I detta kapitel tecknas en översiktlig bild av den transnationella policynivån. Här avser jag att beskriva hur dominanta ideologiska strömningar inom utbildnings-policy får konsekvenser för hur olika aspekter av utbildning värderas under en särskild historisk period ur ett transnationellt perspektiv. Det jag fokuserar på är hur och i vilken omfattning demokratiska aspekter av utbildning framhävs, liksom vilka värden konst, humaniora och skönlitteratur tillskrivs, av OECD och EU. I analysen väger jag in materiellt grundade förklaringsmodeller som har att göra med den alltmer integrerade globala världsekonomin och dess funktions-sätt. Jag fokuserar på utvecklingen från och med millennieskiftet och belyser den ur ett globalt såväl som ur ett europeiskt perspektiv, med fokus på OECD och EU som inflytelserika mellanstatliga institutioner.
På grund av avhandlingens fokus på litteraturundervisning ägnas särskild uppmärksamhet åt OECD:s PISA-mätningar och i synnerhet OECD:s definitioner av läsning och skönlitteratur. Likaså diskuterar jag två fenomen som har bäring på frågan om litteraturundervisning, nämligen literacybegreppets expansion samt den inflytelserika undervisningsmodell som berör explicit undervisning i lässtrategier. Kapitlet avrundas med två mer diskussionsartade avsnitt som handlar dels om förståelser av literacy som ett slags välgörande universalmedel, dels om litteraturundervisning i relation till entreprenöriella förmågor, som knyter an till en svensk medial debatt och som kan ses som en brygga över till nästa kapitels undersökning av nationell utbildningspolicy.
Policydiskursens globalisering
En ofta traderad analys av den globala, ekonomiska samhällsutvecklingen på 2000-talet är att västvärldens länder gradvis har utvecklats från industri-ekonomier till kunskapsindustri-ekonomier.431 Analysen kan naturligtvis kompliceras; snarare än att ha försvunnit helt och hållet har industrierna i ökad utsträckning robotiserats, gått upp i globala koncerner och/eller flyttat utomlands. Utvecklingen har alltså sin grund dels i att teknologiska landvinningar möjlig-gjort en automatisering av en betydande del av tillverkningsindustrin, dels i att industriproduktionen i hög grad har outsourcats till låglöneländer. Ny informationsteknik har också bidragit till att verksamheter som tidigare stod utanför det kapitalistiska systemet har blivit tillgängliga för ekonomisk
107
exploatering.432 Samtidigt har västvärldens befolkning i stort blivit allt rikare, varför vinstdrivande företag har haft anledning att i högre grad än tidigare saluföra tjänster snarare än varor.433 I takt med denna utveckling har således serviceintensiva yrken, det vill säga yrken inriktade på kundbetjäning, kommit att bli en betydelsefull del av västvärldens tillväxtskapande.434
I offentlig regi har verksamheter som skola och utbildning eller vård och omsorg emellertid låg produktivitet, vilket kan ses som ett tillväxtproblem. Ur ett nyliberalt perspektiv kan det därför betraktas som en tillgång för en nations tillväxt att avreglera och stöpa om dessa områden i enlighet med marknads-modeller som New Public Management. Inom ramen för den nyliberala kunskapsekonomin blir utbildning följaktligen en betydelsefull del av tillväxt-skapandet och en tjänst som elever och deras vårdnadshavare kan välja bland som kunder. Så sett kommer utbildning att betraktas som en bärkraftig valuta och en investering ur ett nationellt såväl som ett individuellt perspektiv. Sam Sellar och Bob Lingard talar i sammanhanget om en ”economization” av utbildningspolicy (att utbildning omtalas med och legitimeras genom ekonomiska termer och incitament) som är samtidig med en ”educationizing” av ekonomisk policy (att utbildning ses som en central resurs för och en lösning på ekonomiska problem).435
Därutöver har den snabbt tillväxande ekonomin i Kina och andra länder som tidigare präglats av fattigdom, de så kallade tigerekonomierna, bidragit till uppfattningen om en ökad konkurrenssituation mellan världens ekonomier. Det är i sig knappast ett purfärskt fenomen att nationer förhåller sig till och påverkas av varandras ekonomier. I ett globaliserat samhälle där utbildning ses som en central resurs har jämförelsen emellertid blivit (åtminstone skenbart) mycket överskådlig genom OECD:s kunskapsmätningar. Dessa mätningar får i sin tur omfattande medial uppmärksamhet och kommer i mångt och mycket att bli styrande för de berörda ländernas skol- och utbildningsdebatt samt för utformningen av utbildningspolicy.
