Vardag och struktur - Bedömningsgrunder för boendestöd: en intervjustudie med biståndshandlägga

6. Diskussion

6.1.2 Vardag och struktur

De intervjuade biståndshandläggarna nämner begreppen vardag och struktur som förknippade med boendestöd. I vissa lägen är det till och med så att dessa begrepp är sammanlänkade (”struktur i vardagen”) Vi gör därför en sammansatt tolkning av begreppen, vilka handläggarna har behandlat i stor utsträckning (alla utom en har nämnt båda begreppen vid något tillfälle). Vardagslivet och strukturen i vardagen beskrivs av handläggarna som en viktig bedömningsgrund för insatsen. Fokus ligger här på att se om personen har upparbetat strukturer för att få vardagen att fungera på ett tillfredsställande sätt. Om denna vardagsstruktur inte finns anser handläggarna oftast att ett behov av boendestöd föreligger.

Utifrån perspektivet om närbyråkrater kan paralleller dras till hur närbyråkrater skapar rutiner och handlingsmönster för att effektivisera arbetet (Lipsky 2010). Vår tolkning i det här fallet är att handläggaren, för att lättare se om det finns eller inte finns behov utifrån 4 kap. 1 § SoL (om behoven inte tillgodoses på annat sätt har man rätt till insatser), riktar in sig på just vardagen och strukturer hos personen. Andersson (2009) skriver i sin doktorsavhandling om boendestödets betydelse, just hur vardagen och sammanhang i vardagslivet är en central punkt för personens villkor. I avhandlingen diskuteras även hur boendestödet strukturerar personens vardag på olika sätt och vad utfallet för vardagsvillkoren blir utifrån just boendestödets organisering och strukturering av vardagen. Det Andersson ger för handen är alltså att struktur i vardagsförhållandena är viktiga och att insatsen som sådan oftast är upplagd kring strukturering av vardagen. Även Rask (2007) kan se att stöd med att strukturera vardagen är något som personer som erhåller insatsen är tacksamma över att boendestödjaren kan hjälpa till med, då det ta är nödvändigt för att de ska må bra och få en mer lätthanterlig vardag. Att strukturera vardagen verkar således inte vara någon kontroversiell bedömningsgrund att gå efter. Det kan självfallet finnas andra behov som på samma sätt präglar handläggarna i sitt utredningsarbete för bedömning, men vardagen och struktur ges till synes extra fokus.

34 6.1.3 Jämförelse med hemtjänst

Majoriteten av handläggarna jämför boendestöd med hemtjänst. Detta kan tolkas som att handläggarna, till följd av att boendestöd egentligen inte finns tydligt definierad någonstans, behöver något konkret att utgå ifrån. Genom att jämföra boendestöd med den till stora delar liknande insatsen hemtjänst, får handläggarna ett slags verktyg för att definiera den ganska diffusa boendestödsinsatsen. Återigen skulle vi utifrån Lipskys närbyråkratperspektiv se uppenbara fördelar för biståndshandläggarna med att ha en typ av mall för behovsbedömning.

Eftersom bedömningen för biståndshandläggaren är så abstrakt och övergripande ställer det stora krav på den enskilde handläggarens kompetens och tolkningsförmåga. Det är därför t välkommet för biståndshandläggaren att arbetet underlättas och att inte behöva ta beslut helt efter eget huvud (Lipsky 2010; Lindelöf & Rönnbäck 2007). Biståndshandläggarna nämner att de ser en viss svårighet med bedömningen av boendestödsinsatsen (detta diskuteras mer detaljerat senare i avsnittet). Jämförelsen mellan boendestöd och hemtjänst kan med Lipskys terminologi beskrivas som ett handlingsmönster, vilket uppkommit till följd av att handläggarna behöver kunna hantera svåra övervägningar kring vad en person är berättigad till för bistånd. Att jämföra behovet av boendestöd med behovet av hemtjänst underlättar utredningsarbetet, genom att handläggaren lättare kan avgöra om personen bör beviljas boendestöd eller inte. Utifrån Lipskys (2010) begreppsanvändning skulle detta vara för att hantera det stora handlingsutrymmet som närbyråkraterna har, exempelvis i socialt arbete.

