Utredningsansvar för uteslutandegrunderna

Inledningsvis är det viktigt att ha i åtanke att det vid en utredning är viktigt att de beslutande myndigheterna beaktar den så kallade officialprincipen. Den innebär att de beslutande myn-digheterna ska tillse att utredningen blir så fullständig som möjligt, för att målet ska kunna företas till avgörande. Det innebär bland annat att de ska försöka avhjälpa otydligheter eller ofullständigheter i parternas framställningar. Det ska göras genom att de beslutande myndig-heterna ställer frågor och kommer med påpekanden.¹⁴⁰ Visserligen är asylärenden så kallade ansökningsärenden på samma sätt som ett flertal andra förvaltningsrättsliga ärenden såsom exempelvis en ansökan om bygglov, där den enskilde ska ha det yttersta utredningsansvaret. Det är däremot viktigt att beakta att det föreligger ett stort skyddsbehov vid asylärenden, på grund av att de avgöranden som fattas skulle kunna vara livsavgörande. Utredningsansvaret avviker därför beträffande asylrättsliga ansökningsärenden på så sätt att de beslutande myn-digheterna har ett betydligt mer omfattande utredningsansvar än andra slags ansökningsären-den inom förvaltningsrätten.¹⁴¹

För en asylprocess där uteslutandegrunderna aktualiseras innebär officialprincipen att de be-slutande myndigheterna inledningsvis har ett utredningsansvar beträffande den asylsökandes behov av internationellt skydd, där det ska utredas om den asylsökande ska beviljas uppe-hållstillstånd som flykting, alternativt- eller övrigt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §§ UtlL. Därefter har de beslutande myndigheterna ett utredningsansvar i de fall då den asylsökande anses ha rätt till asyl, men sedan, på grund av begångna brottsliga gärningar som faller in un-der 4 kap. 2 b-c §§ UtlL, kan riskera att uteslutas.

Peter Mokvist, juridisk expert vid Migrationsverket, har anfört att det inledningsvis är viktigt att ha i åtanke att för att en asylsökande över huvud taget ska kunna uteslutas, måste det före-ligga en rätt till internationellt skydd. Det är därför enbart vid ärenden avseende asylsökanden som uppenbart har rätt till asyl som flykting, alternativt- eller övrigt skyddsbehövande som uteslutandegrunderna kan aktualiseras. Vidare har han anfört att en utredning av om en asyl-sökande ska uteslutas är lika självklar att utföra för en handläggare vid Migrationsverket som en utredning av om det föreligger något internt flyktalternativ. Däremot måste det givetvis

140 Prop. 2012/13:45 s. 115. 141 Prop. 2004/05:170 s. 155.

föreligga någon slags grund för att en sådan utredning görs, precis som att ett internt flyktal-ternativ inte utreds om det uppenbart inte föreligger något sådant.¹⁴²

En asylprocess vid Migrationsverket, det vill säga i första instans, går ofta till så att när en asylansökan har ingetts, ska den asylsökande ha ett inledande informativt möte med en asyl-handläggare. Där kan den asylsökande kortfattat få redogöra för grunderna för sin asylansö-kan. Efter detta inledande möte kan ett offentligt biträde förordnas för den asylsökande om det finns ett behov av det. Vid de ärenden där den asylsökande uppenbart har rätt till asyl för-ordnas inte något offentligt biträde. Om det rör ett sådant fall, men en handläggare vid Mi-grationsverket däremot skulle misstänka att det kan finnas någon grund för ett uteslutande, förordnas ändå ett offentligt biträde. Det offentliga biträdet har då till uppgift att biträda den asylsökande i sin argumentation för att det inte föreligger någon grund för ett beslut om ute-slutande. En asylutredning ska därefter hållas med avseende på det åberopade skyddsbehovet samt den misstanke som föreligger om den begångna gärningen som skulle kunna föranleda ett uteslutande.¹⁴³

