EXAMENSARBETE
FASTIGHETSUTVECKLING MED FASTIGHETSFÖRMEDLING FASTIGHETSUTVECKLING
GRUNDNIVÅ, 15 HP
STOCKHOLM, SVERIGE 2019
Dammar i juridiken
En probleminventering i samband med införandet av de moderna miljövillkoren
Titti Broman
Sofia Strandell Dalius
KTH
INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE
Bachelor of Science thesis
Title Dams in Swedish law - An identification of the problems that can occur with the implementation of the modern environmental regulations
Author(s) Titti Broman & Sofia Strandell Dalius
Department Department of Real Estate and Construction Management TRITA number TRITA-ABE-MBT-19247
Supervisor Eva Liedholm Johnsson
Keywords Dams, water activity, modern environmental conditions
Abstract
The importance of reducing people's environmental impact has become increasingly apparent since the beginning of the 21st century. According to the European Parliament, new
legislation has been required to stop the deterioration of Europe's waters and to achieve "good status" for Europe's rivers, lakes and groundwater. This legislation was introduced in year 2000 under the name of The EU Water Framework Directive. The EU Water Framework Directive was first implemented in Sweden in 2004 and has since continued to be
implemented through several laws. In January 2019, in Swedish law, there were requirements for modern environmental conditions on water activity, as for the production of hydroelectric power or when the business was started was intended for such production. Sweden's
government has in 2018 produced a proposal for a national plan that aims to facilitate the trials of water activities in order to reach the requirements for modern environmental conditions.
The problematisation of this is how the implementation of the new requirement for modern environmental conditions should take place and to see what applies if conflicts of interest arise. The essence of the essay is to lead a deeper understanding and discussion of how the requirements for modern environmental conditions can affect interested parties around Sweden.
The essay is based on a knowledge base that consists of the legislation in the subject, significant legal cases and a qualitative method through various semi-structured interviews.
Limitations for the essay are that it only depicts the implementation of the European Parliament's directive in the Swedish Law and interested parties who are only active in Sweden.
Finally, the study shows that many problems are assumed to occur when the trials in connection with the modern environmental conditions begin. Most prominent is the application of the EU Water Directive, costs and environmental impact.
Acknowledgement
This bachelor thesis is written at the Institution of Real Estate and Construction Management at the Royal Institute of Technology. The bachelor thesis corresponds to 15 credits and has been written during the spring of 2019. This thesis is included as a compulsory part of the bachelor’s degree in Property Development and Agency.
We got the idea to write about the new legislation on the introduction of modern
environmental conditions after talking to a property manager at a company that has a dam on their property. She explained to us that this was a very current problem among property owners around Sweden. Although we have a good understanding of the Environmental Law from previous courses, we did not know much about dams and its regulations. Therefore, the starting point for the work was very long and it was a lot of information we needed to
understand before the study could begin. However, this was only positive for us as it is always fun to learn something completely new.
We would like to thank all our respondents who have taken the time for the interview study.
Without all of you, this study would not have been possible and you have been a great asset to our essay. We would also like to warmly thank our supervisor Eva Liedholm Johnsson who, with great dedication and guidance, has helped us during the essay writing.
Stockholm, May 2019
Titti Broman & Sofia Strandell Dalius
Examensarbete
Titel Dammar i juridiken - En probleminventering i samband med införandet av de moderna miljövillkoren
Författare Titti Broman & Sofia Strandell Dalius Institution Institutionen för Fastigheter och Byggande TRITA nummer TRITA-ABE-MBT-19247
Handledare Eva Liedholm Johnsson
Nyckelord Dammar, vattenverksamhet, moderna miljövillkor
Sammanfattning
Vikten av att minska människors miljöpåverkan har sedan början av 2000-talet blivit allt mer påtaglig. Enligt Europaparlamentet har det krävts en ny lagstiftning för att stoppa
försämringen av Europas vatten och att nå “god status” för Europas floder, sjöar och
grundvatten. Denna lagstiftningen infördes år 2000 vid namnet EU:s ramdirektiv för vatten.
Direktivet implementerades först i Sverige år 2004 och har sedan dess fortsatt att implementeras via ett flertal lagar. I januari 2019 tillkom i svensk lagstiftning krav om moderna miljövillkor på vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel eller när verksamheten påbörjades var avsedd för sådan produktion. Sveriges regering har under 2018 tagit fram ett förslag till en nationell plan som har till syfte att underlätta prövningarna av vattenverksamheter för att nå kraven om moderna miljövillkor.
Problematiseringen av detta är hur implementeringen av det nya kravet om moderna
miljövillkor ska ske och att ta reda på vad som gäller om intressekonflikter uppstår. Uppsatsen huvudsakliga syfte är att leda en djupare förståelse och diskussion om hur kraven om moderna miljövillkor kan påverka berörda parter runt om i Sverige.
Uppsatsen bygger på en kunskapsgrund som består av lagstiftningen inom ämnet, väsentliga rättsfall och en kvalitativ metod genom olika semistrukturerade intervjuer. Avgränsningar för uppsatsen är att det endast skildrar implementering av Europaparlamentets direktiv i svensk lag samt berörda parter som endast är verksamma i Sverige.
Slutligen visar studien att många problem antas uppstå när prövningarna i samband med de moderna miljövillkoren påbörjas. Mest framträdande problem är tillämpningen av EU:s ramdirektiv för vatten, kostnader och miljöpåverkan.
Förord
Denna kandidatuppsats är skriven vid Institutionen för Fastigheter och byggande på Kungliga Tekniska högskolan. Kandidatuppsatsen motsvarar 15 högskolepoäng och har skrivits under våren 2019. Denna uppsats ingår som ett obligatoriskt moment i kandidatprogrammet Fastighetsutveckling med Fastighetsförmedling.
Idén om att skriva om den nya lagstiftningen om införande av moderna miljövillkor fick vi efter att ha pratat med en fastighetschef vid ett företag som har en damm på sin fastighet. Hon förklarade för oss att detta var ett mycket aktuellt problem bland fastighetsägare runt om i Sverige. Trots att vi har en god förståelse för miljöbalken från tidigare kurser så visste vi inte mycket om dammar och dess regelverk. På grund av detta var startsträckan för arbetet väldigt lång och det var mycket vi behövde förstå innan studien kunde påbörjas. Dock var detta bara positivt för oss då det alltid är roligt att lära sig något helt nytt.
Vi vill rikta ett stort tack till alla våra respondenter som har tagit sig tid till uppsatsens
intervjustudie. Utan er alla hade inte denna studie inte varit möjlig att göra och ni har varit en stor tillgång till vår uppsats. Vi vill även varmt tacka vår handledare Eva Liedholm Johnsson som med stort engagemang och vägledning har hjälpt oss under uppsatsskrivandet.
Stockholm, maj 2019
Titti Broman & Sofia Strandell Dalius
Förkortningar
GJB 1734 års jordabalk
KMV Kraftigt modifierad vattenförekomst
MB Miljöbalk (1998:808)
MP Lag (1998:811) om införande av miljöbalken
VFF Vattenförvaltningsförordning (2004:660)
VL Vattenlag (1918:523)
Innehållsförteckning
1. Inledning 1
1.1 Bakgrund 1
1.2 Syfte och frågeställning 2
1.3 Metod 2
1.4 Avgränsning 3
1.5 Disposition 3
2. Teori 5
2.1 Dammar och dammhaveri 5
2.2 Dammar i svensk historia 6
2.3 Dammar och regelverket kring dessa 7
2.3.1 Vattenverksamhet 7
2.3.2 EU:s ramdirektiv för vatten 8
2.3.3 Vattenförvaltningsförordningen 10
2.3.4 Dammar som vattenverksamhet 10
2.3.5 De moderna miljövillkoren 12
2.3.6 Urminnes hävd 13
2.4 Propositionen Vattenmiljö och vattenkraft 13
2.4.1 Regeringens konsekvensanalys 14
2.4.2 Den nationella planen och Vattenkraftens miljöfond 15 2.5 Dammars påverkan på ekosystemtjänster och miljö 16
3. Metod 18
3.1 Tillvägagångssätt 18
3.1.1 Urval av verksamheter och respondenter 18
3.1.2 Datainsamling och analys av data 19
3.1.3 Metodkritik, källkritik och studiens trovärdighet 20
4. Empiri 21
4.1 Intervjusvar 21
4.1.1 Tillämpningen av vattendirektivet 21
4.1.2 Äldre rätt 22
4.1.3 Kostnader 23
4.1.4 Prövningar i miljödomstolen 23
4.1.5 Miljöpåverkan 24
4.2 Rättsfall 24
4.2.1 Undantag från miljövillkoren 24
4.2.2 Urminnes hävd 25
4.2.3 Åtgärds- och tillståndskostnader 25
5. Analys 27
5.1 Vattendirektivet i praktiken 27
5.2 Otydlighet kring äldre rättigheter 28
5.3 Kostnader för privatpersoner 28
5.4 Ökad belastning för myndigheter och domstolar 29
5.5 Miljöpåverkan och biologisk mångfald 29
6. Slutsats och fortsatta studier 31
6.1 Slutsats 31
6.2 Förslag till fortsatta studier 32
7. Referenslista 33
1. Inledning
I detta kapitel introduceras ämnet om införandet av de moderna miljövillkoren, uppsatsens syfte och frågeställning. Vidare redogörs avgränsningar som gjorts i uppsatsen samt uppsatsens disposition.
