Utvecklingen brister

Med produktivitet avses relationen mellan utförda tjänster/presta- tioner och insatta resurser. Produktivitet avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna.

Effektivitet är ett vidare begrepp och ett mått på hur väl en verk- samhet omvandlar resurser till resultat och effekter. Trots att be- greppet produktivitet handlar om hur mycket som görs måste ett mått på produktivitet beakta innehåll och kvalitet i det som pre- steras. Kvalitetsförändringar måste skattas om man vill jämföra pro- duktiviteten över tid så att man jämför liknande enheter. Definitionen är hämtad från Produktivitetskommitténs betänkande Vägar till för-

bättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

SOU 2012:39, och innebär att kostnadsminskningar också betyder produktivitetsförbättringar om de skett med minst bibehållen kvalitet. Bilden av järnvägsbranschen är att effektiviseringen i form av ökad produktivitet inte har utvecklats i lika stor utsträckning som till exem- pel andra processliknande verksamheter, vilket också stämmer med Trafikverkets interna mätningar. Dessa indikerar att produktiviteten har förbättrats över tid, både på väg- och järnvägssidan, men pro- duktivitetsutvecklingen inom vägunderhåll är, enligt mätningarna, cirka 2,5 procent årligen sedan 1990 och för järnvägsunderhåll cirka 1 procent årligen sedan 2001. Trafikverket har med utgångspunkt Pro- duktivitetskommitténs betänkande ansett att det går att långsiktigt åstadkomma åtminstone 2–3 procent produktivitetsökning årligen. Detta gäller även nedbrutet på underhållsverksamheten.

Trafikverkets mätningar stöds av en studie utförd som en del i en avhandling där Kristofer Odolinski på VTI 2014 kom fram till att kostnadsnivån på grund av konkurrensutsättningen sänkts med cirka 11 procent under perioden 1999–2011 samtidigt som den mätbara kva- liteten i anläggningen inte försämrats. Då har inte så kallade transak- tionskostnader, till exempel kostnader för upphandling., tillsyn och kontroll, på uppskattningsvis 1–2 procent beaktats.

I betänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) uppskattade utredaren de mätbara kostnadseffekterna till en nettoeffekt på 9,3 pro- cent i minskade kostnader 2001–2013 med hänsyn tagen till upp- komna transaktionskostnader. Inte heller i denna utredning såg man någon försämring av kvalitet eller säkerhet. Utredarens uppskattning baseras på Odolinskis utredning.

Den sammanvägda bedömningen visar att kostnaderna har redu- cerats utan att det går att påvisa en försämrad kvalitet. Därmed kan man också påstå att det skett en produktivitetsförbättring om än på en för låg nivå för att vara acceptabel. Det går inte heller att klarlägga om den produktivitetsökning som skett i huvudsak är en engångs- effekt vid övergången till upphandlat underhåll eller om det skett en årlig produktivitetsutveckling.

I sammanhanget bör påpekas att produktiviteten i underhållsverk- samhet är svår att mäta eftersom trafikala förändringar och kvalitets- förändringar i infrastrukturen över tid måste beaktas.

5

Marknaden för järnvägsunderhåll

För att kunna lämna förslag avseende järnvägsunderhåll behöver jag förstå hur marknaden fungerar. Av kommittédirektiven framgår dess- utom att jag ska genomföra en omvärldsanalys för marknaden för järnvägsentreprenader.

Jag inleder kapitlet med ett avsnitt om kompetenskrav och bristen på rätt kompetens inom branschen. Därefter övergår jag till en kort- fattad historik avseende konkurrensutsättningen av järnvägsunderhåll, för att sedan beskriva köpare och leverantörer av järnvägsunderhåll. Jag redogör också kort för leverantörerna av reinvesteringar i anlägg- ningen och av nybyggnation av järnväg. Jag beskriver också det kon- cept som finns för tekniskt godkänt materiel samt marknaden för maskiner och fordon.

5.1

Kompetens för järnvägsentreprenader

Arbeten i järnvägsanläggningen kräver kompetens inom ett antal olika tekniker, de så kallade BEST-teknikerna, (bana, el, signal och tele). Det krävs alltså tillgång till bantekniker, eltekniker, signaltek- niker och teletekniker. För att utföra besiktningar i anläggningen krävs erfarenhet och bred kompetens över stora delar av det järnvägs- tekniska området. Utöver tekniker behövs det även personal som är kunnig inom järnvägsområdet för en rad andra tjänster, till exempel arbetsledning och planering. Även it-kompetens krävs i ökande ut- sträckning.

Arbetena är dessutom regelstyrda i stor utsträckning och säker- hetskraven är höga för att få vistas i spår. Utöver kompetens i respektive teknik är därmed kraven omfattande också på andra sätt.

Grunden för att kunna arbeta i anläggningen är att man behärskar det svenska språket, där språkkrav återfinns i avtalens administrativa föreskrifter. I nuvarande version är kravet följande:

Arbetsledare, lagbasar och säkerhetspersonal ska behärska svenska språket i tal och skrift. Detta gäller även av entreprenören anlitade underentre- prenörer.

Inom säkerhetsområdet finns certifieringar på olika nivåer. Vidare krävs kompetens för planering av arbeten utifrån ett säkerhetsperspek- tiv, till exempel hur man säkerställer en säker arbetsmiljö om anlägg- ningen trafikeras intill den plats där arbetet ska utföras.

