10.3.1 Något om Miljömålsrådets riktlinjer
Miljömålsrådet beslutade inför arbetet med fördjupad utvärdering av mil- jömålsarbetet om riktlinjer såväl för analysen som för delmålsformule- ringar. När det gäller analysen anges att den ska genomföras i ett antal steg och syftar till att bedöma om en åtgärds intäkter överstiger des kost- nader, samhällsekonomiska effektivitetsansatsen. En annan ansats är den s.k. kostnadseffektivitetsansatsen, där olika åtgärdsalternativs kostnader jämförs för att nå en viss miljö- eller hälsoförbättring. I Miljörådets rikt- linjer framgår att åtgärdsförslag alltid ska föregås av kostnadseffektivi- tetsanalyser. Nedan presenteras de två ansatserna.
10.3.2 Samhällsekonomisk effektivitet
Samhällsekonomiska konsekvensanalyser (kostnadsnyttoanalys) är en metodik för att, på ett systematiskt sätt, ta fram ett beslutsunderlag för att beskriva effekterna av att exempelvis införa ett delmål. Metodiken base-
ras på mikroekonomisk teori och ger underlag till beslut som leder till att samhällets knappa resurser utnyttjas på ett effektivt sätt. De samhällseko- nomiska intäkterna beräknas, liksom de samhällsekonomiska kostnader- na. Ett projekt eller en åtgärd bör genomföras om de samhällsekonomiska intäkterna överstiger de samhällsekonomiska kostnaderna. Detta är såle- des den beslutsregel som används.
De olika stegen vid framtagandet av en samhällsekonomisk kalkyl med bäring på fukt och mögel är:44
1. Vilka personers nytta och kostnad ska inkluderas?
2. Identifiera åtgärdens effekter. Vilka och hur omfattande är fukt- och mögelproblemen? Vad händer om ingenting görs (s.k. nollalternativet) och hur förändras situationen om åtgärder sätts in?
3. Kvantifiera åtgärdens effekter under hela dess livslängd. Hur många är de individer som exponeras av fukt och mögel? Vilka effekter har en viss exponering på individens hälsa? Hur förändras effekterna på individernas hälsa när exponeringen förändras? Vilka åtgärder krävs för att få till stånd en förändring av exponeringen? För att kunna skatta detta krävs, att man känner till hur fukt och mögel påverkar hälsan och denna information tas fram med hjälp av s.k. dos-responsfunktioner. Dessa funktioner beskriver det faktiska sambandet mellan å ena sidan grad av exponering för fukt och mögelskador, och å andra sidan, på- följande hälsoeffekter och dess omfattning.
4. Värdera effekterna. Det samhällsekonomiska värdet (intäkterna/ för- delarna) av att åtgärda fukt- och mögelproblemen utgörs av de hälso- relaterade kostnaderna som undviks (se avsnitt 1.2). De samhällseko- nomiska kostnaderna för att åtgärda mäts med alternativkostnaden. Med alternativkostnad avses värdet som resurserna hade åstadkommit i sin bästa alternativa användning. De direkta åtgärdskostnaderna (ma- terial- och arbetskostnader) ingår, liksom drift- och underhållskostna- der och andra kostnader såsom exempelvis sökkostnader för att hitta husen/hushållen med fukt och mögelskador och eventuella evakue- ringskostnader för de boende under renoveringstiden när omfattande fukt- och mögelskador åtgärdas.
5. Diskontera nytta och kostnad och beräkna ett nuvärde för de samlade effekterna. Kostnader för åtgärder och värdet av de positiva effekterna på hälsan som åtgärderna leder till infaller vid olika tidpunkter. För att kunna jämföra dem tas de till ett nuvärde.
6. Genomför en känslighetsanalys. I en känslighetsanalys undersöks om kalkylresultaten och därmed slutsatserna är känsliga för förändringar i förutsättningarna.
Ansatsen bygger på att det är individerna och inte husen som sådana som är fokus vid analysen. Det förutsätts att individerna/hushållen är de bästa på att bedöma sin egen välfärd.45
44 De redovisade stegen i detta avsnitt skiljer sig något från de i Miljömålsrådets riktlinjer, men fångar in samma saker.
45 För en utförligare diskussion, se Mattsson (1988), Cost-benefit kalkyler, Akademiför- laget.
Som framgår av redovisningen kräver en samhällsekonomisk kostnads- intäktsanalys att man på ett systematiskt sätt analyserar effekterna. Man måste bl.a. ha tillgång till statistiskt säkerställda orsakssamband mellan exponering och respons, så kallade dos-responsfunktioner. Dessa orsaks- samband är ytterst svåra att belägga empiriskt eftersom människors hälsa beror på en mängd komplexa samband och samexisterande faktorer såväl ekonomiska, demografiska, biologiska som sociala faktorer (Vredin Jo- hansson & Forslind, 2009).
Det finns många studier där samband har visats mellan
fukt/mögelskadade miljöer och ohälsa av varierande typ. Dock känner man inte till vare sig vilken/vilka miljöfaktorer som förorsakar problemen eller vilka biologiska mekanismer som verkar (Andersson 2009)46 .