OECD tar förstås intryck av och låter sin utbildningspolicy påverkas av forskningen i olika länder. I den bemärkelsen existerar här en växelverkan som också äger rum ”uppåt”. Samtidigt kan OECD svårligen kallas för en ideologiskt neutral eller intresselös organisation. Heinz-Dieter Meyer och Aaron Benavot skriver om hur OECD på mindre än tjugo år har utvecklats från en internationell 432 Stefan Jonsson, Där historien tar slut. Makt, monster och motstånd i en delad värld, Stockholm: Norstedts, 2020, s. 79.
433 Crouch, s. 91.
434 Heinz-Dieter Meyer & Aaron Benavot, ”PISA and the Globalization of Education Governance. Some Puzzles and Problems”. I PISA, Power, and Policy. The Emergence of Global Educational Governance, Heinz-Dieter Meyer & Aaron Benavot (red.), Didcot: Symposium Books, 2013, s. 13.
108
tankesmedja till en policyaktör med global auktoritet.436 I sin nuvarande form har OECD funnits sedan 1961, men det är sedan 1990-talet som organisationen har fokuserat allt kraftigare på utbildningsområdet.437 Enligt bland andra Gert Biesta har OECD – som är en organisation för ekonomiskt samarbete och utveckling – varit delaktiga i att ge begreppet livslångt lärande ett allt starkare ekonomiskt imperativ.438 Begreppet, som skulle kunna förstås som en livslång och personlighetsdanande bildningsresa, har kommit att beteckna en subjektets skyldighet att anpassa sig efter en osäker och föränderlig arbetsmarknad.439
Utifrån samma ekonomiska situation och legitimeringsgrund kan man förstå utbildningsområdets ökade fokus på entreprenörskap och entreprenöriella förmågor.I ett kapitalistiskt samhälle där tillverkningsindustrin i hög grad har automatiserats eller outsourcats uppstår ett behov av att skapa nya jobb och marknader för att stärka den ekonomiska tillväxten, varför innovationsförmåga och kreativitet anses vara viktiga kompetenser. Om entreprenörens funktion i den kapitalistiska ekonomin skriver bland andra Joseph Schumpeter (1883–1950), en ekonomiteoretiker som har varit viktig för nyliberalt tänkande. Enligt Schumpeter måste kapitalismen ständigt expandera och överskrida sina ramar för att erövra ny vinst, exempelvis genom att exploatera områden som tidigare har stått utanför marknaden. I denna ”skapande förstörelse” – det vill säga i de brott mot kapitalismens struktur, som när den reterritorialiseras bidrar till strukturens utvidgande – tilldelar Schumpeter den modiga och självständiga entreprenören en nyckelroll. Entreprenören blir för Schumpeter den ekonomiske aktör som genom sin kreativitet och innovationsförmåga skakar om marknaden, förändrar dess utformning, vilket bidrar till att kapitalismen utvecklas och stärks.440
Gällande OECD så är det i synnerhet sedan organisationen började genomföra PISA-tester år 2000 som den har blivit en allt synligare kraft att 436 Meyer & Benavot, s. 20. Det tål att påpekas att man kan se det som att OECD fortfarande primärt är en tankesmedja fokuserad på att främja ekonomisk tillväxt. Se Sotiria Grek, Martin Lawn, Bob Lingard, Jenny Ozga, Risto Rinne, Christina Segerholm & Hannu Simola, ”National Policy Brokering and the Construction of the European Education Space in England, Sweden, Finland and Scotland”. I Fabricating Quality in Education. Data and Governance in Europe, Jenny Ozga, Peter Dahler-Larsen, Christina Segerholm & Hannu Simola (red.), London: Routledge, 2011, s. 50.