Beträffande utredningen vid de beslutande myndigheterna uttalade Migrationsöverdomstolen i MIG 2016:22 att om en beslutande myndighet gör bedömningen att en asylsökande inte har lämnat tillförlitliga uppgifter och avslår asylansökan, finns det ingen anledning för de beslu-tande myndigheterna att över huvud taget argumentera kring frågan om uteslubeslu-tandegrunder- uteslutandegrunder-nas tillämplighet i sitt beslut. I de fall då utredningen utmynnar i bedömningen att den asylsö-kande har lämnat tillförlitliga uppgifter och den asylsöasylsö-kandes berättelse ska läggas till grund för bedömningen av om det föreligger något skyddsbehov och frågan om ett eventuellt uteslu-tande aktualiseras, ska frågan ingå som en integrerad del av prövningen av om den asylsö-kande ska beviljas asyl. Detta överensstämmer med det Peter Mokvist har uttalat. I rättsfallet hade den asylsökande arbetat för den palestinska myndighetens underrättelsetjänst som mili-tärpolis där arbetet bestod av förhör, bevakning och deltagande i olika operationer. Den asyl-sökande var också anklagad för beskjutning av Hamas. Migrationsdomstolen underlät att ut-reda om det förelåg någon grund för en tillämpning av någon av uteslutandegrunderna, trots att det förelåg flera omständigheter som tydde på att den asylsökande hade begått brott i hem-landet. Att målet togs upp av Migrationsöverdomstolen föranleddes av att Migrationsverket

142 Intervju med Mokvist, Peter, rättslig expert på Migrationsverket, genomförd den 6 mars 2017. 143 Intervju med Mokvist, Peter, rättslig expert på Migrationsverket, genomförd den 6 mars 2017.

överklagade och framhöll Migrationsdomstolens underlåtenhet.¹⁴⁴ Migrationsdomstolens un-derlåtenhet visar på att det inte alltid är tydligt när dessa uteslutandegrunder bör prövas av de beslutande myndigheterna.

Enligt Peter Mokvist är det rimligtvis svårt för en handläggare, trots att denna handläggare måste förutsättas ha insikt i frågor om uteslutande, att göra en korrekt gränsdragning för när asylberättelsen innehåller omständigheter som kan grunda ett skyddsbehov samtidigt som den innehåller grunder för ett uteslutande. Det finns inte heller någon klar gräns i något avgörande från Migrationsöverdomstolen som kan vägleda de beslutande myndigheterna. Det som däre-mot finns är omständigheter som kan vara indicier på att ett uteslutande kan aktualiseras. Ex-empel på sådana indicier är då den asylsökande har begått ett brott i Sverige, vilket skulle kunna utgöra ett grovt brott i enlighet med 4 kap. 2 b § st. 1 p. 2 UtlL, men ändå inte har dömts till det. Ett annat exempel är om den asylsökande har varit i kontakt med människor i hemlandet vilka har begått gärningar som skulle kunna räknas till krigsförbrytelser i enlighet med 4 kap. 2 b st. 1 p. 1 § och 4 kap. 2 c § st. 1 p. 1 UtlL. Att den asylsökande finns med i olika databaser för begångna brott, såsom hos Interpol, skulle också kunna vara en indikation på att ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige har begåtts i enlighet med 4 kap. 2 b § st. 1 p. 2 UtlL. När relevanta indicier föreligger har handläggaren att utreda om de omständigheter som framkommer om brottet når upp till det ställda beviskravet, vilket berörs närmare i kapi-tel 6.2, och därför ska uteslutas.¹⁴⁵

En ytterligare svårighet vid kännedom om indicier och ställningstagande av om en utredning om uteslutande ska initieras, är att UNHCR:s riktlinjer om uteslutande anger att uteslutande-grunderna ska tillämpas restriktivt.¹⁴⁶ Riktlinjerna skulle kunna feltolkas av de beslutande myndigheterna och de skulle kunna få uppfattningen att även beslut om att inleda en utred-ning om förekomsten av en uteslutandegrund ska göras med restriktivitet, men så är inte fallet i enlighet med officialprincipen. Vid de fall då den asylsökande ska beviljas asyl är det viktigt att de beslutande myndigheterna har i åtanke att det är tillämpningen, då ett slutligt beslut om ett uteslutande fattas, som ska ske restriktivt och inte ställningstagandet av om en utredning av ett uteslutande ska inledas. Vid varje fall där ett uteslutande faktiskt kan komma i fråga följer det av officialprincipen att en utredning ska initieras. Principen innebär att de

