Tolkning av direktiv

Sedan regeringen beslutade om utredningens ursprungliga direktiv har mottagandet varit föremål för överväganden och beslut om för-ändringar från riksdagens, regeringens och berörda aktörers sida. Bland de områden som har varit föremål för nya beslut kan nämnas ansvaret för bosättning, innehåll i och ansvar för tidiga insatser för asylsökande samt anvisning av ensamkommande barn och ersätt-ningarna för mottagandet av ensamkommande barn. Bosättnings-lagen har också börjat tillämpas.

Riksdagens beslut om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige är ytterligare en omständighet som har påverkat förutsättningarna för hur ett nytt mottagandesystem bör vara utformat. Regeringen har också beslutat om tilläggsdirek-tiv till utredningen. Detta har gjort att det har funnits anledning att löpande tolka och klargöra direktivens aktuella innebörd.

2.2 Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har hållit tolv sammanträden med de sakkunniga och experter som regeringen för-ordnat.

Utredningen har tagit del av ett betydande antal rapporter, be-tänkanden, studier och andra underlag från myndigheter, kommun-sektorn, civila samhällets organisationer och forskare. Till grund för utformandet av utredningens överväganden och förslag har vi genomfört analyser av nuvarande ordning vilka har samlats i ett analysunderlag.

Utredningen har genomfört studiebesök och möten med rele-vanta aktörer i Sverige och i andra länder.3 Inte minst har före-trädare för kommunsektorn liksom regionala aktörer haft en viktig roll i att förse utredningen med underlag och reflektioner.

Mottagandeutredningen har fört en löpande dialog med före-trädare för organisationer i det civila samhället och arbetsmark-nadens parter liksom med olika aktörer på bostadsmarknaden. På motsvarande sätt har vi fört dialog med företrädare för forskarsam-hället. Andra externa aktörer av intresse för utredningen har varit Riksrevisionen, statliga utredningar och samordnare. Den särskilde utredaren och sekretariatet har även medverkat vid konferenser, möten och i andra sammanhang där utredningens frågor har disku-terats.4

2.3 Betänkandets upplägg

Mottagandeutredningen har utformat redovisningen av vårt arbete som ett förslagsbetänkande. Det innebär att betänkandet i huvudsak fokuserar på våra förslag till hur mottagandet bör förändras.

På en viktig punkt avviker betänkandet från hur ett betänkande vanligtvis ser ut. Det gäller frågan om vem som ska vara ansvarig för att ordna boende för och erbjuda insatser till asylsökande. Här presenterar vi två alternativ: utredningens huvudförslag att staten

3 Mottagandeutredningen har under arbetet besökt och studerat mottagandesystemen i Danmark, Nederländerna, Norge, Tyskland och Österrike.

och kommunsektorn delar på ansvaret, och vårt alternativa upplägg att staten ensamt ansvarar för detta.

Anledningen till att vi har valt att göra så är att det under arbetets gång framkommit att tilliten mellan staten och kommun-sektorn är förhållandevis skör. Det gäller inte minst bristen på tillit gällande finansieringen och ersättningarna till kommunsektorn samt mottagandet av nyanlända invandrare i kommunerna. Enligt vår bedömning riskerar denna brist på tillit att försvåra ett effektivt genomförande av utredningens huvudförslag. Det är därför moti-verat att även presentera ett alternativt upplägg.

I betänkandet redovisar vi helheten i det reformpaket vårt arbete mynnat ut i. Av detta skäl redovisar vi inte hela det analysarbete som har legat till grund för förslagen. I stället kommenterar vi analysen i direkt anslutning till våra förslag och överväganden.

Av samma skäl innehåller betänkandet enbart en kortfattad be-skrivning av nuvarande ordnings utveckling över tid och förtjänster och brister. Vi har funnit detta tillvägagångssätt lämpligt eftersom regeringens direktiv är tydligt när det gäller de problem och utman-ingar som följer av nuvarande ordning. Merparten av de problem som regeringen beskriver i direktiven är väl kända och mottagan-dets aktörer har en relativt samstämmig problembild. Problemen är dessutom väl belysta och analyserade i ett flertal rapporter och utredningar.

I betänkandet redovisar vi inte heller samtliga sätt att lösa och organisera mottagandet som vi har analyserat. Inom ramen för vårt uppdrag har vi dock bland annat utrett om staten bör ta över ansva-ret för ankomstfasen för ensamkommande barn och om även dessa barn bör bo vid de föreslagna ankomstcentren. I anslutning till detta har vi också analyserat för- och nackdelar med en förlängd ankomsttid för ensamkommande barn.