437 Ninni Wahlström, ”The travelling reform agenda. The Swedish Case through the Lense of the OECD”. I Transnational Curriculum Standards and Classroom Practices. The New Meaning of Teaching, Ninni Wahlström & Daniel Sundberg (red.), London: Routledge, 2018, s. 16f.
438 Gert Biesta, ”Vad är det för mening med livslångt lärande, om livslångt lärande inte har någon mening? Från en lärande ekonomi till den lärande demokratin”, Nät och bildning. Tidskrift för folkbildningens flexibla lärande, nr. 3, 2006b: https://www.folkbildning.net/reflex/CFL-webbplats-natobildning/html/nr_3_06/pdf/vad_ar_det_for_mening.pdf (hämtad 2020-03-18).
439 Detta noteras också av Sven-Eric Liedman, ”Utbildningspolitiken går i otakt med dynamisk arbetsmarknad”, Kritisk utbildningstidskrift, nr. 132, 4/2008, s. 48–54.
440 Joseph Schumpeter, Om skapande förstörelse och entreprenörskap, övers. Richard Swedberg, Margareta Eklöf & Gabriella Strandberg, Stockholm: Norstedts akademiska förlag, 2008; Anders Bartonek, Kampen om kritiken, Göteborg: Bokförlaget Korpen, 2018, s. 79–91.
109
räkna med på utbildningsområdet. Att göra bra ifrån sig på OECD:s mätningar är behäftat med prestige och betraktas som ett styrkeprov för ett lands ekonomi. Att underprestera i mätningarna skapar i sin tur en oro att halka efter andra nationer ekonomiskt, i somliga fall rentav ett slags chockeffekter,441 som skapar utrymme för utbildningsreformer.442 David H. Kamens skriver att den dominerande utbildningspolicydiskursen präglas av en ”’horse race’ mentality”443 medan Stefan Lund och Daniel Sundberg talar om en ”tävlings-orienterad kunskapskapprustning”:
Om tidigare kunskapspraktiker i hög grad präglats av den moderna framstegstanken där upplysning och jämlikhet utgjort ledstjärnor kännetecknas dagens av en tävlingsorienterad kunskapskapprustning. Mätbar framgång, helst i ekonomiska termer, tycks rama in dagens policyproblem.444
Som nämndes i inledningen utövar OECD inflytande inte genom explicita politiska bestämmelser utan genom en typ av soft governance där utvärderingar som PISA spelar en viktig roll i den anpassningsprocess som i en mening strömlinjeformar utbildningspolicydiskursen, om än med visst utrymme för nationella avvikelser.445 Det finns dock anledning att förstå OECD som ett både politiskt och normativt projekt eftersom organisationens utvärderingar inte bara speglar samtida utbildningspolicy, utan de facto bidrar till att forma den.446 Som nämnts skriver Dahler-Larsen om hur tester, utvärderingar och mätningar har konstitutiva effekter med politiska implikationer; de bidrar till att forma den sociala verklighet som de är en del av. Dominerande inslag i den policydiskurs som vidmakthålls genom OECD är ett fokus på mätbarhet, standardisering, transparens och så kallade learning outcomes, nämligen tydligt angivna och instrumentellt motiverade mål med utbildning och undervisning vars effektivitet går att mäta genom studier som PISA.447
441 Florian Waldow, “What PISA Did and Did Not Do. Germany After the ‘PISA-shock’”, European Educational Research Journal, vol. 8, nr. 3, 2009, s. 476–483; Sotiria Grek, ”Governing by Numbers. The PISA ’effect’ in Europe”, Journal of Education Policy, vol. 24, nr. 1, 2009, s. 23–37.