6.1.4 Utveckling/Förbättringspotential

För att kunna bevilja en person boendestöd krävs det uppenbarligen att det ska finnas en utvecklingspotential hos den enskilde. Biståndshandläggarna ger bilden av att om en person inte har någon chans till förbättring är det svårt för dem att motivera ett bifall på en ansökan om boendestöd. I några utsagor beskrevs det dock som att det i vissa fall skulle vara till personens fördel att ha insatsen boendestöd även om det inte fanns någon möjlighet till förbättrat tillstånd eller möjlighet att bli mer självständig i den kontext som personen behövde stöd. Den vanligaste synpunkten var dock att personens förmåga att utvecklas genom boendestödet var viktig. Utifrån Nordström (1988) skulle man kunna tolka detta som att handläggarna - i sin funktion som gatekeepers - inte kan motivera ett beviljande av en boendestödsansökan om inte personen i fråga inte har potential att utvecklas eller förbättras.

Handläggarna försöker möjligtvis vara vaksamma med att inte bevilja personer stöd när det finns de som kan tillgodogöra sig stödet bättre. Handläggarnas beskrivningar pekar på att utvecklings- och förbättringspotentialen hos den ansökande personen är en viktig bedömningsgrund för att faktiskt kunna bevilja insatsen. Sett utifrån perspektivet om närbyråkrater skulle detta kunna innebära att det handläggarna försöker göra är att rättfärdiga sitt yrkesutövande genom att vara effektiva med de resurser som finns (Lipsky 2010). Vidare kan man utifrån samma perspektiv tolkandet som att handläggarna genom att se till utvecklingspotentialen hos personen har gjort ett tydligt ställningstagande och skapar genom detta synsätt en bild av vilka som får insatsen. Denna bild förmedlas till samhället i stort och framför allt de personer som söker stöd och har kontakt med myndigheten. Detta formar i sin tur hur medborgarna ser på organisationen som biståndshandläggarna företräder. Genom att vara så tydlig och konsekvent som handläggarna utger sig för att vara i intervjuerna blir det

också tydligt hur de utformar policyn för hur man kan distribuera insatsen och vilka som kan erhålla boendestöd (ibid.). Det är däremot svårare att se exakt hur de har kommit fram till tolkningen att boendestödet är ämnat för dem som har potential att utvecklas. I intervjuerna antyds att de som utför boendestödet har många åsikter om hur de vill utföra sina arbetsuppgifter, en av dessa åsikter är att de inte vill eller kan arbeta med en person som inte har förmåga att utvecklas och bli självständig. På vilket - om något - sätt boendestödjarnas åsikter i frågan har påverkat handläggarna, är dock oklart.

6.1.5 Göra sysslor med boendestödjaren

En annan bedömningsgrund på temat förutsättningar i genomförandet som biståndshandläggarna uppgav, var att personen själv måste kunna delta i de sysslor eller aktiviteter som boendestödet ska stödja personen med. Detta går att relatera till den tidigare bedömningsgrunden om potential att utvecklas/förbättras - handläggarna beskriver det nämligen som att för att personen ska kunna utvecklas till att bli självständig i sina sysslor måste personen också vara delaktig i aktiviteterna. Handläggarna talar om betydelsen av att personen aktivt deltar i genomförandet som kanske den viktigaste utgångspunkten för att just utvecklas, därför gör vi också antagandet utifrån utsagorna att detta är en viktig bedömningsgrund för handläggarna. Om vi ser till hur Brunt (2008) framställer innehållet i boendestödet, är det oftast ett stöd med och inte hjälp att utföra vissa sysslor. Detta understryker handläggarna i vår studie genom att se till personens delaktighet när de gör sina bedömningar. I en kompletterande studie till Brunt, som alltså visar att det är vanligt förekommande med stöd som inte aktivt syftar till att göra sysslor åt personen, visar Andersson (2009) att det är det personliga stödet som är det viktiga i syfte att personen ska få en fingerande vardag, inte någon aktiv hjälp att få saker och ting gjorda. Utifrån detta kan vi se att handläggarna inte är ensamma i sin syn om att personen bör vara delaktig i genomförandet av insatsen. Handläggarna beskriver det som att delaktigheten är som ett steg på vägen till att kunna förbättras och utvecklas till att bli självständigare, och att de därför i sin bedömning försöker avgöra om personen kan vara delaktig eller åtminstone bli delaktig i aktiviteterna. Med Lipskys (2010) sätt att resonera skulle vi kunna hävda att flexibiliteten i biståndshandläggarnas arbete ger dem utrymme att tolka aktivt deltagande i sysslorna som en bedömningsgrund. Detta kan ses som ett sätt för handläggarna att hantera sitt arbete – ett arbete präglat av hög ärendebelastning och svåra beslut, överväganden och definitionsfrågor (Lipsky 2010). Genom att sätta ett namn - delaktighet - på vad som gör att en person kan utvecklas/förbättras, kan handläggarna utföra sitt arbete på ett tydligare och mer effektivt sätt.