1.1 Bakgrund
De flesta större existerande vattentillgångarna i Sverige har på något eller annat sätt påverkats av människan genom en vattenverksamhet. Sedan år 2000 har heta debatter förekommit i Sverige angående vattenverksamheter och dess miljöpåverkan. Tonläget i debatterna har vid vissa fall varit högt, detta beror på att den moderna miljörätten har mött den gamla präglade rättskulturen som har skildrat vattenrätten under flera 100 år (Darpö 2014). Anledningen till denna debatt har varit implementeringen av Europaparlamentets ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) som kom år 2000. Detta direktiv ställer krav på alla medlemsstater att de ska utforma en förvaltning för sina olika vatten i avsikt att förbättra och bevara vattenmiljön. Vid antagandet av direktivet har medlemsstaterna ålagt sig att anta mål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för sitt vatten (Europaparlamentet 2000). År 2004 infördes vattendirektivet i svensk lagstiftning. Målen skulle vara uppfyllda 2015 och ännu pågår processen för att uppfylla vattendirektivet i Sverige (Vattenmyndigheterna 2019).
En annan del av debatten har handlat om vattenverksamheter som har besuttit äldre rättigheter och tillstånd. I delbetänkandet SOU 2013:69 beskrivs det att flera av dagens
vattenverksamheter drivs med tillstånd och rättigheter som har tillhandahållits via äldre lagstiftning. Dessa äldre lagar krävde inte någon miljöprövning eller inte i samma mån som nya anläggningar idag måste vara försedda med.
Som till följd av vattendirektivet beslutades det i juni 2018 att nya lagar ska tillgodoses i miljöbalken efter antagningen av propositionen 2017/18:243 angående Vattenmiljö och vattenkraft. I januari 2019 trädde SFS 2018:1407 in gällande förändringar i miljöbalken.
Lagen innebar nya moderna miljövillkor som svenska vattenkraftverk och dammar ska anpassas efter. Till följd av dessa regleringar har det skapat komplikationer för
verksamhetsutövare som har en damm på sin fastighet. Enligt propositionen kommer prövning
eller omprövning enligt miljöbalken behöva ske på ca 7 400 anläggningar runt om i Sverige för att erhålla moderna miljövillkor. De nya lagarna kräver att alla dammägare ska ompröva sina tillstånd för sin verksamhet och denna tillståndsprövning har lett till stor oro bland berörda verksamhetsutövare då en prövning kan uppnå miljonbelopp.
Som hjälpmedel för denna omprövningsprocess ska utvalda myndigheter i Sverige ta fram ett förslag till en nationell plan som ska klargöra hur denna process ska gå till.
Verksamhetsutövare kan anmäla sig till planen och fördelen är att ersättning kommer kunna tas ut för kostnader som kommer tillkomma. Den nationella planen är ännu inte beslutad och berörda verksamhetsutövare kan ange synpunkter på förslaget tills 28 juni 2019 (Havs- och vattenmyndigheten 2019, A). Genom att det fortfarande ännu inte är klargjort hur införandet av krav på moderna miljövillkor ska ske så är denna studie en del i det klargörandet och har som mål att försöka att ta reda på vilka typer av intressekonflikter som kan uppstå.
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att identifiera de problem som kan uppkomma för dammägare och myndigheter i samband med de nyligen införda kraven på moderna miljövillkor. Studien kommer förhoppningsvis att öka medvetenheten kring ämnet och dess konsekvenser.
Formuleringen av frågeställningen blir därmed:
Vilka problem kan uppkomma för dammägare och myndigheter i samband med införandet av krav på moderna miljövillkor?
1.3 Metod
Uppsatsen bygger på en litteraturstudie och lagtextstudie. Studien baseras även på en
kvalitativ forskningsmetod som enligt Bryman (2002) innebär att forskaren själv befinner sig i den sociala miljön för att observera samt lyssna i syftet att få en rikare bild av ämnet som undersöks. I en del av att få svar på studiens probleminventering har semistrukturerade intervjuer skett som enligt Bryman (2002) är en vanlig intervjuform vid kvalitativa forskningsmetoder. Intervjuerna har skett med olika respondenter som påverkas av, har kunskap eller insyn i den nya lagstiftningen.
Teorin består av olika lagar, förordningar och propositioner samt fakta som berör
forskningsområdet. Empirin behandlar resultatet från intervjuer och redogör relevanta
rättsfall. Analysen består av en sammankoppling mellan teorin och empirin som har redogjorts i studien.
En mer utförlig metodbeskrivning återfinns i kapitel 3.
1.4 Avgränsning
Efter en undersökning och granskning av den nya lagregleringen för de moderna miljövillkoren kan det konstateras att det medför flera olika förändringar för
vattenverksamheter i Sverige. För att kunna begränsa studien består analysen endast av dammar med avseende på svenska dammar. Studien är även avgränsad till endast de mest relevanta och aktuella lagrummen inom ämnet. Vidare är studien avgränsad till Sverige och ingen avgränsning har gjorts geografiskt inom landet. Intervjupersonerna har valts efter kunskap och intresse.
1.5 Disposition
Den fortsatta framställningen av studien är disponerad på följande sätt.
Kapitel 2 består av teorin som omfattar definitionen av dammar samt kopplade regelverk till dammar i Sverige, historia om dammar, definition av vattenverksamhet och vad
dammsäkerhet innebär.
I kapitel 3 tas metoden upp med tillvägagångssätt och en beskrivning av de valda verksamheter samt respondenter för intervjuerna.
Kapitel 4 består av empirin där resultaten från intervjuerna redogörs från de olika aktörerna samt här tas även relevanta rättsfall upp som är kopplade till resultaten från intervjuerna.
I kapitel 5 sker analysen där teorin och empirin som har redogjorts i studien kopplas ihop, utefter frågorna som tagits upp i intervjuerna.
I kapitel 6 tas diskussion och slutsatsen upp där en diskussion sker gentemot frågeställningen som tas upp i kapitel 1.
I kapitel 7 redogörs alla referenser som använts under studien så som elektroniska, tryckta, lagtext samt rättsfall, muntliga referenser och bildkällor.
2. Teori
I detta kapitel redogörs regelverk och fakta som går att koppla till studiens valda frågeställning.
2.1 Dammar och dammhaveri
Det finns ungefär 10 000 dammar i Sverige, av dessa utgör cirka 2 000 vattenkraftsdammar. I 11 kap. 4 § MB definieras en damm som “en vattenanläggning vars syfte är att dämma upp eller utestänga vatten eller blandningar av vatten och annat material.” Det finns många olika benämningar av dammar. Dessa begrepp är dammkropp, dammkonstruktion, dammbyggnad eller dammenhet och används för att beskriva anordningen som bildar en barriär i vattendrag med avsikt att lagra, kontrollera eller avleda vatten. I dagligt tal kan ordet damm avse det uppdämda vattnet, men den korrekta benämningen av detta är magasin (Svenska Kraftnät 2013).
Det finns dammar med en dämmande funktion och även dammar med både dämmande och avbördande funktion. Om fallet är att någon av dessa funktioner brister och ej fungerar korrekt kan detta leda till ett dammhaveri. I 11 kap. 4 § MB definieras ett dammhaveri som “...ett okontrollerat utströmmande av det vatten eller den blandning av vatten och annat material som dammen är avsedd att dämma upp eller utestänga.” I Sverige har det inte skett några stora dammolyckor, men ett antal mindre haverier har uppstått under åren. De två primära
faktorerna till att dammar havererar som observerats globalt är att det finns brister i avbördningsförmågan och även läckage i dammbyggnaden eller i dammens grund. Dessa brister beror på ofullkomlighet i underhållet och övervakningen av dammen, även otillräcklig bemanning eller felaktig hantering av utskovsluckor är bidragande orsaker (Svenska Kraftnät 2013).