442 Adolfsson, s. 248f.; David H. Kamens, ”Globalization and the Emergence of an Audit Culture. PISA and the Search for ’Best Practices’ and Magic Bullets”. I PISA, Power, and Policy. The Emergence of Global Educational Governance, Heinz-Dieter Meyer & Aaron Benavot (red.), Didcot: Symposium Books, 2013, s. 118.
443 Kamens, s. 117.
444 Stefan Lund & Daniel Sundberg, ”Kunskaper för en ny tid. Pedagogisk kritik av samtidens kunskapspraktiker”, Utbildning & Demokrati, vol. 21, nr. 2, 2012, s. 6.
445 Wahlström, 2015, s. 63ff.; Sellar & Lingard, s. 198.
446 Svein Sjöberg, ”PISA Testing. A Global Educational Race?”, Europhysics News, vol. 48, nr. 4, 2017, s. 17–20.
447 Andra inflytelserika utbildningsstudier är PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) och TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study), som organiseras av IEA (The International Association for the Evaluation of Educational Achievement). PIRLS undersöker läsförmågan hos elever i årskurs 4 och TIMSS undersöker elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8.
110
Det finns förvisso också kritiska eller ifrågasättande röster mot denna utveckling. Bland dessa kan nämnas mig själv och många av de forskare som jag hänvisar till i detta kapitel, liksom UNESCO – det vill säga FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur – som i ett dokument som Rethinking Education (2015) förordar ett mer humanistiskt perspektiv på utbildning, som inte stirrar sig blint på ekonomisk utveckling.448 Också OECD:s egen utbildningschef Andreas Schleicher, som är ansvarig för PISA, har påpekat att vi måste bli mer medvetna om vad PISA inte mäter och att skolmakthavare ofta saknar en övergripande vision för skolan och idéer om vad utbildning ska vara bra för.449 En term som har använts för att kritisera de globala tendenserna på utbildningsområdet är GERM (Global Educational Reform Movement), som exempelvis har nyttjats av den brittiska fackföreningen NEU (National Education Union).450 Enligt NEU är nästan varenda nation i världen påtvingad denna globala ”utbildningsreform”, som uppmuntrar till konkurrens, marknadisering och utbredningen av standardiserade tester på bekostnad av social sammanhållning. Som inflytelserika aktörer i denna globala rörelse räknar NEU privata företag, Världsbanken och OECD.
För denna avhandlings vidkommande blir OECD:s PISA-studier relevanta att undersöka närmare dels eftersom utvärderingen avser att mäta läsförståelse hos något äldre elever, dels eftersom (bristfälliga) PISA-resultat ofta har använts som del av en argumentation i den internationella och inhemska skol- och utbildningsdebatten. Dessförinnan är dock tanken att teckna en bild av den europeisering av utbildningspolicydiskursen som, vilket diskuterades i inledningskapitlet, kan ses som både ett bejakande svar på och en defensiv reaktion mot globaliseringsprocessen.
Policydiskursens europeisering
OECD började genomföra PISA-tester med treårsintervaller från och med år 2000. Det var samma år som Europeiska rådet i Lissabon fastslog
Lissabon-448 Under rubriken “A humanistic approach to education” står exempelvis att läsa: ”The economic functions of education are undoubtedly important, but we must go beyond the strictly utilitarian vision and the human capital approach that characterizes much of international development discourse. Education is not only about the acquisition of skills, it is also about values of respect for life and human dignity required for social harmony in a diverse world”. Se UNESCO, Rethinking Education. Towards a Global Common Good?, Paris: UNESCO Publishing, 2015, s. 37.
449 Se Anderas Schleicher intervjuad av Eva-Lotta Hultén, ”’Empati och nyfikenhet lika viktigt som multiplikation’”, Göteborgsposten, 2016-04-16.
450 National Education Union, “GERM”, https://www.teachers.org.uk/edufacts/germ (hämtad 2018-09-05). Se även Pasi Sahlberg, ”The Global Educational Reform Movement and Its Impact on Schooling”. I The Handbook of Global Education Policy, Karen Mundy, Andy Green, Bob Lingard & Antoni Verger (red.), Chichester, West Sussex, UK; Malden, MA, USA: John Wiley & Sons, Ltd, 2016, s. 128–144.