Detta kan vara en del av förklaringen till att de aktuella biståndshandläggarna beskriver hur de ser aktiviteter med boendestödet som en viktig bedömningsgrund för att underlätta de annars svåra avvägningarna om huruvida personen kan utvecklas eller inte.

6.1.6 Resurser hos personen

En sista bedömningsgrund som går att knyta till handläggarnas beskrivningar om vad man förväntar sig från den enskilde, är hur de beskriver resurser hos personen som något viktigt i sina bedömningar. Till skillnad från de övriga bedömningsgrunderna på temat förutsättningar för genomförandet, så är biståndshandläggarna i det här fallet inriktade på att identifiera

resurser hos personen. Vilka slags resurser dessa skulle vara beskrevs aldrig, utan handläggarnas reflektioner höll sig på ett ganska abstrakt plan. Återigen tyder handläggarnas beskrivningar av sökandet efter förmågor och resurser hos personen att detta var en bedömningsgrund som de använde för att avgöra om insatsen boendestöd var lämplig att bevilja. Intressant är att handläggarna väljer att leta efter något som de kallar för resurser hos personen, något som även står att läsa i Socialstyrelsens anvisningar om hur man som handläggare kan göra sina bedömningar om insatsen (Socialstyrelsen 2010:44) - detta trots att de flesta handläggare säger att de inte har några riktlinjer eller särskilda anvisningar angående boendestöd. En möjlig tolkning av detta skulle kunna vara att riktlinjer från Socialstyrelsen, eller annan instans, verkligen har påverkat handläggarnas sätt att bedöma insatsen, men att de själva inte är medvetna om detta. Dvs: Handläggarnas handlingsmönster av att framhäva personens resurser och förmågor kan ha sitt upphov i en organisationskontext (Lipsky 2010;

Johansson 2007; Svensson et al. 2008). En annan tolkning skulle kunna vara att den vikt som läggs vid resurser hos personen både hos handläggarna och hos Socialstyrelsen beror på ett sammanträffande.

Vad dessa resurser hos de aktuella personerna rent konkret skulle vara är alltså oklart. Detta kan tolkas som att handläggarna har ett relativt stort handlingsutrymme att tolka vad som menas med resurser. Utifrån Lipskys (2010) teori ter sig detta ganska rimligt, då handlingsutrymmet är en nödvändighet för att handläggarna på ett adekvat sätt ska kunna utföra sitt arbete med hjälpsökande människor, ett arbete som kännetecknas av en hög grad av flexibilitet och individuella behovsbedömningar.

6.2 Vad handläggarna baserar bedömningsgrunderna på

Vi har sett att handläggarna i mycket hög grad baserar sina bedömningar och beslut på de enskildas individuella behov. Vi kan även konstatera att handläggarna snarare utgår ifrån sina egna erfarenheter och kompetenser än lagparagrafer och riktlinjer. Detta är helt i linje med den flexibilitet och det handlingsutrymme som Lipsky menar definierar närbyråkratens arbete.

De arbetsuppgifter som närbyråkraten sysslar med kan bara genomföras om den aktuella närbyråkraten/handläggaren har stor frihet att utforma sitt arbete och fatta beslut efter egna prioriteringar. Lipsky (2010) hävdar att närbyråkratens arbetsuppgifter inte kan regleras, och detta av två skäl: För det första p.g.a. att (1) närbyråkraten oftast arbetar i miljöer som är alltför komplicerade för att ”reducera till programmatiska format” (vår översättning), och för det andra (2) p.g.a. att närbyråkraterna ofta befinner sig i situationer som kräver en konstant respons på olika mänskliga dimensioner av ett visst problem. (ibid.: 15). Som exempel på detta nämner Lipsky lärarnas arbete vilket till stor del definieras av interaktionen mellan läraren och enskilda elever, och därmed inte kan reduceras till ett strikt anammande av ett visst program eller en viss läroplan.