HydroTerra & WSP (2017)
2.2 Dammar i svensk historia
En damm är en byggnad som människan har tillverkat och det primära användningsområdet är att hålla tillbaka vatten. Dammar är konstruerade för flera olika ändamål, som exempelvis reservoar, översvämningsskydd, bevattning och elkraftverk.
Enligt Törnlund (2008) har människan under historiens gång på varierande sätt manipulerat rinnande vatten och sjöar. I Sverige generellt beror regleringar av vattendrag främst av inlandets kolonisation. I början användes det som översilningsängar för att skaffa foder åt kreatur, då reglerades bevattning på ängsmarken och det kunde förhindra buskar samt träd att stadgas. Den reglerade bevattningen gjorde att ängslandskapet kunde vara öppet. Ett annat bevattningssystem som användes i början var dammängar som innebar att genom justeringar av tillförsel av vatten över fodermarken kunde de då bromsa uppväxten av buskar under sommaren. Både översilnings- och dammängar blev väldigt betydande för kolonisationen och småbruket. Dessa tillämpningar användes under andra hälften av 1800-talet och började minska under 1900-talets första decennier.
Vidare beskriver Törnlund (2008) att i anslutning med dammängarna byggdes även kvarnar av olika slag. Vatten var en av de kraftkällor som hade de viktigaste mekaniska uppgifterna till flera olika verksamheter. En var Skvaltkvarnen som användes till att mala spannmål i olika slag. Vatten som tillförs via en ränna till kvarnen var via en dammanläggning. I
dammanläggningen reglerades vattenflödet till rännan med hjälp av en lucka och nära till dess utskov fanns en dammvall av jord och sten. Andra verksamheter som skedde via vattenkraft
var vadmalsstampar och spånhyvlar.
Dammar i Sverige kunde ha flera olika ändamål och tjäna olika verksamheter, en av de stora betydelsefulla var sågverken som dominerade under 1800-talet och fram till mitten av 1900- talet. Det var under 1900-talet det förekom fler mindre vattenkraftverk för elproduktion vid vattendrag. Vattenkraftverk för elproduktion uppfördes oftast i närheten till de redan förekommande dammarna och därför kan ett elkraftverk ligga intill en sågverkstad eller skvaltkvarn, dessa verksamheter fick då enas om dammanläggningen (Törnlund 2008).
2.3 Dammar och regelverket kring dessa
Det finns många lagar som juridiskt reglerar dammar. I denna studie nämns flertalet, dock för enkelhetens skull listas de mest aktuella nedan.
● 11 kap. Miljöbalken. Vattenverksamhet
● 4 kap. Vattenförvaltningsförordningen Miljökvalitetsnormer
● Artikel 4 Europeiska Unionens ramdirektivf ör vatten. Miljömål
● 5 a § Införandet av miljöbalken. Urminnes hävd
2.3.1 Vattenverksamhet
I 11 kap. 3 § MB definieras vad som avses en vattenverksamhet. Vattenverksamhet är vad som utgör av punkterna 1–8:
● uppförande, ändring, lagning och utrivning av en anläggning i ett vattenområde,
● fyllning eller pålning i ett vattenområde,
● bortledande av vatten från ett vattenområde,
● grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,
● en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge,
● bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta,
● tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
● markavvattning.
Med vattenanläggning menas en anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till en sådan anläggning. Enligt 11 kap. 9 § MB, krävs det tillstånd för alla typer av vattenverksamhet. Det sker en förprövning och
verksamheten får inte påbörjas innan tillstånd har beviljats. Ansökan om tillstånd prövas i normalt fall av mark- och miljödomstolen.
Undantag finns dock från huvudregeln om tillståndsplikt för en vattenverksamhet. Dessa typer är så som vattentäkter för husbehov. Flera undantag för tillståndsplikten av vattenverksamhet är anläggningar för värmeutvinning då det gäller slutna system utan vattentäkt och även odling av fisk, musslor och kräftor. Dessa anläggningar kräver ofta tillstånd eller anmälan enligt 9 kap MB och inte enligt 11 kap MB, då dessa ofta avser miljöfarlig verksamhet. Enligt 11 kap. 9 a § MB kan även regeringen meddela föreskrifter om att det för vissa
vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts.
I huvudregel finns de tre olika typer av förutsättningar för att få tillstånd till vattenverksamhet.
Det är att den sökande ska ha rådighet över vattnet i det område där verksamheten ska utövas.
Sedan krävs det att särskilda bestämmelser som finns i 11 kap. 6–8 §§ MB som ska vara uppfyllda. Som sista och tredje förutsättning ska alla allmänna bestämmelser i miljöbalken vara uppfyllda.
2.3.2 EU:s ramdirektiv för vatten
Europaparlamentets ramdirektiv för vatten 2000/60/EG har för syfte att förbättra och bevara vattenmiljön i både grundvatten och ytvatten i medlemsstaterna. I det så kallade
vattendirektivet fastställs lagar och regler för att stoppa skadan av EU:s vattenförekomster.
Direktivet fastställer även regler för att nå “god status” för Europas floder, sjöar och grundvatten och “god potential” för konstgjorda och kraftigt modifierade vattendrag senast 2015.
Detta innefattar
● skydda alla former av vatten (ytvatten, markvatten, inlandsvatten och vatten i övergångszon),
● återställa ekosystem i och kring dessa vattenförekomster,
● minska föroreningar i vattenförekomster,
● garantera hållbar vattenanvändning av enskilda och företag.
Lagstiftningen ställer nya och mer tydliga ansvarskrav på nationella tillsynsmyndigheter.
Dessa måste
● identifiera enskilda avrinningsområden på sitt territorium – de omgivande landområden där vatten rinner ut i särskilda flodsystem,
● utse myndigheter som hanterar flodområden i enlighet med EU-regler,
● analysera varje avrinningsområdes funktioner, däribland effekterna av mänskliga aktiviteter och genomföra ekonomiska bedömningar av vattenanvändningen,
● övervaka vattenstatusen i varje avrinningsområde,
● registrera skyddade områden, områden som används för dricksvatten och kräver särskild uppmärksamhet,
● utarbeta och genomföra ”förvaltningsplaner för avrinningsområden” för att förhindra försämring av ytvatten, skydda och förbättra grundvatten och bevara skyddade områden,
● se till att kostnaderna för vattentjänster återvinns så att resurserna används effektivt och förorenarna betalar, och
● ge information och erbjuda samråd till allmänheten om sina förvaltningsplaner för avrinningsområden.
I artikel 4 klargörs reglerna kring miljömålen och vad som föreligger beroende på vilken typ av vattenförekomst det gäller. Artikel 4.3 definierar vad som krävs för att en vattenförekomst ska anses som konstgjord (KV) eller kraftigt modifierad (KMV). I direktivet definieras en konstgjord vattenförekomst som en “ytvattenförekomst som skapats genom mänsklig verksamhet och en kraftigt modifierad vattenförekomst som “en ytvattenförekomst som till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär”. Kraven för att en vattenförekomst skall klassas i enlighet med artikel 4.3 är att om de åtgärder som krävs för att uppnå god ekologisk status inte går att utföra på grund av att detta skulle ha en negativ påverkan på användningen av:
● miljön i stort
● sjöfart eller hamnanläggning
● rekreationsintressen
● kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet för vilken vatten lagras
● verksamhet för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering
● annan verksamhet av väsentlig betydelse mot allmän synpunkt
Om dessa krav uppfylls är vattenförekomsten enligt direktivet att anse som konstgjord eller kraftigt modifierat och kravnivån sänks då från “god status” till “god potential”. Artikel 4.7 redogör för de undantagsregler som finns och de villkor som ska vara uppfyllda för att en medlemsstat inte ska vara skyldig till överträdelse av direktivet trots att god ekologisk status eller potential ej är uppnådd. Bland dessa villkor listas bland annat om ett allmänintresse är av större vikt eller om kostnaderna är orimliga.