Vi har också tittat på och analyserat olika sätt att organisera ett statligt ansvar för mottagandet av asylsökande. Till exempel har vi undersökt förutsättningarna att bygga vidare på och utveckla nu-varande ordning genom en förändrad styrning av Migrationsverket. Utredningen har dock funnit att en sådan lösning inte är lämplig i detta fall. Dels är regeringens direktiv tydliga när det gäller de pro-blem som följer av nuvarande ordning och vi menar därför att mindre förändringar av nuvarande ordning inte kan se som ett reellt

alter-nativ. Dels menar vi att regeringen redan nu kan åstadkomma en sådan förändring eftersom det inte kräver några lagändringar.

I kapitel 1 presenterar vi utredningens författningsförslag. I kapi-tel 2 sammanfattar vi vårt uppdrag och vår tolkning av detta och beskriver övergripande hur vi har genomfört uppdraget. I kapitel 3 beskriver vi mottagandets utveckling 1984–2017 och i kapitel 4 ger vi vår syn på problemen med nuvarande ordning och behovet av reformer. Kapitel 5 innehåller utgångspunkterna för utredningens huvudförslag.

Utredningens huvudförslag inleds med kapitel 6 där vi redogör för hur ankomsten till Sverige bör se ut. I kapitel 7 diskuterar vi den fas då den enskilde väntar på beslut i asylprövningen och kapitel 8 berör tiden efter beslut. Kapitel 9 innehåller vårt förslag till övergripande mål för mottagandet och en beskrivning av mot-tagandets organisering. I kapitel 10 redogör vi sedan för hur staten ska ersätta kommuner och landsting för deras åtaganden inom mot-tagandet. Huvudförslaget avslutas sedan i kapitel 11 med en samlad bedömning av de konsekvenser som följer av utredningen förslag.

I kapitel 12, 13 och 14 redogör vi för ett alternativt upplägg till utredningens huvudförslag.

Kapitel 15 innehåller en redogörelse för hur förslagen till reformer bör kunna genomföras.

Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 16 utredningens kommen-tarer till författningsförslagen.

3 Mottagandet 1984–2017

3.1 Mottagandet varierar kraftigt över tid

I efterdyningarna av flyktingsituationen 2015 när 163 000 personer sökte asyl i Sverige är det lätt att glömma bort att mottagandet av asylsökande har varierat kraftigt över tid. Sedan 1945 är det endast fyra år som Sverige har tagit emot fler än 50 000 asylsökande under ett år. Vid sidan om dessa enskilda år har mottagandet varierat mellan knappt 6 000 och 44 000 asylsökande per år.

Figur 3.1 Antalet personer som har sökt asyl i Sverige 1984–2017

Källa: Migrationsverket.

Sett till perioden 1984–2017 har Sverige i genomsnitt tagit emot 31 500 asylsökande per år. Under mitten av 2000-talet stabiliserade sig mottagandet på en nivå över 20 000 asylsökande per år. Därefter

0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000 130 000 140 000 150 000 160 000 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17

skedde sedan en kontinuerlig uppgång av antalet asylsökande fram till 2015.

I och med det höga antalet asylsökande 2015 och de åtgärder som riksdag och regering har vidtagit har antalet asylsökande sjunkit under 2016 och 2017.1 År 2016 och 2017 var antalet asylsökande till-baka på samma nivåer (strax under 30 000 asylsökande per år) som de Sverige hade under de första tio åren av 2000-talet.

Som jämförelse till Sveriges mottagande kan nämnas att under perioden 2008–2012 sökte mellan 225 000 och 335 000 personer asyl i EU. Under 2013 började antalet asylsökande att öka för att 2015 uppgå till drygt 1,3 miljoner personer. Därefter har antalet asylsökande minskat även om det kom nästan lika många under 2016 som det gjorde 2015. Under perioden 2008–2015 tog Sverige emot mellan 9 och 13 procent av de asylsökande som kom till EU.

Under senare år har också antalet asylsökande ensamkommande barn ökat. I början av 2000-talet tog Sverige årligen emot mellan 350 och 450 ensamkommande barn. Under perioden 2005–2013 skedde en markant årlig ökning av antalet ensamkommande barn och 2014 kom det över 7 000 ensamkommande barn till Sverige. År 2015 tog Sverige emot över 35 000 ensamkommande barn.

Åren 2008–2013 kom det omkring 12 000 ensamkommande barn till EU per år. Därefter har antalet ensamkommande barn ökat och 2015 kom det 96 000 ensamkommande barn till EU. Sverige tog emot mer än en tredjedel av barnen och var det land i EU som tog emot flest ensamkommande barn. År 2016 minskade antalet ensam-kommande barn till EU med en tredjedel och Sverige stod för mot-tagandet av 3 procent av dem.