Dessa två aspekter av närbyråkratens arbete framkommer tydligt i intervjuerna med biståndshandläggarna. I utredningen av en bondestödsansökan krävs det av handläggarna att de ska vara väldigt flexibla i sina bedömningar, både utifrån den enskildes specifika behov, men även utifrån det faktum att boendestödsinsatsen är väldigt flexibel till sin natur - den kan

innebära många olika saker beroende på person och situation. Den allmänna uppfattningen bland de intervjuade handläggarna tycks vara att boendestöd kan innefatta en rad olika typer av stöd, och att det är en insats som kan tillgodose både små, stora och väldigt skilda behov.

Det krav på mänsklig respons som Lipsky skriver om är även det framträdande i intervjupersonernas utsagor. Här beskrivs biståndshandläggarens arbete som hela tiden baserat på interaktionen mellan handläggare och klient, och det är denna interaktion som framstår som biståndshandläggarnas främsta arbetsredskap. Bedömningen av den enskildes behov av boendestöd utgår alltid ifrån dennes egen berättelse om vilken hjälp som behövs.

Denna berättelse är oftast helt avgörande för utfallet av handläggarens utredning (Svensson et al. 2008).

Med Lipsky (2010) skulle vi kunna förklara varför handläggarnas arbete så tydligt definieras av handlingsutrymme snarare än regler och riktlinjer, och vidare varför deras bedömningsgrunder i så stor utsträckning baseras på individuella faktorer (hos både klienterna och handläggarna själva). Lipsky hävdar, som vi sett, att det ligger i själva kärnan av närbyråkratens arbete att detta inte går att reglera fullt ut. Tvärtom kräver detta arbete stor flexibilitet och egen initiativförmåga av närbyråkraten för att det ska kunna genomföras på ett fullgott sätt.

Ur ett lagstiftningsperspektiv kan det också hävdas att det inte är så konstigt att handläggarnas bedömningsgrunder oftast baseras på individuella faktorer hos klient och handläggare. I och med att boendestöd är ett bistånd som beviljas eller avslås utifrån en målstyrd lag som SoL, åligger det den enskilde handläggaren att i mångt och mycket själv avgöra vad boendestöd är för någonting och hur bedömningen av denna insats ska gå till. I SoL nämns inte boendestöd som ett konkret bistånd, till skillnad från exempelvis hemtjänst eller kontaktperson, och det finns därmed heller inga tydliga kriterier eller bedömningsgrunder uppställda i lagtexten. Det kan hävdas att det är upp till biståndshandläggarna att för sig själva skapa boendestöd som kommunal insats – både vad gäller innehåll och de bedömningsgrunder som ska finnas för insatsen. Denna situation kan liknas vid den karaktärisering av målrationella beslutsmodeller som Lindelöf & Rönnbäck (2007) gör. I den målrationella beslutsmodellen åligger det beslutsfattaren (här biståndshandläggaren) att utifrån sina egna erfarenheter och prioriteringar själv bestämma hur ett beslut ska utformas. Det väsentliga i denna typ av beslutsmodell är att ett visst mål - exempelvis skälig levnadsnivå - ska uppnås, inte hur man ska gå tillväga för att uppfylla detta mål. Med en målrationellt utformad ramlag som SoL ligger ansvaret för tillämpningen av lagen i hög utsträckning på den enskilde tjänstemannen, vilkens stora handlingsfrihet är ett måste då det inte existerar tydliga bedömnings- och beslutsregler i själva lagtexten (ibid.). I de genomförda intervjuerna är det utrymme för tolkning som lagen ger, de svårigheter detta innebär för utredningsarbetet, samt den enskilde handläggarens handlingsfrihet, en röd tråd som löper genom handläggarnas berättelser.