2.3.3 Vattenförvaltningsförordningen
Det är bland annat via Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) som vattendirektivet 2004 infördes och förordningen ser även till att vattendirektivet följs. Enligt Vattenmyndigheterna (2019) har Sverige blivit uppdelat i fem olika vattendistrikt, vilket innebär att landet är
uppdelat i fem stora havsbassänger. Det medför att flera län samt kommuner kan tillhöra flera olika vattendistrikt. Arbetet för att förbättra vattenkvaliteten i Sverige sker under sexåriga cykler. Det innebär att arbetet utvärderas efter sex år och utvärderingen då baseras på det nya kunskapsläget samt hur vattenmiljöerna förändrats. Så för varje ny period kommer
kunskaperna förfinas om våra vattenmiljöer vilket troligtvis ger bättre underlag till besluten.
All ny kunskap samlas sedan i en helt ny plan för hur vattnet ska förvaltas de återkommande sex åren.
I 4 kap. 3 § VFF om miljökvalitetsnormer definieras konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster och även kraven för dessa fastställs vilket efterliknar det som listas i artikel 4 i EU:s vattendirektiv. Dessa krav innebar 2004 att konstgjorda ytvattenförekomster skulle uppnått god ekologisk potential till den 22 december 2015. I december 2016 fastslog de fem vattendelegationerna att förklara 658 vattenförekomster som kraftigt modifierade på grund av vattenkraft, varav en väsentlig del av dessa påverkats av storskalig vattenkraft (Miljöförvaltningen 2018).
2.3.4 Dammar som vattenverksamhet
Den 1 juli infördes lag (2014:114) vilket innebar ändring i miljöbalken tillsammans med tre förordningar varpå frågor om dammsäkerhet reglerades. Ändringen avsåg främst 11 kap. MB och innebar även en ny säkerhetsklassificering av dammar baserad på vilken skada dammen kan medföra vid ett eventuellt dammhaveri. Även 21 kap. och 26 kap. anpassades till att reglera prövningar av säkerhetsklassificering och de myndigheter som har rätt att meddela
förbud och föreskrifter i fråga om dammar.
Förordning om dammsäkerhet (2014:214) kompletterar de nya bestämmelserna i 26 kap.
miljöbalken. I denna fastställs att den som är skyldig till att underhålla en damm ska upprätta en konsekvensutredning i vilken det ska beskrivas hur dammhaveriet antas uppkomma, vilka eventuella områden som kan bli översvämmade vid haveriet och vad som kan komma att skadas i dessa områden. Det regleras även att den som är skyldig att underhålla en damm ska upprätta ett säkerhetsledningssystem om dammen är klassificerad enligt miljöbalken. I denna ska de metoder och rutiner fastställas i fråga om ansvarsområden, drift och underhåll,
hantering, planering angående dammen. En dammsäkerhetsrapport ska lämnas årligen till tillsynsmyndigheten där den ansvarige redogör för de egenskaper dammen har och vilka säkerhetsåtgärder som vidtas för att förhindra ett haveri av dammen. Det fastställs även i förordningen att Affärsverket svenska kraftnät är bemyndigade i fråga om att meddela föreskrifter om ovan nämnda utredningar och rapporter.
I förordning (2014:215) om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät utfärdar regeringen bestämmelser om Affärsverket svenska kraftnäts ansvar i fråga om dammsäkerhet. En avgift ska utgå för länsstyrelsens tillsyn och betalas av den som är ansvarig för dammen, detta fastställs i förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
En definition av vad dammsäkerhet egentligen är finns inte i miljöbalken eller i någon förordning. Svenska Kraftnät (2016) har en tolkning av att dammsäkerhet kan innefatta förebyggande av dammhaveri, felaktig drift samt andra händelser som kan leda till en
okontrollerad och hastig utströmning av det uppdämda vattnet och möjligtvis annat material.
Det kan även innefatta åtgärder för att kunna begränsa skador som kan ske till följd av dessa händelser.
Svenska kraftnät (2016) beskriver att det finns tre faktorer för god dammsäkerhet:
● säker dammkonstruktion,
● säkert handhavande vid drift, underhåll och tillståndskontroll, och,
● beredskap för dammhaveri och allvarliga problem.
Syftet med dammsäkerhet enligt Svenska Kraftnät (2013) är att ett dammbrott ska undvikas samt att det ska minimera konsekvenserna av ett dammbrott. Principen om
dammsäkerhetsarbete är att den ska bedrivas konsekvensinriktat och det ska innebära att dammar med stora konsekvenser i en händelse av ett dammbrott ska bli första prioritet i ett dammsäkerhetsarbete. Utvecklingen av dammsäkerhet påverkas av verksamhetsutövarens egenkontroll, och de underhållsåtgärder som görs av verksamhetsutövaren vid egenkontrollen, myndigheters tillsyn, beredskapsplanering, regelverk och riktlinjer, tillståndsgivning och rättsskipning. Även kompetensen och kunskapsnivå hos dammägaren, myndigheter och teknisk expert är även en betydande faktor för dammsäkerhetsutvecklingen.
2.3.5 De moderna miljövillkoren
I juni 2018 beslutade riksdagen om ytterligare förändringar i miljöbalken gällande vattenmiljö och vattenkraft som sedan trädde i kraft i januari 2019. Denna SFS 2018:1407 innebar nya moderna miljövillkor och en anpassning av Sveriges vattenkraftverk samt dammar.
Enligt 11 kap. 27 § MB (SFS 2018:1407) ska “den som bedriver en tillståndspliktig
vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Ett modernt miljövillkor definieras i miljöbalken som “...villkor eller
bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år”. Om det i tillståndet för verksamheten har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren, ska dock den tiden gälla. Trots första stycket får en verksamhet bedrivas till dess en prövning är klar, om
1. verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd eller omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor, eller
2. verksamheten omfattas av en nationell plan för moderna miljövillkor enligt föreskrifter som regeringen meddelar och verksamhetsutövaren inte är försenad med att ansöka om prövning enligt planen
Länsstyrelsen Värmland (2018) ger på sin hemsida exempel på de miljöförbättrande åtgärder som kan komma att bli aktuella, dessa är flöden som är ekologiskt anpassade och
minimitappning fram till naturfåror. Något som också kan bli aktuellt är anordningar som gör att fiskar i vattendraget kan passera uppåt och nedåt förbi dammanläggningen på ett säkert sätt.
2.3.6 Urminnes hävd
1 januari 2019 infördes 5 a § MP som innebär att den som bedriver en verksamhet “i enlighet med en urminnes hävd, ett privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § VL ska anses bedrivas med stöd av en rättighet som har tillkommit enligt motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, om det inte följer något annat av denna lag eller av föreskrifterna. Lag (2018:1419).” Denna paragraf ska enligt proposition 2017/18:243 om Vattenmiljö och vattenkraft medföra att tillsynsmyndigheterna inte längre behöver ålägga verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd enligt miljöbalken om den drivs i enlighet med särskilda äldre rättigheter, vilket ger myndigheterna mer utrymme till att fokusera på miljöprövningar.
En definition till urminnes hävd finns att hitta i Nordisk Familjebok (1910), “Det är urminnes häfd: där man någon fast egendom eller rättighet i så lång tid okvald och ohindrad besutit, nyttjat och brukat hafver, att ingen minnes eller af sanna sago vet, huru hans förfäder eller fångesmän först därtill komne äro”. Detta kommer från 15 kap. 1 § GJB och innebär att om någon haft rätten till något så pass länge att ingen minns hur dennes förfäder fått rätten till detta är det urminnes hävd.
2.4 Propositionen Vattenmiljö och vattenkraft
Regeringens proposition 2017/18:243 om Vattenmiljö och vattenkraft överlämnades till riksdagen den 12 april 2018. Den innebar en energipolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och
Kristdemokraterna. Denna överenskommelse innebar att Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft. Regeringen poängterade att prövningssystemet skulle utformas så enkelt som möjligt med inte betungande administrativa och ekonomiska företeelser för den enskilde i relation till miljönyttan. Propositionen beskriver att reglerna för omprövning av
vattenverksamheter såsom dammar och vattenkraftverk borde göras enklare med hänsyn till att vilja säkerställa den hållbara utvecklingen av vattenresurser då det inte är vilken resurs som helst. I befintliga vattenkraftverk ska moderna miljötillstånd finnas och i nya
anläggningar ska det finnas moderna miljötillstånd. Regeringens idé till dessa omprövningar är en så kallad nationell plan som verksamhetsutövaren får anmäla sig till via eget initiativ.
