheten har tillstånd enligt urminnes hävd. Därmed fastställs 2018 i mål M 4798–17 av mark- och miljööverdomstolen att “...urminnes hävd, som från och med den 1 januari 2019 jämställs med ett
miljöbalkstillstånd”.
4.2.3 Åtgärds- och tillståndskostnader
I mark- och miljödomstolen mål nr M 3646–15 hade Länsstyrelsen beslutat att ansökan om tillstånd för vattenverksamhet avseende vattenkraftverk och tillhörande dammar på fastigheten
ska göras inom viss tid annars förbjuds fortsatt vattenverksamhet. Länsstyrelsen anser som tillsynsmyndighet att kraftverket och dammar behöver stora åtgärder, exempelvis utgör de vandringshinder för fisk. Verksamhetsutövaren överklagade Länsstyrelsens beslut utifrån urminnes hävd och rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Klagande klargör att åtgärdskostnader för vattenverksamheterna ligger på 200 000 kr medan tillståndsansökan kommer ligga på totalt 1,3 miljoner kronor och om det blir fallet kommer verksamheten behöva upphöra. I 26 kap. 9 § 2 st MB står “Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte ingripas”. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet och fastställer att ett giltigt tillstånd måste finnas för att få fortsätta driva verksamheterna. Mark- och miljödomstolen ändrar dock föreläggande tiden till 18 månader från det att domen laga kraft. Föreläggandet från Länsstyrelsen ska inte upphävas enligt mark- och miljödomstolen.
5. Analys
I detta kapitel analyseras det material som tas upp i teorin i kapitel 2 och vägs mot den data som insamlats i empirin. Kapitlet är sedan uppdelat utefter de huvudsakliga frågorna som har behandlats i empirin.