Inom elområdet krävs särskilda utbildningar för att bli certifierad att jobba med järnvägsel, och vid arbeten som berör särskilt viktiga samhällsfunktioner finns krav på att viss personal är säkerhetskontroll- erad för att dels ha tillträde till, dels få utföra arbeten i vissa anlägg- ningsdelar utifrån ett civilförsvarsperspektiv. Kraven i detta avseende har dessutom ökat med anledning av att risk- och hotbilden ökat. 5.1.2 Kompetensbristen är akut

I dag arbetar cirka 3 800 järnvägstekniker inom den svenska järnvägs- infrastrukturen. Utöver dessa finns behov av järnvägskompetens i många andra befattningar, till exempel besiktningsman, maskinförare, maskintekniker, mätningsingenjör arbetsledare och platschef.

Byggbranschens egen organisation för forskning och utveckling, Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond (SBUF) prognostiserar 2019 att den planerade satsningen på järnväg, med viss effektiviserings- grad i arbetet, innebär ett behov på mellan 5 500 och 5 900 ban-, el-, signal- och teletekniker 2022. Enligt prognosen kommer det dock att finnas knappt 4 200 tekniker tillgängliga med dagens avgångs- och utbildningstakt.

Det behövs alltså fler tekniker än i dag för att möjliggöra de av regering och riksdag beslutade satsningarna på järnvägen. Samtidigt väntas stora pensionsavgångar bland tekniker de närmaste fem åren. Dessutom förändras kompetenskraven till följd av ett omfattande tek- nikskifte mot allt mer digital teknik, vilket kräver vidareutbildning.

Järnvägsbranschen konkurrerar därtill med andra branscher både vad gäller tekniker, ledare och it-personal. Kompetensbrist råder i hela anläggningsbranschen men inom järnvägsområdet, med sina särskilda

kompetenskrav och krävande arbetstider, är den mest akut; trots det stora behovet är utbudet av utbildningsplatser litet och de järnvägs- relaterade utbildningar som finns har svårt att attrahera elever. Redan i dag uppges kompetensbristen vara hämmande i vissa kontrakt och projekt.

Initiativ pågår dock för att förbättra förutsättningarna för en ade- kvat kompetensförsörjning på kort och lång sikt. Sveriges Byggin- dustrier har gjort en genomgång av dels vilka utbildningar som finns, dels vilka yrken som finns i järnvägsbranschen.

Järnvägsbranschens samverkansforum (JBS) har skapat en gemen- sam plattform, www.jarnvagsjobb.se. Inom ramen för JBS pågår dess- utom ett arbete med en prognosmodell för framtida kompetens- behov. JBS arbetar även för att öka intresset och säkerställa utbild- ningsutbudet. Här är Trafikverksskolan en viktig aktör. Under 2019 har Trafikverksskolan startat tre nya yrkeshögskoleutbildningar inom signalteknik, kontaktledningsteknik och banteknik.

Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag i budgetpro- positionen för 2020 beslutat att Trafikverket i syfte att avhjälpa brister i den långsiktiga kompetensförsörjningen ska få använda medel dels för att utbilda eller ge bidrag till, dels för att samordna branschaktörer och utbildningsanordnare. I budgetpropositionen står att regeringen ser ett behov av åtgärder inom infrastruktur- och transportsektorn som kan avhjälpa brister i den långsiktiga kompetensförsörjningen, framför allt utbildningsinsatser med inriktning mot järnvägssektorn. Beslutet har materialiserats i Trafikverkets regleringsbrev för 2020 genom att anslagens ändamål har utvidgats. Maximalt får 25 miljoner kronor av myndighetens anslag användas för bidrag till utbildning; för samordningsrollen har inte några särskilda medel avsatts. I nuläget är det dock inte klart hur Trafikverket kommer att hantera sina nya uppgifter.

5.2

En marknad för järnvägsunderhåll

Den svenska järnvägsanläggningen har successivt öppnats för externa entreprenadföretag. Det första steget mot upphandling i konkurrens togs 1998, när den dåvarande ansvariga myndigheten Banverket sepa- rerade förvaltning och produktion i en beställar- och utförarorganisa- tion i syfte att effektivisera verksamheten.

År 2001 tog Banverket nästa steg och konkurrensutsatte all ny- och ombyggnad samt delar av det förebyggande underhållet. Det avhjälpande underhållet började konkurrensutsättas ett halvår senare, i januari 2002. Successivt konkurrensutsattes underhåll av allt mer tekniskt svåra och högtrafikerade banor. I januari 2010 bolagiserades Banverkets produktionsverksamhet.

Den 1 januari 2010 bildades det statliga bolaget Infranord AB genom en ombildning av Banverket Produktion. Inför bolagiseringen hade Banverket Produktion och Banverket Industridivisionen slagits ihop. Verksamheten bestod av drift och underhåll av järnväg, järn- vägstekniska entreprenader för reinvesteringar och nybyggnation samt tillverkning av järnvägskomponenter i egen verkstad. Samtliga maskiner och fordon i Banverket Produktion fick med något undan- tag, till exempel snöslungor, följa med in i det nya bolaget. Även resurserna för periodisk tillståndsmätning gick in i det nybildade bolaget.

Regeringens bedömning var att verksamheten vid Banverket Pro- duktion i huvudsak uppfyllde de kriterier som riksdag och regering ställt upp för när en affärsverksamhet inom en myndighet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform, det vill säga att verksam- heten

• är av betydande omfattning

• inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål • bedrivs under fungerande marknadsvillkor

• har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel

• inte innebär någon myndighetsutövning.

Regeringen ansåg att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden skulle öka om verksamheten bolagiserades och grunden för misstankar om korssubventionering eliminerades. En bättre fun- gerande marknad skulle därtill innebära lägre priser och högre kvalitet genom ökade krav på utveckling av effektivitet och produktivitet.

Målet när Banverket påbörjade konkurrensutsättningen i början på 2000-talet var att ett mindre antal företag skulle täcka hela landet och bedriva verksamheten med stöd av lokala eller regionala under- entreprenörer.

5.3

Den totala marknadsvolymen