Huvudregeln är att verksamheten får bedrivas utan att ha moderna miljövillkor tills det är dags
för prövning enligt den nationella planen. Lagändringarna i denna propositionen trädde i kraft 1 januari 2019.
2.4.1 Regeringens konsekvensanalys
I propositionen 2017/18:243 redovisas en konsekvensanalys som bland annat beskriver konsekvenserna av omprövningen för de moderna miljövillkoren för de olika aktörerna.
För verksamhetsutövaren uppskattas det att kostnader som är förknippade med
prövningsförfarandet samt för vidtagande av försiktighetsmått kommer att uppkomma.
Storleken på dessa kostnader beskrivs som att den kommer variera mycket beroende på faktorer som geografisk placering och utformning, det är upp till den enskilda prövningen att visa vad kostnaderna faktiskt blir. En omprövning ska resultera i att krav ställs på
miljöanpassning och endast i undantagsfall ska en omprövning leda till utrivning. I
konsekvensanalysen står det att myndigheterna ska använda de undantag som EU-rätten ger möjlighet till full ut vilket ska bevara storskalig- och småskalig vattenkraft så långt som möjligt.
För myndigheterna beräknas mark- och miljödomstolarna hantera prövningen av 7 400 verksamheter. Kostnaden för detta beräknas bli 50 miljoner kronor per år, vilket ska
finansieras genom prövningsavgiften. Det tas även upp att omprövningar via den nationella planen kommer drastiskt att minska behovet av omprövningar som är myndighetsinitierade.
Detta kommer vara resursbesparande för myndigheterna och det kommer förutsätta att myndigheterna samordnar sina olika insatser så inget dubbelarbete sker. För att effektivisera arbete ytterligare vid myndigheterna tas det upp att det borde bestämma partsställningar vid de olika myndigheterna vid handläggning av vattenmål.
Konsekvenserna för enskilda är att parternas kostnader kommer att flyttas från sökanden till de som är sakägare och för talan i målet. Detta innebär att de som ansöker om tillstånd för vattenverksamhet kommer att få en lägre kostnad än innan, då de inte längre kommer behöva betala motpartens rättegångskostnader. Det spekuleras kring om detta kommer att påverka den enskilde sakägarens vilja att framföra sina synpunkter, men konstateras att myndigheterna kommer att fånga upp den enskildes frågor som är av vikt trots detta.
Vad gäller energisystemet kommer 2,3 procent, vilket motsvarar 1,5 terawattimmar, av den
nuvarande årsproduktionen som vattenkraften har normalt sett kunna tas i anspråk för att kunna nå miljömålet Levande sjöar och vattendrag. Detta antas inte ha någon väsentlig påverkan på möjligheten för Sverige att bidra till EU:s målsättning om förnybar energi och minskning av växthusgasutsläpp.
2.4.2 Den nationella planen och Vattenkraftens miljöfond
Enligt Havs- och vattenmyndigheten (2019, B) ska förslaget till den nationella planen innebära en omprövning av vattenkraftverk som olika myndigheter kommer ta fram, den ska bestå av vägledning för bedömningen mellan nyttan för vattenmiljö och att vattenkraftsel ska vara en effektiv tillgång nationellt. Den nationella planen ska även fastställa de verksamheter som ska prövas och när denna prövning senast ska inledas. Ett förslag till nationell plan är ute på remiss mellan 6 maj och 28 juni 2019. Tre olika myndigheter är ansvariga för denna plan och den ska lämnas till regeringen 1 oktober 2019. De tre olika myndigheterna är Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska Kraftnät.
Havs- och vattenmyndighetens roll i det hela är att förvalta frågorna om bevarande,
restaurering och hållbart utnyttjande av vattendrag, hav och sjöar. De ska även försöka uppnå generationsmålet samt de 16 olika miljökvalitetsmål som riksdagen har bestämt. Myndigheten ska agera för att kunna genomföra EU:s direktiv om vattenförvaltning, havsplanering,
havsförvaltning och biologisk mångfald samt för den allmänna fiskeripolitiken. De ska även arbeta för att förvalta flöden av vatten, biota, sediment, föroreningar och material så att ekosystemet fungerar för biologisk mångfald samt ekosystemtjänster ur källa till hav (Havs- och vattenmyndigheten 2019, B).
Enligt Havs- och vattenmyndigheten (2019, B) är Energimyndighetens generella uppgift att arbeta för försörjningstrygghet och ett energisystem som ska vara hållbart samt
kostnadseffektivt. Myndigheten ska bidra i arbetet vid förändringen till ekologiskt uthålligt energisystem och arbeta för att öka användningen av förnybara energikällor. År 2040 ska hela Sveriges elsystem vara 100 % förnybar el och det är Energimyndighetens uppgift.
Svenska kraftnäts uppgift är att se till att kraftöverföringssystemet är säkert, miljöanpassat och kostnadseffektivt. Myndigheten är systemansvarig för elsystemet i Sverige, nätägare för stamnätet, elberedskapsmyndighet samt har de ett myndighetsuppdrag för dammsäkerhet.
Svenska kraftnät jobbar även för dammsäkerheten i landet och är ansvarig för
tillsynsvägledning i frågor som gäller dammsäkerhet, de samarbetar med länsstyrelserna för att ha en effektiv tillsyn och arbetar för att riskerna med en allvarlig störning på samhället via dammhaveri eller andra höga flöden av vatten ska minska (Havs- och vattenmyndigheten 2019, B).
De vattenverksamheter som är avsedda att producera vattenkraftsel eller när verksamheten påbörjades var avsedd att producera vattenkraftsel definieras i 11 kap. 6 § MB och enligt 11 kap. 27 § MB ska ha dessa moderna miljövillkor. Havs- och vattenmyndigheten (2018, C) beskriver att en verksamhetsutövare kan anmäla sig till den nationella planen för omprövning av vattenkraftsverksamheten. En anmälan till den nationella planen skapar fördelar såsom en ersättning som kan ansökas angående prövningskostnader, åtgärdskostnader och
produktionsförluster från den så kallade Vattenkraftens Miljöfond.
Som Vattenkraftens miljöfond (2019) beskriver innebär Vattenkraftens Miljöfond ett samarbete som skett frivilligt mellan flera olika svenska vattenkraftsaktörer som står för största delen av svensk vattenkraftproduktion. Ändamålet med fonden är att bidra med finansiella hjälpmedel till verksamhetsutövare av Vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel i Sverige. Vattenkraftens miljöfond kommer att stå för 85 % av
processkostnaderna i prövningsmålen. Bidrag söks för ersättningsgilla kostnader samt produktionsförluster som kan orsakas vid miljöåtgärder för att sammanföra produktion av vattenkraftsel med moderna miljövillkor.
2.5 Dammars påverkan på ekosystemtjänster och miljö
Enligt Havs- och vattenmyndigheten (2019, D) kan dammar ha både en positiv och en negativ påverkan på miljön och ekosystemtjänster. Dammar som bildar vattenspeglar kan skapa badmöjligheter och gamla kvarnar kan vara besöksmål för turister och boende i närområdet.
Elproduktion är inte en ekosystemtjänst men är onekligen en samhällsnytta. Dock ger även vattenkraft och dammar ett negativt avtryck vid beräkningen av resultatet för
ekosystemtjänsterna inverkar dammar på elva olika ekosystemtjänster. De mest framträdande av dessa är dammars påverkan på biologisk mångfald, livsmiljöer och rekreation (fritidsfiske).
Vattenkraften i sin tur påverkar ytterligare elva ekosystemtjänster, utöver de som endast dämningen påverkar enligt Havs- och vattenmyndigheten (2017, E). Torrlagda vattendrag och förändrade flöden försvårar livet i vattnet kraftigt, men har även en negativ påverkan på andra
samhällstjänster av vattendragen såsom estetiska värden och möjligheterna till rekreationsaktiviteter.
Dammanläggningar påverkar fiskars och andra vattenorganismers möjligheter att röra sig fritt i vattendraget och försvårar dess möjlighet att ta sig till lek- och uppväxtområdena. Något som även försämras i samband med dämning är transport av sediment och organiskt material på grund av att den fysiska miljön förändras. Ytterligare förändringar sker i erosion,
vattentemperatur, vattenkvalitet och isförhållanden. Förändringarna, hydrologiska och morfologiska, påverkar i sin tur de akvatiska ekosystemen och gör vattensystemen till mer homogena miljöer. Vattensystemets biologiska produktionspotential försämras då primär- och sekundärproduktion och omsättning av organiskt material påverkas negativt av dämning.