144 MIG 2016:22

145 Intervju med Mokvist, Peter, rättslig expert på Migrationsverket, genomförd den 6 mars 2017.

146 Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Conven-tion relating to the Status of Refugees, punkt 2.

tande myndigheterna ska tillse att utredningen blir så fullständig som möjligt för att målet ska kunna företas till avgörande.¹⁴⁷ Utredningen brister därför i sin fullständighet om inte grun-derna för uteslutande utreds.

Avslutningsvis kan det anföras det inte är ovanligt att asylärenden avser en asylsökande som åberopar att denne har begått en gärning vilken anses vara ett brott i hemlandet och således som påföljd riskerar att få ett oproportionerligt strängt straff och därför skulle kunna riskera skyddsgrundande behandling vid ett återvändande.¹⁴⁸ Ett sådant handlande skulle samtidigt kunna aktualisera en prövning av uteslutandegrunden för grovt icke-politiskt brott utanför Sverige i 4 kap. 2 b § st. 1 p. 2 UtlL. Vidare kan en asylsökande ha varit aktiv i en organisat-ion i hemlandet som ses som oppositorganisat-ionell mot regimen och den asylsökande därför vid ett återvändande till hemlandet riskerar förföljelse. Om organisationen också har utsatt en civil-befolkning i hemlandet för omänsklig behandling i samband med ett bekämpande av regimen, skulle det samtidigt kunna aktualisera en utredning av om den asylsökande ska tillmätas ett individuellt ansvar för brott mot mänskligheten enligt 4 kap. 2 b § st. 1 p. 1 och 4 kap. 2 c § st. 1 p. 1 UtlL. Detta visar på att omständigheter, som i och för sig vid en första anblick är skyddsgrundande, också skulle kunna föranleda ett beslut om uteslutande. Detta kan framstå som komplicerat för den beslutande myndigheten med anledning av att samma omständighet-er primärt har utretts med avseende på den asylsökandes skyddsbehov.

6.1.1 Avslutande kommentar

Det är anmärkningsvärt hur komplicerat det i realiteten är för en beslutande myndighet, då det finns grund för att bevilja en asylsökande asyl, att även sluta sig till att misstänka att ett ute-slutande kan aktualiseras och därefter utreda de omständigheter som föranleder misstanken. Gränsen för när en sådan utredning ska underlåtas respektive när den ska genomföras är inte alls självklar, vilket framgår av den underlåtenhet att utreda ett uteslutande som låg Migrat-ionsdomstolen till last i MIG 2016:22. Att det finns indicier som kan vara till hjälp i detta ställningstagande är fördelaktigt. Vilka dessa indicier är framstår däremot inte som väletable-rat, vilket också uppenbarade sig i MIG 2016:22. Det som däremot borde framstå som själv-klart för de beslutande myndigheterna är en efterlevnad av officialprincipen, vilket innebär att en utredning bör initieras vid varje fall då misstanke väcks om att en asylsökande har begått brott i enlighet med någon uteslutandegrund. Att det enligt UNHCR:s riktlinjer anförs att

147 Prop. 2012/13:45 s. 115. 148 Jfr UN 376-99, MIG 2014:22.

stämmelserna om uteslutande ska tillämpas restriktivt ska därför, i ljuset av officialprincipen, inte heller medföra att de beslutande myndigheterna misstolkar riktlinjerna och då får uppfatt-ningen att restriktivitet också ska gälla vid beslut att inleda en utredning. Konsekvenserna kan då bli att en asylsökande som bör uteslutas, undkommer detta genom de beslutande myndig-heternas underlåtenhet, såsom i MIG 2016:22.