Svårigheterna med att värdera fördelarna på ett tillfredsställande sätt är en anledning till att söka sig till en annan ansats. En annan anledning kan vara att det är kostsamt och tar för lång tid. En tredje anledning är att vi inte har något val om huruvida en åtgärd ska vidtas eller inte. Det sena- re kan vara fallet om det i en lag eller i en förordning stipuleras att vi ex- empelvis måste reducera energianvändningen med ett antal TWh (Vredin Johansson & Forslind, 2009). I dessa fall kan kostnadseffektivitetsansat- sen användas. Den diskuteras i nästa avsnitt.
10.3.3 Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet
Den stora skillnaden mellan samhällsekonomisk effektivitet, å ena sidan, och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet, å andra, är sättet att hantera intäktssidan på när en åtgärd genomförs. I den förra ansatsen värderas in- täktssidan och jämförs med kostnadssidan och åtgärden ska drivas så långt att värdet av ytterligare en enhet är lika med kostnaden för att pro- ducera denna enhet.
Med kostnadseffektivitetsansatsen tar man intäktssidan för given, vil- ket exempelvis kan vara att ett kvantitativt mål sätts upp för att reducera utsläppen av växthusgaser med en viss mängd eller ett mål om att energi- användningen ska minska med ett antal TWh. Man går således inte in och försöker bestämma värdet av utsläppsminskningen eller värdet av minsk- ningen i energianvändningen. Frågeställningen utifrån en samhällseko- nomisk synvinkel blir nu hur detta mål ska uppnås.
Brännlund & Kriström (1998) anger följande definition på kostnads- effektivitet:47
Den miljöförbättring som eftersträvas till lägsta samhälleliga kostnad, d.v.s så att marginalkostnaden är lika för samtliga aktörer
I definitionen framgår dels vad som avses med kostnadseffektivitet, dels villkoret som ska gälla för att uppnå kostnadseffektivitet. Det uppsatta målet (miljö- eller hälsoförbättringen) ska ske till lägsta samhälleliga kostnad, och detta nås när marginalkostnaden är lika för samtliga aktörer. Villkoret säger att den åtgärd som kostar minst ska genomföras först och när målet har uppnåtts ska samtliga åtgärder som bidragit till att målet har
46 Andersson, K. Den farliga inomhusmiljön. Örebro 2009, sid 58 – 65. Arbets- och mil- jömedicinska kliniken, Universitetssjukhuset, Örebro
uppnåtts betinga samma marginalkostnad för en ytterligare enhets förbätt- ring.
Forslund m.fl. (2007 s 24) diskuterar olika aspekter kring samhälls- ekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. För- fattarna framhåller att det rent teoretiskt är möjligt att genomföra åtgärder för att till exempel nå ett visst utsläppsmål på ett kostnadseffektivt sätt och ändå leda till samhällsekonomisk ineffektivitet. En sådan situation kan uppstå om miljömålet (hälsomålet) är alltför ambitiöst satt. Jämför exempelvis ett mål om en minskning av energianvändningen med, säg, 70 procent i förhållande till dagens användning. Med kostnadseffektivitets- ansatsen undersöks hur detta mål kan uppnås till lägsta samhällsekono- miska kostnad, vilket troligen skulle kunna uppnås. Det är dock osannolikt att det är samhällsekonomiskt effektivt att driva energian- vändningen ner till så låga nivåer.
Kostnadseffektivitetsansatsen kan också överföras på ohälsa. Ett mål kan exempelvis sättas upp om ett förbättrat hälsotillstånd bland männi- skor som vistas i byggnader med fukt och mögelskador. I Miljöhälsorap- port 2009 framgår att de självrapporterade besvären på grund av inom- husmiljön i bostaden, i skolan eller på arbetsplatsen uppgår till 18 procent eller cirka 1,2 miljoner vuxna. Ett mål kunde då vara att reducera antalet personer med besvär. En ”enhet” hälsoförbättring kan dock avse olika hälsoeffekter såsom mindre sjuklighet men det kan också avse förväntad längre livslängd. För att underlätta jämförelse mellan olika hälsoeffekter har man inom hälsoekonomi utvecklat det s.k. QALY-måttet (Quality Adjusted Life Years). Detta mått innefattar såväl sjuklighet som dödlig- het.48
Kostnadseffektivitetsansatsen kan också användas där ett mål sätts upp innebärande, att samtliga fuktskadade byggnader åtgärdas fram till ett visst målår. Den av Boverket föreslagna strecksatsen är exempel inne- bärande att fuktskadade byggnader åtgärdas successivt fram till målåret 2020. Om detta mål uppfylls till lägsta samhälleliga kostnad resulterar detta i kostnadseffektivitet. Men denna kostnadseffektivitet blir då den lägsta kostnaden att åtgärda samtliga fuktskadade byggnader, vilket inte nödvändigtvis är den lägsta kostnaden för att förbättra hälsotillståndet bland de människor som vistas i byggnaderna. Till syvende och sist är det ett förbättrat hälsotillstånd man är ute efter då det ur samhällsekonomisk synvinkel inte finns något egenvärde i att samtliga fuktskadade byggna- der åtgärdas. Att slaviskt gå via byggnaderna för att komma åt ohälsan förorsakat av fukt och mögelskador torde vara ett trubbigt och därmed kostsamt sätt att uppnå det eftersträvansvärda, förbättrade hälsotillståndet bland människorna.