111
strategin,451 som kan ses som upptakten till ett allt mer explicit samarbete mellan EU-länderna rörande utbildningsområdet.452 Lissabonstrategin hade viktiga föregångare i Maastrichtfördraget 1992 och Bolognadeklarationen 1999, som syftade till att utveckla den europeiska sammanhållningen på utbildnings-området, uppmuntra rörligheten över nationsgränserna och skapa gemen-samma ramverk gällande utbildningskvalifikationer.453 Lissabonstrategin sticker emellertid ut av några olika skäl, inte minst genom sitt uttalade ekonomiska imperativ. En stark bevekelsegrund bakom Lissabonstrategin var att EU:s medlemsstater, i ljuset av globaliseringen, ansågs behöva förbättra sin internationella konkurrenskraft. En tematik om social utjämning förekom visserligen, men frågan om hur man kunde stärka den ekonomiska tillväxten premierades.454 Vad gäller talet om utbildning kan man notera ett uttalat fokus på att tillmötesgå arbetsmarknadens krav och en beredvillighet att omskola medborgarna i enlighet med marknadens konjunkturer:
De europeiska utbildningssystemen måste anpassas både till kunskaps-samhällets krav och behovet av att öka sysselsättningsnivån och förbättra syssel-sättningens kvalitet. Systemen måste stå till tjänst med skräddarsydda utbildningsmöjligheter för målgrupper under livets olika skeden: ungdomar, vuxna arbetslösa och personer inne på arbetsmarknaden vars kunskaper riskerar att bli inaktuella på grund av den snabba utvecklingen.455
I och med Lissabonstrategin ägde därigenom ett viktigt ideologiskt skifte rum i den europeiska självförståelsen. Under 1980- och 90-talen hade det gjorts försök att konstruera Europa som ett demos utifrån idén om en gemensam kulturell identitet, vilket på utbildningsområdet bland annat tagit sig uttryck i
utbytes-451 Europeiska rådet, Europeiska rådet 23 och 24 mars 2000 Lissabon. Ordförandeskapets slutsatser, 2000: https://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_sv.htm (hämtad 2020-10-20). Europeiska rådet är en institution som har till uppgift att samla stats- och regeringschefer i syfte att nå samförstånd gällande och fastställa EU:s utveckling, riktlinjer och prioriteringar. Det är inte att förväxla med Europeiska unionens råd som, jämte Europaparlamentet, är lagstiftande institutioner inom EU. Europeiska kommissionen, som består av medlemmar från varje medlemsstat, är i sin tur EU:s verkställande institution som är ansvarig för att utarbeta lagförslag och driva igenom de antagna lagarna, under förutsättningen att de har godkänts av Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Se Europeiska unionen, ”EU:s institutioner och andra organ”: https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies_sv (hämtad 2020-10-21).
452 Mikulec, s. 457; Andreas Nordin & Ninni Wahlström, ”Exploring European Education Policy through the Lens of Dewey’s Democracy and Education”, European Journal of Pragmatism and American Philosophy, vol. 8, nr. 1, 2016, s. 37; António Nóvoa & Martin Lawn, ”Fabricating Europe. The Formation of an Education Space”. I Fabricating Europe. The Formation of an Education Space, António Nóvoa & Martin Lawn (red.), Boston, MA: Kluwer Academic Publishers, 2002, s. 3.
453 Lawn, Rinne & Grek, s. 13f.; Nóvoa & Lawn, s. 3; Biesta, 2011b, s. 33.
454 Nordin, s. 142.
455 Europeiska rådet, 2000. Sidnumrering saknas, men citatet går att hitta längst upp under rubriken ”Utbildning för att leva och arbeta i kunskapssamhället”, som i sin tur återfinns under huvudrubriken ”Att modernisera den sociala modellen för Europa genom att investera i människor och bygga en aktiv välfärdsstat”.