(Havs- och vattenmyndigheten 2019, D).
Effekterna på ekosystemen varierar beroende på vattendrag och skillnader i
dammkonstruktionerna, avrinningsområdets geologiska och hydrologiska förutsättningar, väderförhållanden, och även påverkan av annan mänsklig verksamhet. (Havs- och
vattenmyndigheten 2019, D).
3. Metod
I detta kapitel framställs hur denna studie har genomförts genom att beskriva strukturen och tillvägagångssättet. En individuell beskrivning om metodkritik och källkritik. Det redogörs även om verksamheterna och respondenterna som har varit involverade samt varför dessa har varit relevanta.
3.1 Tillvägagångssätt
För att kunna göra en problemidentifiering av den nya lagregleringen om moderna miljövillkor på vattenverksamheter som bedriver vattenkraftsel har en kvalitativ studie
genomförts. Enligt Bryman (2002) innebär en kvalitativ metod att forskaren själv befinner sig i en social miljö under en viss tid för att observera och lyssna i syftet att få en bild av det ämne som undersöks, det sker även en datainsamling samt en analys. Analysen kännetecknas av att det är en växelverkan mellan analysen och datainsamlingen. Ordet kvalitativ innebär att betoningen främst ligger på kvaliteter, processer och meningar som inte har möjlighet att experimentellt undersökas samt som inte kan genom uppskattas i förhållande till kvantitet, mängd, intensitet eller frekvens beskriver Denzin och Lincoln (2005). Fokuset i arbetet ligger på att få fram de olika aktörernas tankar och förväntningar av den nya lagstiftningen.
Relevanta rättsfall tas även upp i empirin kopplade till respondenternas svar. Arbetet började med att redogöra om den nuvarande lagtexten i teorin, för att sen i empirin jämföra aktörernas åsikter samt att undersöka relevanta rättsfall baserat på respondenternas svar. För att kunna få en bred kunskap och uppfattning om den nya lagstiftningen har intervjuer skett med olika respondenter som påverkas av, har kunskap eller insyn i den nya lagstiftningen.
3.1.1 Urval av verksamheter och respondenter
Vid en kvalitativ forskningsmetod enligt Yin (2013) görs urvalet väldigt medvetet. Vid
avsiktliga urval kommer studien bearbetas endast med data som är relevant för ämnet och med intervjupersonernas olika åsikter för ämnet.
För att studien ska bli så verklighetsbaserad som möjligt har endast sakkunniga respondenter intervjuats som alla berörs eller har varit involverad på något eller ett annat sätt av
frågeställningen. Till följd av att ett urval har gjorts där intervjupersonerna har olika påverkan och relation till den nya lagstiftningen kan det göra att en potentiell vinkling av studien har
kunnat undvikas. Urvalet hade kunnat varit en annan om det inte hade funnits en
tidsbegränsning som påverkat och om fler personer hade kunnat intervjuats hade det därmed funnits mer data.
De respondenter som har intervjuats är en miljöhandläggare från Länsstyrelsen Stockholm, en jurist inom vatten- och miljörätt, en professor i vattendragsteknik vid Kungliga Tekniska högskolan och ordförande för Svensk Vattenkraftförening. För att underlätta läsningen i empirin och analysen används förkortningar när hänvisningar görs till respondenterna, dessa förkortningar redovisas nedan.
Respondent 1 Miljöhandläggare, Länsstyrelsen
Stockholm
Respondent 2 Jurist inom vatten- och miljörätt
Respondent 3 Professor i vattendragsteknik
Respondent 4 Ordförande Svensk Vattenkraftförening
3.1.2 Datainsamling och analys av data
Intervjuerna utfördes semistrukturerat som enligt Bryman (2002) innebär att forskaren har en intervjuguide med frågor som berör specifika valda teman och själva intervjupersonerna har sedan stor frihet att formulera sina svar. Vid en semistrukturerad metod behöver inte frågorna komma i samma ordning som har skrivits i intervjuguiden. De öppna intervjufrågorna
varierade även mellan de olika aktörerna beroende på dess kunskap eller påverkan. Två av intervjuerna har skett vid enskilt möte och de två andra har varit via telefon. Intervjuerna tog ungefär en timme vardera.
Intervjuerna var strukturerade så att den ena personen ställde frågorna och den andre
antecknade svaren. Uppgifterna fördelades så lika som möjligt mellan personerna. Alla fyra intervjuer spelades in och transkriberades med ytterligare stöd från anteckningar som gjordes vid intervjun. Nyckelord från varje intervju sorterades sedan till olika ämnesrubriker som sedan sätts ihop till de mest aktuella teman intervjuerna resulterade till. Ett preliminärt resultat skapades efter att ha sammanfattat alla aktörers svar och tolkningar separat på ca 2 sidor.
Resultatet sammanställdes sedan och det reviderades sedan till ett slutgiltigt resultat för att se hur de olika aktörerna ser på den nya lagstiftningen. Studien riktar sig till intressenter av den nya lagregleringen.
3.1.3 Metodkritik, källkritik och studiens trovärdighet
Granskningen av studiens material har varit noggrann, av både de använda underlaget i teorin samt material från intervjuerna. Iakttagelse och funderingar kring den mänskliga faktorns ibland bristfälliga svar genom impulsiva och ibland emotionella svar vid intervjuer kan ge felaktiga uppfattningar och information om den undersökta företeelsen.
Läroböcker tar upp vikten av validitet och reliabilitet vid kvalitativa metoder. Enligt Patel och Davidson (2011) innebär ordet validitet att upptäcka företeelser samt att tolka, beskriva och förstå intervjupersonernas åsikt om det aktuella ämnet, det kännetecknar god validitet.
Reliabilitet anses som mot bakgrund av den särskilda situationen som föreligger vid tillfället undersökningen sker. I rapporten som Eneroth (1984) skriver så måste den som utför studien ytterst lita till sin intuition. Vid arbetets gång har därför aspekter valts via intuition som uppskattats har varit bäst för att skildra företeelsen. Frågorna under intervjuerna har varit konstruerade så att det genererade öppna svar av respondenten.
Studien baseras på noggrant utvärderade källor för att kringgå snedvridna åsikter. Källor som Europeiska Unionen som har tagit fram vattendirektivet anses ha en avancerad insikt på marknaden. Svenska myndigheter besitter hög kunskap om marknaden och om
vattendirektivet. Respondenterna har alla en akademisk utbildning och har varit verksamma inom sina ämnen under flera år samt med goda erfarenheter. Det ökar trovärdigheten från intervjuerna och dess information.
Kritik mot denna metod kan handla om att det är svårt att urskilja personliga åsikter från professionella åsikter. Även bristen av vetenskapliga artiklar om den nya lagregleringen kan diskuteras, detta på grund av att lagen tillträdes under 2019. Därför kan det antyda att den fakta som finns om den nya lagstiftningen består mer av spekulationer än empiriska fakta.
4. Empiri
I detta kapitel återges intervjuerna med intervjupersonerna som har medverkat i studien samt relevanta rättsfall kopplade till intervjusvaren. Kapitlet är uppdelat efter först intervjuerna som klargjort problem som uppstått, och sedan rättsfall som har en relevant koppling till problemen.
4.1 Intervjusvar
4.1.1 Tillämpningen av vattendirektivet
Dammarna utgör ofta vandringshinder för fisk och andra organismer i vattendragen varpå de klassats i olika status, berättar Respondent 1. Detta är grunden till att tillstånden för dammar förenas med villkor på exempelvis en faunapassage eller en fisktrappa. Respondent 1 menar även att vissa länsstyrelser varit mer proaktiva än andra. Dock poängterar denne att
vattenkraften i Sverige under många år haft en lagstiftning som har skiljt sig från regelverket kring miljöfarlig verksamhet, industrier och liknande. Respondent 1 förklarar att vattenkraften kan ha dammar som är flera 100 år gamla utan tillstånd, eller med tillstånd men som sedan byggts om succesivt, vilket är en bidragande orsak till denna lagstiftningsändring. Detta är en följd av att Sverige fick kritik av EU för att vi inte infört vattendirektivet på ett bra sätt i Sverige.