Hydéns (1984) nästan 30 år gamla studie om ramlagar och de utmaningar dessa innebär ur bland annat ett rättssäkerhetsperspektiv, tillkom bara ett par år efter SoL:s tillblivelse, och är trots sin ålder intressant att ta upp här. Hydén argumenterar bland annat för att det finns ett antal risker med att införa ramlagar. En av dessa risker är att regler skapas på ett

”okontrollerat” sätt, i syfte att förtydliga en viss lag. Dessa regler eller föreskrifter befinner sig på vad Hydén kallar för en ”lägre nivå” och är inte nödvändigtvis uppkomna på ett korrekt juridisk sätt (Hydén 1984: 9). Reglerna skapas som ett slags svar på det faktum att det inte finns tydliga riktlinjer att finna i lagen och för att fylla ett behov av förvaltningsmässiga normer inom ett visst område. Hydén pekar även på att tolkningsproblem kan uppstå vad gäller tillämpningen av ramlagar, då dessa i sin utformning är otydliga när det handlar om hur den aktuella lagen ska användas i praktiken. Hydén påpekar att tolkningen av en lag ofta

“bestäms av andra än rent rättsliga faktorer. Själva kontexten kring lagen, dvs. de sammanhang i vilket lagen ingår, har en väl så stor roll för bestämningen av en lags innehåll”

(Hydén 1984: 11). Denna kontext i vilken lagen existerar skulle, i vår tolkning, exempelvis kunna utgöras av ett socialkontor där klienter och handläggare möts och där biståndsärenden handläggs. Samtliga intervjuade handläggare tog, på ett eller annat sätt, hjälp av sina kollegor i sitt utredningsarbete, antingen på ärendedagningarna eller på ett mer informellt sätt. Detta kollegiala samarbete skulle, utifrån Hydéns resonemang, kunna ses som ett svar på det faktum att det inte står något konkret om boendestöd i den aktuella lagen och att det heller inte finns några uttryckliga riktlinjer för hur insatsen ska utredas och bedömas. Genom att tillsammans med sina arbetskamrater resonera sig fram till hur en viss insats ska handläggas och anamma en någorlunda gemensam tolkning av lagen, kan handläggarna komma överens om vissa gemensamma bedömningsgrunder att hålla sig till i utredningsarbetet. Sett ur denna synvinkel blir biståndshandläggarnas kollektivt genererade kunskap ett högst nödvändigt komplement till en vagt formulerad lagstiftning.

Ovanstående resonemang kan kopplas till Rothsteins begrepp demokratins svarta hål. Detta begrepp pekar, som nämnts, på det faktum att det ofta är mycket svårt att få någon verklig insyn i hur ett myndighetsbeslut fattas eller vem som bär ansvaret för beslutet (Rothstein 2010: 204). Detta förhållande kommer sig av att varje tjänsteman gör individuella tolkningar av lagen och fattar beslut därefter. Två likartade ansökningar skulle utifrån detta sätt att se på saken kunna få två helt olika utfall: ett bifall och ett avslag. Det skulle i efterhand heller inte gå att ta reda på exakt varför det ena eller det andra beslutet hade fattats, eftersom beslutet tillkommit i ett ”svart hål”, i vilket ingen annan än den beslutande tjänstemannen har insyn.

Utifrån vårt intervjumaterial skulle man kunna hävda att det verkligen finns ett sådant insynsproblem. Majoriteten av intervjupersonerna baserar sina bedömningar på individuella faktorer - både hos den sökande, men även hos handläggaren. De bedömningsgrunder som handläggarna använder sig av är när de bedömer behovet av boendestöd utgår snarare ifrån en specifik person och en specifik situation än något som finns fastslaget i en lagparagraf eller ett myndighetsdokument. Frågan är dock: är detta ett problem? Och: skulle det kunna gå till på något annat sätt? Skulle biståndshandläggarnas bedömningsgrunder kunna baseras på något annat än just den enskilde individens specifika situation? Lipsky skulle svara nej på den frågan. Enligt honom är närbyråkratens arbete helt och hållet beroende av att den tjänsteman som utreder ett ärende, verkligen sätter sig in i den hjälpsökande personens unika situation och fattar sitt beslut därefter. Lipsky har följande att säga om närbyråkraten och dennes relation till klienten:

Ultimately, the work of street-level bureaucrats comes down to relationships established in single encounters, or over time, between citizens and the people whose job it is to render services, provide support, or make judgments about how citizens fit the laws and

In document Bedömningsgrunder för boendestöd: en intervjustudie med biståndshandläggare i Uppsala kommun (Page 33-50)