112
programmet Erasmus.456 Genom Lissabonstrategin blev Europa emellertid återuppfunnet som en medtävlare i den världsomfattande konkurrenssituation som globaliseringen ansågs ha medfört, vilket innebar att den europeiska kulturella samhörigheten tonas ned.457 Tillväxtorienterad konkurrenskraft blev i stället en dominerande diskurs i EU-texterna och fokus försköts från kulturell samhörighet till ansvarstagande individualism.458
Den europeiska kulturella identiteten som sammanhållande tankefigur kom att ersättas av sifferbaserade styrningspraktiker, som Europeiska rådet lanserade som OMC (Open Method of Coordination) eller den öppna samordningsmetoden.459 OMC innebar att medlemsstaterna satte upp gemen-samma mål för olika områden inom utbildning och började delta i utvärderingar som mäter hur långt respektive stat har utvecklat det nationella utbildnings-systemet i förhållande till de överenskomna kriterierna.460 OMC är ett exempel på den typ av soft governance som inte regleras genom lagar och sanktioner, utan genom utvärderingar och det gradvisa etablerandet av en gemensam problem- och målbild.
Som Nordin visar kunde man mot mitten av 00-talet dock märka av en tilltagande kristematik i EU:s policytexter gällande utbildningsområdet.461 Denna tematik kom bland annat till uttryck i den så kallade Kok-rapporten, en halvtidsöversyn av Lissabonstrategin publicerad år 2004, i vilken det står skrivet att ”[t]ime is running out and there can be no room for complacency”.462 Konkurrensen från USA, Indien och Kina, liksom stundande pensionsavgångar inom stora delar av den europeiska befolkningen, målades i Kok-rapporten upp som alarmerande framtidsproblem. Kok-rapporten riktade kritik mot EU:s medlemsstater för att de inte hade gjort tillräckligt för att efterleva Lissabon-strategins målsättningar. Den typ av soft governance som OMC innebär blir tydlig när Kok-rapporten påminner om att EU:s medlemsstater, i och med Lissabonstrategin, har gått med på att frivilligt samarbeta genom att ta intryck
456 Yasemin Soysal, ”Locating European Identity in Education”. I Fabricating Europe. The Formation of an Education Space, António Nóvoa & Martin Lawn (red.), Boston, MA: Kluwer Academic Publishers, 2002, s. 55; Sotiria Grek & Risto Rinne, ”Fabricating Europe. From Culture to Numbers”. I Fabricating Quality in Education. Data and Governance in Europe, Jenny Ozga, Peter Dahler-Larsen, Christina Segerholm & Hannu Simola (red.), London: Routledge, 2011, s. 19, 29.
457 Nordin, s. 146; Andreas Nordin & Daniel Sundberg, ”Introduction. The Making and Governing of Knowledge in the Education Policy Field”. I Transnational Policy Flows in European Education. The Making and Governing of Knowledge in the Education Policy Field, Andreas Nordin & Daniel Sundberg (red.), Oxford: Symposium Books, 2014, s. 14.
458 Lawn & Grek, s. 98; Dale, 2009b, s. 26.
459 Nordin & Wahlström, s. 37; Nordin, 2012, s. 146; Lawn, Rinne & Grek, s. 15.
460 Wahlström, 2014a, s. 82.
461 Nordin, s. 143.
462 Wim Kok, Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment, Bryssel: Europeiska kommissionen, 2004:
113
och lära av goda exempel i andra medlemsstater.463
Angående utbildningsområdet framgår det i Kok-rapporten, under rubriken ”More effective investment in human capital”, att medlemsstaterna måste göra ambitiösa policyförändringar för att förbättra ländernas utbildning samt starkt uppmuntra alla medborgare att delta i ”lifelong learning schemes”:
Member States must devise ambitious policies to raise educational levels, notably by halving the number of early school leavers in Europe, and to make lifelong learning schemes available to all — and all must be encouraged to take part in them. The potentially devastating consequences of the ageing population mean that boosting participation of older workers in the labour market is of fundamental importance. Therefore, lifelong learning is not a luxury, it is a