Respondent 2 anser att vattenkraften borde värnas om och att myndigheterna ska använda de undantag som EU:s vattendirektiv ger möjlighet till. Respondent 2 hänvisar till målet i EU- domstolen angående vattenkraftverket i Schwarze Sulm, Österrike och respondenten anser att en större diskussion borde föras kring vattenkraften och dess påverkan på samhällsnyttan även i Sverige.
Respondent 3 upplever att EU är otydliga i sin formulering i direktivet. Respondent 3 ifrågasätter termen “återställa vattenförekomster” och menar på att det inte är möjligt att gå tillbaka till samma ekologiska status som fanns innan vattenförekomsten modifierades.
“Vilket ekosystem ska man återgå till?” säger Respondent 3 och menar att de flesta
ekosystemen ändrats så kraftigt under de 100-tals år vattenförekomsterna varit modifierade att de arter som fanns innan försvunnit eller anpassat sig till de nya förhållandena. Att återgå till de ekosystem som fanns innan innebär att förstöra de som lever där idag, menar respondenten.
Respondent 4 anser att tolkningen och tillämpningen av vattendirektivet, och de politiska beslut som fattats i Sverige de senaste åren, är bristfällig. Myndigheterna påverkas, enligt Respondent 4, av aktivister med en egen agenda som inte överensstämmer med
vattendirektivet. Respondent 4 har svårt att säga vad det är för tillstånd vattendirektivet menar att vattenförekomsterna ska återgå till. Respondent 4 berättar om den ökade utdikningen under 18- och 1900-talet i jordbruk och skogsmark och menar på att dammarna i viss mån modererar vattenflödet ut i vattendragen. Om dammarna och dess kraftverk tas bort menar Respondent 4 att landskapet kommer tömmas på vatten på ett annat sätt än innan utdikningen. Vattnet har brukats på detta sätt i flera 100 år och Respondent 4 menar på att det inte är möjligt att återgå till det som fanns innan.
Respondent 4 säger vidare att det inte är “något större fel” på vattenförvaltningsförordningen men att “myndigheterna har kommit att bli besatta av att riva ut vattenkraft, framför allt den småskaliga vattenkraften”. Enligt respondenten har politikerna låtit vattenförvaltningen hållas fram till för några år sedan vilket energiöverenskommelsen 2016 är ett uttryck för.
Respondent 4 menar att myndigheterna inte lever upp till Propositionen om Vattenmiljö och vattenkraft, vilket är att anse som ett stort problem. Respondent 4 anser vidare att
tillämpningen av de moderna miljövillkoren hotar den småskaliga vattenkraften. Respondent 4 menar att svenska myndigheter inte tillämpar EU:s KMV-klassificering trots att det i 4 kap. 3
§ VFF står att myndigheterna ska KMV-klassificera en vattenförekomst om åtgärderna för att uppnå miljömålen skulle innebära en betydande negativ inverkan på verksamheten.
Respondent 4 menar att de moderna miljövillkoren i sig är rimliga och att föreningens medlemmar är medvetna om att det ställer krav på tuffa åtgärder vad gäller en förbättrad miljöanpassning vilket de vill medverka till. Det som respondenten ogillar är den svenska tillämpningen av Vattendirektivet.
4.1.2 Äldre rätt
Respondent 1 menar att det kan vara svårt att veta vad som gäller för respektive damm och att det inte är helt tydligt vilka dammar som omfattas av urminnes hävd. Respondent 1 förklarar även att den ursprungliga anledningen till att dammen uppförts i många fall har försvunnit och att nya markägare tillkommit med åren. Detta har lett till att dammarna i vissa fall mer eller mindre övergivits och inte underhållits på det sätt som det är tänkt.
Även Respondent 2 anser att ett problem ligger i otydligheten kring “äldre rättigheter”.
Respondent 2 menar att länsstyrelser väljer att tolka dessa olika och skapar därmed förvirring kring vad som faktiskt gäller beträffande äldre rättigheter.
4.1.3 Kostnader
Kostnaderna för privatpersonerna, nämner Respondent 1, kan bli väldigt påtagliga.
Respondent 1 säger att varje enskilt fall är olika men att det är svårt att ställa krav på en privatperson att behöva gå till domstol och pröva sin damm. Det kostar mycket pengar och med den tillkommande byråkratin går även mycket tid åt. För de som omfattas av den nationella planen där är det lite enklare menar Respondent 1 för de har möjlighet att ansöka om ekonomiska medel från vattenkraftens miljöfond.
Respondent 2 anser att kostnaderna inte är rimliga för de mindre vattenkraftverks- och dammägarna. Enskilda människor som ej har större intäkter av verksamheten kan komma att tvingas betala sexsiffriga belopp för prövningar, detta är respondenten kritisk mot. Ännu värre är det för de mycket stora antal dammägare som inte har vattenkraftsel kopplad till sin
anläggning men som nu ska bedömas och anpassas till ramdirektivet. De har ingen möjlighet till hjälp med finansiering menar Respondent 2.
En produktionsminskning på över 10 % högst betydande för verksamheten, det är ett intäktsbortfall på motsvarande sätt menar Respondent 4. Trots att vattenkraftens miljöfond står för 85 % av processkostnaderna kan även 15 % kan vara mycket för de allra minsta kraftverken. Produktionsminskningarna grundas på en avräkning mellan energivärden och miljövärden i vattendragen och när det gäller energivärdena är det produktionens storlek i TWh, effekttillgången och reglerförmågan som är avgörande. Respondent 4 säger att de behandlas felaktigt när det gäller energivärdena.
4.1.4 Prövningar i miljödomstolen
Respondent 2 nämner att miljödomstolarna är högt belastade i dagens läge och att prövningarna av cirka 100 verksamheter om året kommer att förvärra detta ytterligare.
Även Respondent 3 säger att arbetsbelastningen för miljödomstolarna kommer medföra problem men vill belysa att det är bra att myndigheterna har en kontrollerande roll.
Respondent 3 menar på att stora företag som Vattenfall och Fortum redan har god kunskap kring detta men att det finns en risk att mindre vattenkraftverksägare inte har samma kompetens gällande säkerhet.
4.1.5 Miljöpåverkan
Respondenten 1 menar att de småskaliga vattenkraftverkens bidrag till den totala elproduktionen i Sverige är marginella men att de biologiska skadorna till följd av anläggningarna är mycket större. Respondent 1 poängterar att detta inte gäller alla vattenkraftverk men att detta är fallet på många platser. Respondent 1 medger att vattenkraften kan vara bra för miljön sett ur ett bredare samhällsperspektiv, exempelvis jämfört med kolkraft eller annan fossil kraftanläggning. Dock när det gäller framförallt den småskaliga vattenkraften så överväger oftast skadan över nyttan ur ett ekologiskt perspektiv i det enskilda vattendraget. Respondent 1 förtydligar även att det givetvis kan finnas
platsspecifika undantag.
Respondent 3 säger att vattenkraften i allmänhet har en negativ inverkan på den biologiska mångfalden i och med att den fragmenterar vattendrag. Respondent 3 påpekar dock att dammar inte är relevant fokus och att det finns större “miljöbovar”. Respondenten menar att det är möjligt att kombinera produktionsoptimering med miljömål genom pareto-kurvor vilket skulle vara positivt för både vattenkraften och miljön.
4.2 Rättsfall
4.2.1 Undantag från miljövillkoren
År 2016 i EU-domstolen i mål C-346/14 förs talan om fördragsbrott. Det är i målet EU- kommissionen som är sökande och Republiken Österrike som är svarande. Bakgrunden till målet är ett vattenkraftverk som uppförts 2007 i Schwarze Sulm, Österrike som EU-
kommissionen anser strider mot dels artikel 4.1 som innebär “Förebyggande av en försämring av statusen i ytvattenförekomster”. Republiken Österrike nekar inte till att vattenkraftverket kan leda till en försämring av ytvattenstatusen. Dock hänvisar Österrike till undantaget i artikel 4.7 c) då republiken menar att ett mål som Schwarse Sulm har är att utveckla förnybara energikällor. EU-domstolen tillämpar i detta mål undantagsreglerna i artikel 4.7 c) som menar att undantag kan göras från artikel 4.1 om det omfattas av ett allmänintresse av större vikt.
I mål M 5186–17 ansöker Mölndals kommun och Mölndals Kvarnby om tillstånd till anpassad tappning med syftet att förebygga skador av höga vattenflöden i Mölndalsån i Mölndals stad m.m. En anpassad tappning skulle innebära att den morfologiska statusen sjunker från “god”
till “måttlig”. I sin dom tillåter Mark- och miljööverdomstolen att åtgärderna vidtas trots att detta medför en försämring av den morfologiska statusen, detta med hänvisning till
undantagsregeln om ett allmänintresse av större vikt i artikel 4.7 c) i vattendirektivet.
4.2.2 Urminnes hävd
I målet M 2350–11 förbjuder Länsstyrelsen i Västmanlands län en verksamhetsutövare att utöva vattenverksamhet avseende vattenkraftproduktion då tillstånd saknas, dock så innehar verksamhetsutövaren rätt att förfoga över vattnet vid anläggningen enligt privilegiebrev varpå tvist uppstår. Mark- och miljödomstolen häver Länsstyrelsens beslut och hänvisar till 18 § MP i vilken det stadgas “Frågan om lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit före ikraftträdandet av miljöbalken utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre bestämmelser bedöms enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst.”
Mark- och miljödomstolens beslut överklagas och mark- och miljööverdomstolen fastställer i domen 2012:26–28 “En rätt enligt privilegiebrev utgör en särskild rättighet att förfoga över vattnet men kan inte jämställas med ett tillstånd enligt miljöbalken”. Dock anses
Länsstyrelsens beslut om förbud för ingripande och målet återförvisas tillbaka till Länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
2016 förelägger Länsstyrelsen i Värmland en verksamhetsutövare att ansöka om lagligförklaring och tillstånd för dennes vattenverksamhet i form av dämning.
Verksamhetsutövaren hävdar att denne har rätt till vattnet och dämning enligt äldre rätt. Mark- och miljödomstolen ändrar föreläggandet vad gäller vite, men står fast vid att
verksamhetsutövaren ska söka lagligförklaring och tillstånd. Mark- och miljööverdomstolen häver Länsstyrelsens föreläggande och anser att verksamheten har tillstånd enligt urminnes hävd. Därmed fastställs 2018 i mål M 4798–17 av mark- och miljööverdomstolen att
“...urminnes hävd, som från och med den 1 januari 2019 jämställs med ett miljöbalkstillstånd”.
4.2.3 Åtgärds- och tillståndskostnader
I mark- och miljödomstolen mål nr M 3646–15 hade Länsstyrelsen beslutat att ansökan om tillstånd för vattenverksamhet avseende vattenkraftverk och tillhörande dammar på fastigheten
ska göras inom viss tid annars förbjuds fortsatt vattenverksamhet. Länsstyrelsen anser som tillsynsmyndighet att kraftverket och dammar behöver stora åtgärder, exempelvis utgör de vandringshinder för fisk. Verksamhetsutövaren överklagade Länsstyrelsens beslut utifrån urminnes hävd och rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Klagande klargör att åtgärdskostnader för vattenverksamheterna ligger på 200 000 kr medan tillståndsansökan kommer ligga på totalt 1,3 miljoner kronor och om det blir fallet kommer verksamheten behöva upphöra. I 26 kap. 9
§ 2 st MB står “Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte ingripas”. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet och fastställer att ett giltigt tillstånd måste finnas för att få fortsätta driva verksamheterna. Mark- och miljödomstolen ändrar dock föreläggande tiden till 18 månader från det att domen laga kraft. Föreläggandet från Länsstyrelsen ska inte upphävas enligt mark- och miljödomstolen.
5. Analys
I detta kapitel analyseras det material som tas upp i teorin i kapitel 2 och vägs mot den data som insamlats i empirin. Kapitlet är sedan uppdelat utefter de huvudsakliga frågorna som har behandlats i empirin.
5.1 Vattendirektivet i praktiken
Respondenterna är delade i sina åsikter kring hur vattendirektivet tillämpats i svensk lagstiftning. Respondent 1 anser att vattenkraften länge varit milt reglerat i jämförelse med miljöfarlig verksamhet, dock menar respondenten att olika länsstyrelser gått olika hårt fram i arbetet med att uppnå miljömålen. Respondent 2 anser att svenska myndigheter inte utnyttjat de undantag som vattendirektivet ger utrymme för och att detta är viktigt då respondenten anser att vattenkraften är viktig för Sverige. I målet om Schwarze Sulm i EU-domstolen demonstreras hur undantagsreglerna i vattendirektivet går att tillämpa för att bevara vattenkraft om allmänintresset är av större vikt. Trots att vattendirektivets undantagsregler inte införts i den svenska lagstiftningen hänvisar Mark- och miljööverdomstolen till artikel 4.7 i sitt beslut angående Mölndalsån. Därmed görs samma undantag som gjordes i målet om Schwarze Sulm på grund av att det ansågs finnas ett allmänintresse av större vikt.
Respondent 4 belyser att Svensk Vattenkraftförening är mycket missnöjda med hur myndigheter tolkat och tillämpat vattendirektivet. Föreningen anser att propositionen om vattenmiljö och vattenkraft inte efterlevs av myndigheterna då de inte tillämpar EU:s KMV- klassificering i den mån den kan användas och att detta hotar småskalig vattenkraft. EU:s klassificeringar angående KMV och kraven för dessa har tillämpats i 4 kap. 3 § VFF. 2016 klassificerades 658 vattenförekomster som kraftigt modifierade vilket visar på att
myndigheterna använder sig utav klassificeringen, frågan som återstår är vare sig de borde förklara fler ytvattenförekomster som kraftigt modifierade för att bevilja fler verksamheter en sänkt kravnivå. Den nationella planen spelar en avgörande roll i hur vattendirektivet kommer att vidare tillämpas i Sverige och de samråd som hålls i maj 2019 ger utrymme för alla involverade parter att ta del i beslutandet av tillämpningen.
5.2 Otydlighet kring äldre rättigheter
Både Respondent 1 och Respondent 2 påpekar att begreppet urminnes hävd och äldre rättigheter i vissa fall skapar förvirring och att det kan vara otydligt vad som gäller. I mål 2012:26–28 från mark- och miljööverdomstolen fastställs att äldre rättigheter inte är att jämställa med tillstånd enligt miljöbalken och i M 4798–17 kommer domstolen fram till att äldre rättigheter, som urminnes hävd, går att jämställas med tillstånd enligt miljöbalken.
Urminnes hävd innebär att en person som besitter en fast egendom eller rättighet ska anses ha en urminnes hävd om personen besuttit den så pass länge att ingen minns hur den kom i personens ägo. Med den lag som infördes i början av 2019 fastställs att äldre rättigheter såsom urminnes hävd och privilegiebrev ska gå att jämställa med motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Denna paragraf borde innebära ett förtydligande av vad som gäller angående äldre rättigheter och att dessa är att jämställa med tillstånd enligt miljöbalken. Detta innebär för tillsynsmyndigheten en minskad belastning så som proposition 2017/18:243 har för avsikt med lagändringen.
5.3 Kostnader för privatpersoner
Alla respondenter anser att kostnaderna kan bli påtagliga för berörda verksamhetsutövare.
Respondent 1 poängterar dock att varje enskilt fall är olika vilket innebär att kostnaderna är helt skilda. Respondent 2 anser att kostnaderna inte är rimliga då vissa enskilda människor inte har stora intäkter av sin verksamhet och kan trots detta behöva betala sexsiffriga belopp för en omprövning. Respondent 4 anser att även om Vattenkraftens miljöfond kommer att stå för 85 % av kostnaderna så är 15 % väldigt mycket för de allra minsta kraftverken. I mål nr M 3646–15 så beräknas kostnaderna vid en tillståndsansökan till 650 000 kr per verksamhet.
Utifrån regeringens konsekvensanalys i propositionen 2017/18:243 kommer kostnader uppkomma vid prövningsförfarande och vid vidtagande av försiktighetsmått. Inget fastställande av kostnader tas upp utan det konstateras att det varierar mellan de enskilda prövningarna. Det tas även upp i konsekvensanalysen att den totala kostnaden av alla 7 400 prövningar kommer vara 50 miljoner kronor årligen som kommer finansieras av
prövningsavgifter som alla verksamhetsutövare ska stå för. Enligt propositionen 2017/18:243 kommer parternas kostnader förflyttas från sökande till sakägare. Detta kan leda till att sakägare i fråga inte kommer vilja framföra alla sina synpunkter utifrån ekonomiska skäl istället. Alla respondenter tar upp Vattenkraftens miljöfond och att den är bra på det sättet att
